关于土地违法案件中地类认定的思考

王志强 卢望达 孙淳皓

自然资源主管部门在查处土地违法案件过程中，违法用地占用地类的认定是一个核心要素。

存在的问题与责任分析

根据《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》规定，自然资源主管部门认定违法用地占用地类，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据，套合到违法用地行为发生时的最新或者上一年度土地利用现状图，或者土地利用现状数据库及国家永久基本农田数据库上，对照标示的现状地类进行判定。该做法易于操作，但无法做到严谨准确。

如，情形一，在耕地上进行违法建设（已实质性建设），经过一段时间，违法建筑依旧存在，自然资源主管部门在对其土地现状进行调查时，依据《第三次全国国土调查工作分类地类认定细则》规定，依据调查规定应认定为建设用地。

情形二，在耕地上建设畜牧养殖禽舍或者建造固定保护设施，如，日光温室、大型温室等用于工厂化种植、养殖及作物栽培，且耕作层已破坏的土地，自然资源主管部门在对其土地现状进行调查时，按此种现状，依据调查规定应认定为设施农用地。

情形三，在原有耕地范围内的坑塘、种植园用地、多年撂荒必须采用工程措施才能恢复耕种的条件下，自然资源主管部门在对其土地现状进行调查时，按此种现状，依据调查规定应认定为坑塘水面、其他园地等非耕地地类。

如果违法占地行为发生属于上述情形，那么，在对违法案件进行查处时，地类如何认定？

情形一中，如果按建设用地认定，违法者在承担退还土地的责任的同时，还有可能要承担少量的罚款。如果按耕地认定，违法者除承担上述责任外，对不符合土地利用总体规划的，还需拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，将土地恢复到原耕地状态；符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；如果耕地面积破坏达到一定數量，还需承担刑事责任。

同样，对于情形二、三来说，如果按照设施农用地、坑塘等非耕地的其他农用地来认定，违法当事人除承担退还土地、罚款责任外，还需承担恢复责任。不过，非耕地的其他农用地与耕地相比较，罚款少、恢复土地成本低（设施农用地、坑塘只需要恢复到可利用状态，而耕地复垦要求满足一定条件），同时，违法当事人不承担刑事责任（目前，破坏农用地罪只对破坏耕地、林地和草原三种农用地做了法律规定，而对其他农用地无规定）。

做好地类认定的意见建议

利用相关调查成果。利用土地调查成果特别是最新的“三调”成果，将界址范围或者勘测定界坐标数据，套合到违法用地行为发生时最新或者上一年度土地利用现状图，或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类作为该违法宗地的参考地类。

审查该标示地类来源的合法性。开展调查是对一个年度一定区域的土地现状改变情况的如实记录，至于是否合法，不是调查考虑的因素。据此可知，土地现状发生变化，有可能是由于合法建设所引起的土地现状的改变，也有可能是违法建设所引起的土地现状的改变，不能简单地引用土地现状图所标识的地类来认定，需要对土地现状变化的合法性进行审查。

鉴于此，根据《自然资源办公厅关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》规定，建设项目用地审查报批的地类，要以“三调”为基础的最新年度国土变更调查现状地类为准。在确保地类真实性的前提下，应综合考虑地类来源的合理、合法性。

《土地调查条例》第二十八条明确规定：“土地调查成果应当严格管理和规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，不作为划分部门职责分工和管理的依据。”不难看出，建设用地审批报批地类认定已遵循“土地现状+合法性审查”办法来认定，而不是简单依据土地现状图标示地类，这样的做法能有效防止企图通过改变土地现状，来达到规避严格的耕地审批制度的目的。

综上所述，土地违法案件中地类认定，不应简单通过套合现状图，以现状图标示的地类作为违法案件的地类，而应只作为地类认定参考，在合法审核后，按照文中所列方法进行综合判断。（作者单位：吉林省自然资源调查监测中心   海南衡佑律师事务所  长春光华学院）