人口老龄化背景下欠发达地区养老服务实践路径探讨——以甘肃省庆阳市为例

石林溪

（陇东学院，庆阳 745000）

引 言

积极应对人口老龄化是党中央、国务院正确把握人口发展大趋势和老龄化规律作出的立足当下、着眼长远的重大战略部署，对于实现国家经济高质量发展、维护国家安全和社会和谐稳定具有重大意义。作为经济发展较为迟缓，发展不均衡、不充分的欠发达地区，如何走出一条化解人口老龄化压力、提升养老服务水平的实践路径，对于推进区域养老事业发展具有积极意义。

一、甘肃省庆阳市人口老龄化趋势特征

历次全国人口普查结果显示，进入21 世纪以后，甘肃省庆阳市人口老龄化趋势明显，人口增长势能趋向减弱，人口发展形势面临重要转折。根据国际公认的老龄化阶段划分标准，60 岁及60 岁以上人口比例10%～20%为轻度老龄化阶段，20%～30%为中度老龄化阶段，超过30%处于严重的老龄化阶段。截至2020 年底，庆阳市60 岁及60岁以上老年人口占总人口的18.03%，已接近中度老龄化阶段。结合全国第七次人口普查和历年统计分析，庆阳市人口老龄化呈现出以下几个突出特征。

（一）老年人口数量快速增长

2010 年以后，庆阳市常住人口开始呈现负增长。2010年全国第六次人口普查结果显示，庆阳市全市总人口为221.12 万人，相比2000 年总人口数量减少了2.94 万人，人口拐点出现，人口增长率也下降为-0.90%，首次出现负增长。2020 年全国第七次人口普查进一步显示，庆阳市全市总人口数量继续减少至217.97 万人，相比2010 年总人口数量又减少了3.15 万人，人口增长率再次下降为-0.14%。与此同时，庆阳市老年人口数量快速增长，庆阳市老年人口结构占比持续上升，2020 年全国第七次人口普查数据显示，全市65 岁及65 岁以上人口28.39 万人，占总人口的13.02%。该指标与2010 年第六次全国人口普查相比，人口比重分别上升了4.34 个百分点（总体上看，庆阳市老年人口规模和比重都在不断快速增加）。

（二）城乡人口老龄化不同步

近年来，庆阳市城镇化水平不断提升，城镇人口规模也不断扩大，其主要原因是城镇化发展吸引农村大量青壮年人口转为城镇人口，人口的城镇集聚效应明显，由此加剧了农村地区的人口老龄化。全国第七次人口普查数据显示，截至2020 年底，庆阳市65 岁及65 岁以上老年人口为28.38 万人，其中农村地区老年人口为25.54 万人，占全部老年人口的90%。可见，城乡间老龄人口结构存在显著差异，农村地区人口老龄化更严重，这将使农村地区的养老服务面临更为严峻的挑战。

（三）老龄人口养老服务需求多元化

随着人口老龄化趋势的不断加剧，以及家庭空巢化问题的日益突出，老年人对养老服务的需求呈现出日益增长的趋势。目前，以家庭为核心的居家养老仍然是众多老年群体的首选养老方式。由于受传统观念影响较深，一些居家老人没有得到应有的关注和照顾，他们的生活质量得不到提升，因此需要更多的社会支持，日常护理、慢病管理和健康照料等方面的居家养老服务需求日益增多。随着我国养老保险制度的不断完善，以及经济保障水平的不断提高，部分老人尤其是空巢老人对精神慰藉的需求也不断增多。此外，老年人养老过程中衣、食、住、行、用、娱等各方面需求不断增多，不同收入水平的老年人需求层次也不同，老年人的日常生活需求呈现多层次、多元化的特点。

二、甘肃省庆阳市养老服务发展成效

为积极应对人口老龄化问题，庆阳市委、市政府及相关职能部门努力完善服务体系，全力提升服务水平，着力保障多层次、多元化的养老服务需求，扎实有序推进各项工作，养老服务取得了长足发展和显著成效。

（一）养老服务政策有效落实

“十三五”期间，庆阳市政府积极践行各项扶持政策，加大资金和设施保障，不断推进养老服务深化改革，确保养老服务事业稳步发展。首先，庆阳市紧抓国家政策机遇，相继出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施方案》《关于制定和实施老年人照顾服务项目的实施意见》等政策文件，为养老服务事业有序发展注入了强劲动力，同时在财政上不断增加投入力度，为全市居家养老服务提供坚实保障；其次，庆阳市积极鼓励非营利性社会养老机构发展，自2015 年起采取以奖代补方式对建成通过验收并依法登记投入运营的非营利性社会养老机构给予一次性建设补贴；最后，扎实推进各项养老保障制度的完善与落实，针对特殊群体老年人建立了农村留守老年人定期走访制度和经济困难老年人补贴制度，确保兜底保障应保尽保。

（二）养老服务设施不断完善

为解决养老问题，庆阳市建成了覆盖城乡、功能完善的以居家养老为基础，以社区养老为依托，以机构养老为支撑的社会养老服务体系。针对一些规模小、设施差和入住率低的养老服务机构持续开展服务质量建设专项行动，不断改造提升养老服务机构硬件设施。“十三五”期间，全市累计投入8.62 亿元，养老机构总数大幅增长，由2011年的85 个增长到2021 年的1002 个，其中社会福利院（福利中心）10 个，敬老院27 个，城市老年人日间照料中心65 个，农村日间照料中心891 个。养老机构中床位总数和每千名老人拥有床位数也在逐年增加，2011 年床位总数仅为3196 张，每千名老人拥有床位10 张，发展到2021 年，床位总数达到12356 张，每千名老人拥有床位32 张。养老服务硬件设施的增多为广大老年人提供了较为方便舒适的养老保障。

（三）养老服务质量明显提升

庆阳市加大对机构养老扶持力度，至2020 年底，已投入2.54 亿元完成庆阳市养老综合服务中心一期工程建设，以居家养老服务中心为依托，建立居家养老服务信息平台5 个，向居家老年人提供生活照料、医疗保障等上门服务。城乡社区养老服务也日益完善，在创建示范城市社区老年人日间照料中心的基础上，不断增强农村社区的养老服务能力。此外，全力打造覆盖机构、社区、家庭的多网络全方位养老服务，加强医养融合深度发展，促进养老服务质量稳步提升。

（四）人才队伍建设逐步推进

庆阳市养老机构现共有从业人员385 人，其中：养老护理员216 人，大专学历以上96 人，平均工资1816 元；高级养老护理员84 人，初级132 人。全市积极推行养老护理员分级培训和职业资格认证制度，目前已有80%的养老护理员获得了持证资格。“十三五”期间，庆阳市加强养老人才培养，依托高校开设护理学和健康服务与管理、老年服务与管理等专业，每年培养上千名专业人才。同时，市人社局列支专项资金，加大养老护理员培养，各县（区）人社局委托庆阳市职业技能培训学校免费为农村有意向妇女进行培训，培训结业后发放合格证。

（五）医养结合服务有序推进

庆阳市把医养结合工作作为一项系统工程，积极探索、抓点示范，2017 年成立了全市首家社区医养结合服务中心。作为省级养老基地和全省首批医养结合示范基地，社区医养结合服务中心致力于为老年人提供全方位的专业医疗服务，包括日常生活照料、膳食供应、医疗巡诊、健康评估、健康养护、文化娱乐和心理慰藉等。近年来，通过加强对养老护理员的业务培训、规范管理，全市养老机构已基本实现了规范化运行。另外，以市社会福利院为试点打造机构医养结合示范，实现生活照料、基本医疗、康复护理的有机结合。同时，在全市范围内实施以全科团队为核心的社区卫生服务体系，构建覆盖城乡居民全人群的公共卫生服务网络，加强基层医疗卫生体系建设。

三、优化甘肃省庆阳市养老服务的实践路径

未来一段时期，庆阳市必须坚持以政府为主导，以地方经济发展与养老服务需求为基础，通过整合资源、增强功能、优化服务，制定一条科学合理的实践路径，因地制宜地探索具有区域特色的多层次、多元化“市、县、乡”三级养老服务体系。

（一）增强养老服务功能

1.发挥互助养老

在推进基层社区养老服务体系的建设中，庆阳市应立足“以社区居家养老为主”，探索建立“一对一”低龄老人志愿帮扶高龄老人的社区养老互助模式，体现邻里互助和助人自助精神，实现老年群体自我管理和自我服务。此外，在充分利用社区硬件资源和教育资源的基础上，组建社区老年学校，以激发低龄老年人的主动性，实现老年群体的价值，推进老年教育可持续发展。

2.突出专业养老

全面提升养老服务专业化水平，探索建立养老机构承接、专业社工队伍提供服务、志愿者参与的“1+1+N”关爱队伍模式。推动发展专业化、连锁化、品牌化养老服务机构，丰富老年服务产品，激励养老服务市场为老年群体提供包含生活照料、医疗护理、文体娱乐、精神慰藉等多元化、个性化养老服务。

3.推进智慧养老

秉持智慧养老与专业养老相互融合的理念，运用信息技术为养老服务提供便捷、安全的保障。支持居家养老机构建设“互联网+”平台，实现医养结合的综合服务平台。在养老服务领域，促进信息技术和智能硬件的深度融合，推进互联网、大数据、5G 等先进技术的广泛应用，推动适老化智能产品研究开发，帮助老年人融入信息化社会。

（二）完善养老服务体系

1.面向市级城区老年人群体，构建“以社区居家养老为主，社会资本充分参与”的高质量养老服务体系

通过社区服务与居家养老服务的融合，根据不同层次老年人的实际需求提供具有针对性和多样化的选择服务。社区在老年人日常生活中扮演着越来越重要的角色，更好地开展社区居家养老服务工作有利于缓解人口老龄化带来的社会压力，政府部门加大对于社区财力、物力以及人力方面的投入力度，完善社区的日间照料、家居改善、医疗护理等老年服务内容，能够切实有效地提升居家养老服务水平，为老年人提供更加优质的养老服务。同时，为满足高层次、多样化养老服务需求，引导和鼓励社会资本以多种形式投资养老服务产业；加大养老服务放管服改革力度，全面放开养老服务市场，激发民间社会资本投资的积极性；着力解决社会资本参与养老服务业发展面临的设施用地、金融支持、税费优惠、人才培养等方面的实际困难，为社会力量腾出发展空间，营造公平的竞争环境。

2.面向县域老年人群体，构建“以居家养老为基础，以社区养老为依托，以社会养老为补充”的适度普惠养老服务体系

在社会保障体系和服务体系的支持下，家庭承担老年人的日常基本照顾，社区为老年人提供日间照料和托老服务等基本养老服务，更好地满足老年人的生活保障和物质需求，部分老年人根据个人意愿入住养老机构。政府提供政策扶持和税收优惠，积极引导鼓励社会力量兴办养老服务机构和兴建各类养老服务设施，推进民办社会养老机构的建设。

3.面向乡（镇）农村老年人群体，构建“以家庭养老为主，以政府兜底为补充”的基本养老服务体系

当前，乡（镇）农村养老的主要形式仍然是传统家庭养老，这是收入水平限制和传统观念等因素的影响所致的。因此，乡（镇）农村应当积极推进农村集体经济的发展，不断提高农村老年人家庭的经济收益；在基层党组织、村民自治组织和基层老年协会等的支持下，广泛开展各种形式的关爱行动；推进农村养老服务日间照料的完善，逐步提升服务质量；加强农村居民的道德教育，推广养老、敬老、爱老的价值观念，激发人们自觉传承孝道的热情。此外，政府应发挥兜底保障功能，以保障老年人基本生活和基本人权为目标，强化失能、部分失能特困人员的兜底保障。