国土空间规划背景下白银区高质量发展战略路径选择

王希倩 姜生力 程骏 唐琇尧 马琳

習近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上强调，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。面向新的发展阶段，国土空间规划在推动城市高质量发展方面发挥着重要引领作用，它是城市空间发展的指南和可持续发展的空间蓝图，也是各类开发保护建设活动的基本依据。作为白银市的政治、经济、文化中心，白银区是建设兰州都市圈的关键地区。如何在区域发展大格局中，响应国土空间规划的时代需求，贯彻新发展理念，构建新发展格局，重塑优势，抢抓机遇，推动白银区实现高质量发展，建设真金白银现代化强区，是当前的一项重要使命。本文基于对白银区的发展基础与潜力分析，总结了制约白银区发展的瓶颈，提出了推动白银区国土空间高质量发展的战略路径。

一、白银区高质量发展的基础与潜力

（一）区域节点地位突出，交通区位优势显著。白银区位于古丝绸之路与黄河的交汇地带，是丝绸之路经济带黄金段上的重要节点城市，也是兰西城市群“一带双圈多节点”空间结构中兰州都市圈的副核心城市。境内包兰铁路、中兰客专、京藏高速、G341、G109、S103等干线铁路公路纵横交错，是西部地区重要的物流通道。

（二）黄河资源得天独厚，产业发展潜力巨大。黄河流经白银区38公里，从水川镇西峡口入境，自西向东经流水川盆地，穿越乌金峡谷，从四龙镇大沙上出境。黄河不仅为白银区带来丰富的水资源，其大河风光、田园风情、民俗文化交相辉映，旅游景点星罗棋布，更成为白银区发展乡村旅游、打造黄河文旅名城、推动县域经济发展的宝藏河。其沿线独特的文化资源和丰富的自然景观为做大做强沿黄现代高效农业奠定了基础，也为白银区文旅产业的发展带来了巨大潜力。

（三）历史文化资源丰富，文旅发展动能强劲。白银区历史文化悠久，黄河文化、工矿文化、红色文化、丝路文化等多元文化交融，物质和非物质文化遗产资源富集，现存不可移动文物42处，非物质文化遗产34项。全区已成功打造了2个4A级旅游景区和3个3A级旅游景区，3个特色小镇和7个特色景区，同时还有以“六朵金花”为代表的美丽乡村。文化产业增加值年均增长10.1%，旅游综合收入年均增长12.9%，文旅产业发展动能十分强劲。

（四）大工大农基础完备，产业体系不断完善。白银区是国内规模最大的多品种有色金属工业基地之一，也是西部地区重要的新型化工能源基地，有色化工、新能源、新材料等产业门类齐全，形成了一条完整的产业链条。作为甘肃乃至西北地区重要的工业良港，白银区工业发展迅猛，为地方经济注入了强劲动力。同时，白银区现代农业也稳步发展，基本形成以现代丝路寒旱农业为引领，蔬菜、林果、生猪、肉羊、奶业、渔业等优势特色产业为支撑的现代农业体系。

二、制约白银区高质量发展的瓶颈短板

（一）生态环境敏感脆弱，粮食安全压力较大。白银区属于陇西黄土高原、祁连山东延余脉与腾格里沙漠之间的过渡地带，是北御风沙南保水土的关键环节，属于西北草原荒漠化防治区和黄土高原水土保持区，生态环境敏感脆弱，面临水土流失、土地沙化等生态问题。水资源空间分布不均，远离黄河干流和提灌工程的区域，生活生产用水存在较大缺口。耕地后备资源不足，耕地土壤肥力较低，农业基础设施较落后，耕地质量整体不高。

（二）新旧动能转换较慢，产业升级面临挑战。白银区对国有经济、少数产业类别和大型企业的依赖性强，经济结构脆弱，有色金属、化工、煤炭、建材等传统产业仍占据主导地位，但战略性新兴产业、高新技术企业和节能环保产业的发展尚有待提升。第三产业和文化旅游产业发展速度缓慢，未能有效地拉动经济增长，新旧动能转换速度缓慢，缺乏具有带动力的项目支撑，固定资产投资增长压力较大，经济转型升级面临多重挑战。

（三）公共服务供给不均，均等化水平有待提升。基本公共服务仍存在一些短板和弱项，区域间、城乡间的教育、文化、医疗、养老等基本公共服务仍有差距，“城市挤、农村弱”的现象较为突出，城乡区域发展和收入分配差距仍然较大，均等化水平有待进一步提升；非基本公共服务供给不足，优质资源总体短缺，公共服务资源配置机制不够完善，服务效能有待提高。

（四）结构性污染问题突出，环境风险依然存在。当前，白银区粗放型的经济增长模式尚未得到根本性转变，高耗能、高污染行业所占比例较大，主要工业污染物排放强度较高，结构性污染问题突出。同时，白银区涉及重金属、危险废物、化工等企业较多，存在尾矿库、尾液库等环境安全隐患。

三、推动白银区高质量发展的战略路径

（一）强化区域创新功能，增强白银区高质量发展内生动力

1.全面发挥科技创新引领作用。“创新发展”是推动白银由“资源枯竭型”向“创新驱动型”转变的动力引擎。近年来，白银区委、区政府认真落实创新驱动发展战略，结合全区科技工作实际，聚焦科技资源、建设创新载体、提升创新能力等关键领域，优化科技创新体系，改善创新创业环境，全区科技事业得到了较快发展，科技实力明显提升，科技创新对全区经济社会发展的支撑作用也更加凸显。下一步，要健全科技创新体系，坚持以科技为支撑，打通支撑科技强区的全流程创新链条，以创新创业引领白银区高质量发展。

2.积极搭建创新创业服务平台。积极推动科技企业孵化器、众创空间、星创天地等创新平台的建设，依托各类工业（科技）园区，大力开发新型研发组织，为企业创新提供技术服务和支持。同时，支持众创空间等新业态组织发挥作用，多方位搭建科技服务、科技风险投融资、产学研结合等创新平台。此外，要高度重视科技信息平台的建设，通过政策引导、扶持和鼓励，创办和引进一批具有一定规模和良好信誉的民营科技中介服务机构，为企业决策和生产提供可靠的信息支持。

3.推动创新链产业链深度融合。以企业实际发展需求为导向，重点加强与高等院校、科研院所、民营企业、协作平台的深度合作，实现“产学研融创”协同发展。健全产学研用相结合的创新组织体系，引进科研院校全面参与产业创新体系建设，搭建全流程创新链，加速核心科技和关键技术的突破，提前布局数字金融、区块链、新兴产业等领域，为城市创新发展提供动力。加强自身管理和服务能力，鼓励科研院所与产业合作研究，形成“科研—开发—产业化”创新链，为中小企业提供信息、咨询、技术和培训等服务，引导区域产业集群良性发展，促进区域经济健康发展。

4.大力加强创新人才队伍建设。全面实施人才强区战略，优化创新人才培养、使用、引进、奖励机制，营建良好的创新环境和积极开放的人才政策，引进高端人才、留住本土人才、培育乡土人才，不断壮大辖区科技人才队伍。优先支持符合国家产业政策导向和高质量发展的科研攻关项目、科学建设、成果转化、人才培养、团队建设设置。实施科技特派员进企业、进农村和进社区的创新创业行动计划，逐步推进科技特派员有偿服务制度，促进大专院校、科研院所科技人才走进企业、服务基层。

（二）推进区域协同共融，加强白银区高质量发展内外联动

1.区域协同共赢。积极融入双循环新格局，抢抓国家“一带一路”、新时代西部大开发和启动国内经济大循环的战略机遇，提升物流承载能力和信息化水平，打造智能物流管理平台，加强与“一带一路”国家和地区互联互通。以兰西城市群建设为契机，提升城市品位、互联互通水平和经济实力，推动开放与合作，促进经济社会循环发展，成为兰西城市群率先发展高地。作为白银高质量发展的重要平台，加快建设兰州都市圈副核心城市，提升支撑能力、竞争实力和发展活力。

2.城乡发展共融。深入实施主体功能区战略，发挥其作为城乡空间开发保护基础制度作用，推动战略格局在乡镇层面精准落地。科学规划区域空间格局，协调生态、农业、城镇三类空间和三条控制线。充分发挥新型城镇化、工业化对乡村振兴的辐射带动作用，增强城区对乡村的反哺能力。大力实施乡村振兴战略，推动城乡融合发展和特色产业协同发展，形成工农互助、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。同时，依托现代农业科技示范园和水川、四龙农业强镇建设，推动全区农业产业发展和一二三产业融合发展，促进农业农村现代化和乡村宜居宜业，提高农民生活水平。

3.全域协调共治。全面实施区域协调发展战略，加快建设统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展机制，推动城市高质量发展。建立区域协调发展领导小组，由区域各级政府主要领导组织，负责协调区域城市间的发展问题，形成政府统一决策、共同推进的工作机制。加强信息共享机制的建设，通过建立信息共享平台和制定信息共享标准，实现区域城市间信息共享和互通，提高决策的科学性和准确性。建立政策协调机制，制定相关政策和措施，解决城市间的竞争和矛盾，推进区域城市之间的合作与共赢。加强资金整合与共享，建设资金整合平台，探索建设跨城市的资金共享机制，促进区域城市间的资源优化配置，加强对区域内薄弱环境的支持和保障。

（三）推动空间绿色发展，优化白银区高质量发展生态环境

1.构建生态产业体系发达、人与自然和谐共生新格局。甘肃省委省政府自2018年起提出构建十大生态产业，符合中央生态优先、绿色发展的导向和要求，也契合甘肃的阶段性特征和发展实际，成为白银区推动高质量发展的抓手和引擎。积极推动传统产业改造升级，要以甘肃十大生态产业规划为导向，以白银市“两区四基地”布局为基础，依托兰白自主创新示范区、兰白科技创新试验区及白银高新技术产业园等平台优势，充分发挥白银作为全国重要有色金属基地的重要地位。同时，深化供给侧结构性改革，推广人工智能技术和5G技术应用，提升有色金属矿开采冶炼、化工、能源电力、建材、农畜产品深加工产业等传统产业产能，推进绿色采矿、智能冶炼、智能化工、清洁能源、绿色建筑建材、绿色农产品加工业等领域的发展。

2.夯实生态本底，筑牢安全屏障。白银区自然生态环境脆弱，在城市转型发展过程中，要牢固树立生态优先、绿色发展理念，依据资源环境生态红线管控要求、资源环境承载力评价、经济社会发展阶段性特征与需求，筑牢生态环境安全底线，严格保护和优化现有生态格局和基底，支持退耕还林（草）、人工造林（荒山造林）、封山育林（草）等生态工程和重点流域水土保持工程建设，大力发展循环经济，加强城乡环境综合治理和环境保护力度。实现白银区生态保护从“局部治理”向“全域网络”转变，从源头保水固土，确保下游生态及用水安全，构筑黄河上游生态屏障。

3.加快生态修复，促进生态文明。坚持“整体保护、系统修复、综合治理”理念，统筹推进白银区生态环境的系统性治理和修复工作，针对受损、退化等问题区域，实施5项国土空间生态修复重点行动。在森林生态方面，要加强天然林保护和公益林管理，加大人工造林和封山（滩）育林强度，保护和恢复植被，控制水土流失。在草原生态方面，要实施退牧还草、草行业良种、草原防减灾等工程。在矿山生态方面，要加大历史遗留矿山、尾矿库生态修复和地质环境修复治理力度，提高工矿废土利用率，建设绿色矿业发展示范区。在水生态方面，要加强小流域水环境修复和山洪灾害综合治理，实施生态岸坡修复与景观提升，加强湿地保护修复。在城市蓝绿空间方面，要加强生态环境建设，均衡布局公园绿地，拓展绿色空间，提升存量绿地品质和功能，建设山水城市。

（四）促进区域开放合作，提升白银区高质量发展开放活力

1.构建区域联动、东西互济开放新格局。优化城市综合交通运输网络，以融入区域大交通为目标，规划和储备交通项目，推进投融资体制改革，引入“建运维一体化”发展模式和“智慧交通”理念，加速白银区综合交通运输发展。积极响应黄河流域城市群、兰西城市群和兰州都市圈等不同空间尺度区域发展需求，“加密东西通道、补齐南北短板”，构建水陆空立体交通格局。积极对接兰州空港，共享枢纽机场，以中兰客专和G341为纽带，实现“兰白一小时”交通互联互通。完善物流集散功能，打造铁路、公路、水运“三横两纵”物流体系，推进多式联运物流中心和保税仓库建设，积极申请纳入区域铁路开放口岸。推进东西南向班列常态化运行，积极争取优惠政策，西接阿拉山口、霍爾果斯口岸物流园区，疏通铁路运输进出口程序；东连天津港、连云港、青岛港等沿海主要港口，打通入海通道；南连防城港、北海港、钦州港，推进与“中国—东盟”对接，实现白银国际物流的全球视野，助力“一带一路”建设。

2.搭建多元化平台，切实加强区域合作。抢抓“一带一路”、黄河流域生态保护及高质量发展战略机遇，以技术、标准、品牌、质量、服务为核心，增强对外经济新优势，高标准推进国际合作平台建设，加强国际合作交流，吸引更多跨国公司和国际性机构参与。强化国际功能集聚与商务服务能级，加速白银区国际化能力升级，打造面向全国乃至全球的商务圈。借助黄河风情文化旅游节、黄河大峡文化旅游节等大型节庆活动，建设现代化会展场馆，促进会展经济发展，打造一流国际商务、文化、旅游交流平台，吸引国际文化要素向重要枢纽及特色地区聚集，成为具备区域影响力的国际文化交流地。

3.创新合作模式，开拓区域发展空间。可以通过与发达地区规划共建异地分园，植入发达地区成熟园区品牌，探索与东南沿海城市的“飞地经济”模式，拓展与长三角、京津冀、粤港澳大湾区的对接合作，开拓白银区国内区域战略发展空间。同时，可以支持本地龙头企业在先进地区建设异地研发中心，试点在企业意向区域集中规划建设异地研发园，柔性整合先进地区高端要素。

（五）提高空间宜居品质，推进白银区高质量发展成果共享

1.坚定文化自信，建设特色文化城市。实施“文化+”战略，挖掘和保护白銀区黄河、工矿、红色、丝路、民俗等文化遗产，整合资源，结合工矿遗迹、美丽乡村、生态旅游、特色小镇、文化产业园等建设，推广与现代相结合发展的新型文化产业，打造文化品牌，推动文化创意产业发展。借助黄河国家文化公园和华夏文明传承创新区建设机遇，深入实施黄河文化创新工程，统筹推进白银区黄河文化的系统性保护与展示，集中打造白银区沿黄历史文化遗产保护区和黄河国家文化公园发展示范区，发扬黄河文化在新时代延续历史文脉、提升文化影响力的重要价值，做好沿黄文旅资源的保护再利用。加快推进黄河大峡谷、湿地风情园、水川康养小镇、四龙水美乡村、西峡口地质文化村等项目建设和黄河古渡特色品牌的打造，通过策划举办丝绸之路白银黄河古渡文化论坛，打造“黄河风情特色之旅”主题文旅线路，聚集黄河文旅品牌知名度与关注度，讲好“黄河故事”、打造“黄河风情”、弘扬“黄河文化”、树立“白银形象”。

2.完善公共服务，建设品质宜居城市。完善公共服务体系，满足城乡基本公共服务需求，提升服务保障和均等化水平，实现学有优教、病有良医、老有颐养、文有悦享、体有便达的服务目标。针对人民群众实际需求，提升公共服务的针对性和有效性，特别是关注社会弱势群体公共服务的惠及程度。同时，构建等级化、网络化的商业设施体系，提高设施网络的服务能力，满足群众对城市文化品质及各类设施的诉求。补齐城市基础设施短板，提高公共服务质量水平，提升群众居住质量，以社区为单位，打造“社区生活圈”，增进居民的获得感、安全感和幸福感。

3.优化能源结构，建设韧性健康城市。优化能源结构，发展新能源和可再生能源，降低传统能源比重，加速构建清洁能源体系。提高生态系统碳汇能力，修复水生态、改善水环境、提升水安全，推进“海绵城市”建设。建设集约、共享、安全的信息基础设施，重点实施新一代移动通信、互联网、广电网、物联网，推进“智慧白银”建设。实现“无废城市”建设目标，原生垃圾零填埋，生活垃圾无害化处理率达100%，生活垃圾分类收运系统覆盖率达100%。

◆作者单位：中国城市发展研究院西北研究院