健全我国地方税体系的思考

高兴月

地方税体系内涵与央地税收划分有着严格的区别，除了地方专享税，中央与地方共享税中归地方支配的税收收入也属于地方税体系。目前，健全地方税体系面临着许多现实困境，必须引起有关部门的足够重视。从地方治理角度来看，地方税体系建设存在地方税法制建设落后、地方主体税种缺位以及对中央转移支付依赖强等问题。随着经济社会的发展，不断健全地方税体系，有助于发挥地方能动性以引导和规范地方政府行为。要积极推进地方税立法，培育地方主体税种，厘清地方税与转移支付之间的关系。

一、地方税体系内涵及中央與地方税收划分的理论基础

（一） 地方税体系内涵

说到健全地方税体系，则必然涉及地方税的探讨，何谓地方税？各学者之间有不同的看法，一些学者认为地方税是指为实现地方政府职能，由中央或地方政府开设地方税种，并由地方政府进行征收管理；郝昭成认为“地方税是指税收收入完全归地方政府享有的税种”。由以上可以看出，我国学者在研究中国地方税体系时，倾向于将税收划分与税收收入的划分等同。但是考虑到地方政府具有其独特的职能作用，且地方税与区域性公共产品的补偿有很大联系，因此在现代化国家治理过程中，不能仅仅考虑到政府间税收收入的划分，也要从地方政府治理的角度去思考。

（二） 中央与地方政府税收划分的理论基础

财政分权理论是中央与地方政府税收划分的理论基础。首先，与中央政府相比，地方政府具有信息优势。其次，从空间角度来看，地方政府与社会成员更加接近，对社会成员的偏好和需求了解比较清楚，因此让地方政府提供地方性公共产品和服务产生的效率会更大，社会成员的需求也能够得到更高程度的满足。最后，“用脚投票”理论指出，社会成员会根据自身利益的满足，在不同地方政府提供的公共产品、服务与他们上交的税收之间的不同组合进行选择。

二、地方税体系面临的现实困境

（一） 地方税体系法制建设落后

税收基本法、税收程序法、税收实体法等构成一个国家的税法体系，但目前来看，我国地方税体系法制建设有待完善，其中尚待完善的地方一是缺少税收基本法，作为母法的税收基本法，能够准确地划分中央与地方的税收法律权限，也能够为其他税种的立法提供根本指引和方向。二是地方税种所依据的法律法规层级较低。有些税种，如房产税、城镇土地使用税等，其法律依据仍旧是暂行条例，而暂行条例颁布的时间过早，随着我国社会经济的发展，经济结构和产业结构都已经有所变化，条例中的税制要素有些已经不能适应新时代的发展要求。三是缺少一部准确规定我国地方主体税种确立、立法、征管等方面的法律，使之无法从法律角度来规范和约束。

（二） 转移支付在地方政府支出占比大

地方事权的不断增加，导致地方财政支出也随之不断上涨。当地方财政收入无法满足其辖区内支出时，地方政府对中央转移支付的依赖程度会增强，而过度依赖转移支付正是地方政府内生财力不足的真实反映。《国务院关于2020年中央决算的报告》提供的数据显示，2020年中央对地方转移支付约83218亿元，约占地方一般公共预算收入的45%；加之2020年新冠病毒突发对各地区经济的影响，中央对地方的转移支付资金增多、力度也更大。地方经济受到冲击，对中央的转移支付依赖更强。通过转移支付方式能为地方财政筹集收入，但是如果地方政府过度依赖此种方式获得收入，会导致地方政府做出财政决策时忽略财政投入和公共支出收益之间的关系，进而影响财政资金的使用效率，同时增加地方财政风险，不利于地方政府发展地方经济的积极性。

三、健全地方税体系的必要性分析

（一） 有助于发挥地方政府的能动性

根据市场经济下权责对等的原则，地方政府具有一定的职责，相应拥有一定的财力。中国经济的发展，中央政府的顶层设计是不可缺少的，但地方政府的努力同样也要被看到。健全地方税体系，从而减轻对中央转移支付的过度依赖，能够为地方带来更多的可支配收入预期，有助于提高地方政府应对突发事件的能力，同时能使地方政府更好地安排当地的经济事宜，改善公共服务，促进经济的发展。

（二） 有助于规范和引导地方政府行为

健全地方税体系可以规范引导地方政府的行为，可以使地方政府更加重视民生支出，改变过去过于注重发展性支出的倾向，使政府有更大的动力去提升地方的基本公共服务，这又能提升相关地方税税基的价值，进而增强其财政能力。比如，开征房地产税可以引导地方政府的行为，房地产税的计税依据很可能是第三方机构的评估价格，而第三方在评估价格时必然会考虑到房地产所在地的环境、交通、公共治理和服务水平等内容，如此，地方政府为了当地的发展必然会提供优质的公共服务，因此房地产税的开征会对地方政府职能产生正向积极的引导和激励作用，而房地产税的开征也是健全地方税体系的重要内容之一。

四、健全地方税体系的基本思路

（一） 积极推进地方税体系法制建设

首先，呼吁出台税收基本法，作为其他税法的基础。其次，落实税收法定原则，要积极推进地方税立法进程，稳步推进房地产税等相关税种立法，通过法律明确课税对象、纳税主体、计税依据、征收办法等要素，为地方征管提供法律依据。最后，适当扩大地方税收调整权。我国税收立法权高度集中于中央，在坚持中央统一立法的原则下，可以根据不同税种的特点，中央通过立法授权给地方政府在税目、税率以及税收优惠方面的一定程度的税收调整权。在现行的税制中，我国已经有相关的体现，比如《中华人民共和国环境保护法》中有相关的表述，“……可在法定税额幅度内确定和调整应税大气污染物和水污染物的具体适用税额”，通过这种方式可以充分调动地方政府的积极性，培育具有地方特色的税源，提高地方政府利用地方税收入管理地方经济的效率，进而优化资源配置。

（二） 厘清地方税与政府间转移支付的关系

地方税与财政转移支付具有本质的不同。首先，地方政府根据本辖区内居民的需求提供公共产品和服务，辖区内居民享受了公共产品和服务之后，必然要付出相应的成本，这种成本就被地方政府以税收的形式获得，所以利用地方税来获取地方财政资金是有效的方式之一，在地方政府职能能够积极有效发挥的情况下，中央不应该过多地干预；而大多转移支付资金具有专项作用，多用于贫困地区财政收支缺口，解决区域间发展的不平衡不充分问题，地方政府不能将具有专项作用的财政拨款用于满足辖区内居民的公共需求。通过地方税收入为辖区内居民提供公共服务，这有助于地方政府考虑其所做出的公共决策成本和收益，可以最大限度地使财政支出边际成本等于边际收益，达到均衡。其次，地方政府应将重点放在发展本地经济上，经济状况的好转与其税收收入的获得有直接联系。要发挥地方的积极性，需要完善财政转移支付体系，按照财政事权与支出责任划分相适应的原则，规范转移支付分类设置，厘清边界和功能定位。

（三） 选择合适的受益税作为地方主体税种

1.房地产税

房地产税是优良的受益税，同时具有税基不易流动的特点，且与地方的公共服务水平紧密联系，可以起到激励政府的作用。然而，房地产税是优良的地方税，且有担任地方主体税种的潜力，但是短期内可能还无法实现。首先是房地产税还未进一步推进，仅在上海、重庆等地进行试点且效果不理想；其次是房地产税的整体设计还有待完善，计税依据和税率的选择还不明确。但从长期来看，这并不能影响房地产税成为地方税主体税种，房地产税能为地方政府提供稳定的收入来源，进而提高地方政府提供公共服务的供给能力。房地产税需要一个改革发展过程，接下来要积极稳妥地推进房地产税立法，再逐步试点，经过一段时间的发展，渐渐成为地方税收收入的重要来源。

2.资源税

中西部地区经济发展相对落后，房地产市场发展相对缓慢，但中西部地区自然资源丰富，各地区对当地资源的地理结构掌握比较细致，资源税是当地税收收入的重要来源，且资源税具有税基稳定、收入稳定可靠、符合受益原则特点，故可以积极培育资源税作为地方主体税种。针对中西部地区地理位置的差异，根据各个省份2020年资源税对地方税税收收入的贡献程度的數据可以发现，东中西部地区资源税占地方税收收入的比重差距较大，东部地区上海资源税收入为0，而中部山西省资源税占地方税收收入达到21.7%，西部陕西省资源税占比达到13.43%。其次，资源税占地方税收收入较高的前5个省份为山西省、内蒙古、陕西省、青海省、新疆，5个省份均分布于中部和西部地区，对中西部地区而言，资源税具有成为当地主体税种的潜力，而东部发达地区多数省份贡献率在1%至2%之间，资源税对地方收入的贡献率很低。

3.零售环节消费税

我国目前消费税征收环节集中在生产环节和销售环节，这是考虑到能够更好地组织收入以及降低征管成本。之后，将消费税征收环节逐步移至消费环节征收并划归地方是消费税的改革方向，将消费税划归地方能够有效发挥消费税在引导消费、组织收入方面的作用。同时，地方政府可以根据本地具体情况，在“控总量”“调结构”和“促转型”之间找到平衡点，以此更好地发挥消费税的作用。

五、结 语

综上所述，在当前阶段，为了防止地方税收征管部门过度依赖增值税而导致的征管能力不足问题，将消费税划归地方也可以提高地方税务部门的能力。在消费税改革过程中，要始终坚持中央立法，同时也赋予地方政府有限的税收调整权，避免因为各地区税制差异而对市场造成损害。因此，在现代化国家治理进程中，不仅要考虑到政府间税收收入的划分，更要从地方政府治理的角度去思考问题，从宏观上考虑自身遇到的各种矛盾和问题，促进税收管理手段不断创新不断完善，确保经济社会可持续发展。