培育发展家庭农场助力高水平农业强省建设——《江苏省家庭农场促进条例》立法情况介绍和解读

☉刘婷 俞露

培育发展家庭农场，有利于因地制宜发展多种形式适度规模经营，加快构建现代农业经营体系，为推进农业现代化走在前、高水平建设农业强省提供支撑。9月27日，省十四届人大常委会第五次会议审议通过了《江苏省家庭农场促进条例》（以下简称条例）。条例作为小切口立法、促进类地方性法规，在体例上不求大而全，共计四十条，以家庭农场名录管理制度为基础，从土地经营权流转、财政支持、融资担保、科技支持、人才培训等多方面，强化对家庭农场发展的引导、扶持、指导和服务。条例将于2024年1月1日起正式实施。

立法背景：引导促进家庭农场发展的客观需要

家庭农场是兼具家庭经营和农业适度规模经营特点的新型农业经营主体，在现代农业经营体系中居于基础与核心地位。培育发展家庭农场是符合国情省情，全面推进乡村振兴、加快建设农业强省的必由之路和关键举措。制定一部切合我省实际、具有针对性和可操作性的地方性法规，是引领、推动我省家庭农场持续健康发展的一项重要制度建设，十分紧迫而必要。

制定条例是贯彻落实党中央国务院关于家庭农场发展相关决策部署的重要举措。习近平总书记多次指出，突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展，赋予双层经营体制新的内涵。在参加十四届全国人大一次会议江苏代表团审议时，习近平总书记强调，要发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农村适度规模经营，为农业农村发展增动力、添活力。中央农办、农业农村部、国家发展改革委、财政部等11部门和单位联合印发了《关于实施家庭农场培育计划的指导意见》，明确提出要加强促进家庭农场发展的立法研究，加快家庭农场立法进程，为家庭农场发展提供法律保障；鼓励各地出台规范性文件或相关法规，推进家庭农场发展制度化和法制化。制定条例，是全面系统贯彻落实党中央国务院关于家庭农场发展相关决策部署的有力举措。

制定条例是推动我省家庭农场高质量发展的有力保障。自2013年“家庭农场”首次写入中央一号文件以来，我省家庭农场快速发展，目前全省纳入名录管理的家庭农场超过16 万家，各级示范家庭农场2.4万家，其中省级示范3134家。全省家庭农场土地经营面积近2200 万亩，占承包土地流转面积近7成，家庭农场已经成为农产品稳产保供的重要力量和农民增收致富的重要创业平台。多年来，各地在引导和推动家庭农场发展方面取得了很多经验，但总的来看，我省家庭农场仍然处于探索发展阶段，不少家庭农场实力不强、经营管理粗放、全产业链收益比较低、示范带动作用还不充分。制定出台条例，有助于强化法治引领和保障，营造关心支持家庭农场发展的良好社会氛围，促进我省家庭农场从增量向提质转变。

制定条例是完善我省“三农”法治体系的重要体现。近年来，我省围绕中心、服务大局，努力推进“三农”领域法治建设，出台了《江苏省乡村振兴促进条例》《江苏省农民专业合作社条例》等一系列地方性法规，贯彻了中央决策和省委部署，对保障农业农村优先发展，加快建设农业强省起到重要的引领和保障作用。但是，作为新型农业经营主体的家庭农场，地方立法制度供给相对缺失。江苏作为农业大省，亟需将培育发展家庭农场的经验、做法和政策，提炼转化为法规性规定，以更好规范促进全省家庭农场发展，进一步完善我省“三农”法规制度体系。

立法过程：认真梳理分析家庭农场关切和需求

省人大常委会对《江苏省家庭农场促进条例（草案）》初次审议后，法工委公布草案征求社会公众意见，书面征求各设区市人大、法制专业组代表和部分基层立法联系点、地方立法研究基地、立法咨询专家的意见。常委会分管领导专程率队赴泰州、镇江等地开展立法调研，听取人大代表、高校专家，农业农村、自然资源、人力资源社会保障、地方金融、保险、供销合作社、乡镇、村委会、基层立法联系点等单位以及家庭农场主的意见和建议，围绕家庭农场名录管理制度、土地经营权流转、农业生产设施用地、农业社会化服务等重点问题开展讨论交流。调研组还走进田间地头，实地考察了解种植养殖等不同类型、不同规模家庭农场的生产经营状况，现场听取家庭农场主的需求和呼声。

在家庭农场促进条例的立法过程当中，各立法参与方真正做到了广泛集中民智、体现民意，使立法更加接地气、聚民智、察民情。在调研和征求意见过程中，基层单位和家庭农场经营者反映，家庭农场发展面临很多新情况新问题，如过高的土地流转费用给经营带来较大的成本压力，农业基础设施建设滞后限制了有效发展，农业贷款产品和服务有待提升，农业保险政策无法满足现实需求，综合性区域性农业综合服务平台发展乏力等等，这些问题得不到解决，家庭农场就无法实现高质量发展。对此，条例在修改过程中，真正做到直面问题、分析问题，积极回应基层、农民的关切，使条例规定有的放矢、具体可行、务实管用。

主要内容：系统构建促进家庭农场培育发展制度

一是建立促进发展的综合协调工作机制。强化各级人民政府及其农业农村、发改、财政、市场监管等部门促进家庭农场发展的法定职责，加强协作配合，形成工作合力，共同推进家庭农场健康发展，加快培育出一大批规模适度、生产集约、管理先进、效益明显的家庭农场。同时规定，村民委员会、居民委员会、农村集体经济组织应当协助做好家庭农场促进相关工作。

二是明确家庭农场的概念和基本管理制度。明确家庭农场是以家庭为基本经营单元，从事农业适度规模经营，以农业生产经营收入为家庭重要收入来源的新型农业经营主体。突出家庭农场区别于其他农业经营主体、在农业适度规模经营等方面的特征，防止通过流转大规模集中土地经营权。规定家庭农场实行名录管理，纳入名录的家庭农场按照规定享受相关扶持政策；省农业农村部门制定家庭农场名录管理办法，明确名录录入条件、内容和程序等要求；县级农业农村部门将符合录入条件的农业经营主体纳入家庭农场名录，对不再符合录入条件的及时移除；家庭农场名录应当定期向社会公布。

三是完善家庭农场发展支持保障制度。主要体现在人才、土地、资金等要素保障方面。鼓励有长期稳定务农意愿的农户稳步扩大经营规模，创办家庭农场；鼓励乡村本土能人、返乡创业的外出务工农民等创办家庭农场；加强家庭农场生产经营人才培养，支持家庭农场经营者参加农业相关学历教育和职业技能培训。健全完善农村产权交易市场功能，为家庭农场通过流转取得土地经营权提供服务；按规定对家庭农场集中育秧、仓储、晾晒烘干和产业发展等用地给予统筹支持安排。统筹安排相关资金，支持家庭农场建设农业生产基础设施、提升物质技术装备水平等。发挥乡村振兴投资基金等涉农基金作用，支持家庭农场发展。鼓励和支持金融机构针对家庭农场开发和推广低门槛、低成本、易申请贷款产品，增加对家庭农场的信用贷款。推动构建涵盖财政补贴基本险、商业险和附加险等的农业保险产品体系，为家庭农场提供差异化、多层次的风险保障服务。

四是加大对粮食种植类家庭农场的支持。粮食种植类家庭农场是我省数量最多、贡献最大的家庭农场群体。条例规定，县级以上地方人民政府应当制定政策措施，引导和支持家庭农场种植粮油作物、养殖畜禽水产，发挥家庭农场在实现粮食和重要农产品稳产保供等方面的作用。鼓励建立土地经营权流转用于粮食规模经营的流转价款形成机制，保障双方合理收益。优先保障从事粮油作物规模种植的家庭农场附属设施合理用地需求。规划和扶持家庭农场集群服务中心、综合农事服务中心等区域性农业综合服务平台建设，为粮食和重要农产品生产提供配套服务。

五是完善指导服务工作。为家庭农场申请办理市场主体登记提供便利化服务和指导。充实新型农业经营主体辅导员队伍，提供家庭农场农业技术、财务会计等辅导和服务。鼓励和引导各类农业社会化服务组织开展面向家庭农场的农资配供、代耕代种代收、病虫害防治等农业社会化服务。开展产销对接活动，帮助家庭农场拓展农产品销售渠道。开展示范家庭农场评定和动态管理工作，发挥示范家庭农场引领带动作用。鼓励家庭农场依法组建或者加入农民专业合作社、发起或者加入家庭农场服务联盟。通过各类形式的宣传推介活动，选树家庭农场发展典型。

六是突出高质量发展。从绿色发展、品牌建设、规范管理等方面体现家庭农场高质量发展定位。指导家庭农场运用绿色生产方式，发展生态循环农业，加强农作物秸秆综合利用、农田退水治理和畜禽粪污资源化利用，依法处置废旧农膜和农药肥料包装废弃物，保护农产品产地环境。鼓励家庭农场运用农作物使用绿色高效施肥、病虫害绿色防控产品和技术，精准施肥施药，实现农业投入品减量增效。加强农业生产和农产品质量安全管理，依法建立农产品生产记录和质量安全台账，执行农产品质量安全追溯制度。支持家庭农场开展绿色食品、有机农产品、地理标志农产品认证和品牌建设。

七是体现我省创新创优做法。一方面，鼓励支持家庭农场发展新产业新业态新模式，争取实现转型发展。鼓励和支持家庭农场发展设施农业、休闲农业、智慧农业和农村电子商务等新产业、新业态，建设仓储保鲜冷链物流设施，开展农业社会化服务。另一方面，把我省近年来在培育发展家庭农场方面探索实践所形成的制度性成果纳入其中，将具有江苏特色的试点经验上升为法律制度。指导家庭农场以纸质或者电子方式记录财务收支情况，核算生产经营成本，提升经营管理水平。鼓励家庭农场经营者通过参加企业职工基本养老保险或者缴纳较高档次城乡居民基本养老保险等方式提高保障水平。

八是引导诚信守法经营。条例以促进内容为主，但也明确了家庭农场经营者的相关责任。农业农村等部门和单位应当建立健全协作机制，依托公共数据平台共享家庭农场相关信息。家庭农场应当遵守农村土地用途管制、耕地保护、农田水利管理、生态环境保护、农产品质量安全管理、植物新品种权保护等相关规定，有损害农田水利、林网等基础设施、擅自改变流转经营土地的农业用途，套取政府扶持项目和资金等违反法律、法规行为的，依法承担法律责任。