论环境领域生态损害赔偿与民事公益“两诉”的重塑

吴如巧 李静玥

［提要］ 生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼可同时就同一生态环境损害进行救济。若以“两诉”作为两种独立的诉讼类型,设置其衔接规则,不仅难以实现二者的合力,且将抑制环境民事公益诉讼的发展。“两诉”的高度一致性为二者统合于生态环境民事公益诉讼提供了正当性依据。有利于纠纷解决及公众参与原则应作为融通多元原告主体启动诉讼程序的规则指引,而类似必要共同诉讼理论则可作为“两诉”共同诉讼规则设置的理论指向。对生态环境民事公益诉讼关涉的既有规则进行修正,可为其单行法的制定打下基础。

从党的十九大报告为中国未来的发展界定了“绿色属性”,到《民法典》绿色原则的确定,伴随着生态文明建设在全国范围内的展开,环境领域的司法改革呈现出渐进式的发展趋势。生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼(以下简称“两诉”)可同时作为,就同一生态环境损害,进行救济的诉讼途径。因“两诉”在适用范围与赔偿范围等方面均存在一定程度的重叠,由此引发了一系列问题,其中最为核心的问题是:由同一污染或破坏生态环境的行为所引起的“两诉”,如何处理二者关系才能最大程度上实现维护生态环境公共利益的目的?对该问题进行正确地回应与处理,不仅是环境资源“二合一”或者“三合一”归口审理机制建立的基础,同时也是实现“十四五”规划提出的完善生态环境公益诉讼制度这一2035年远景目标亟须解决的首要问题之一。[1]

一、“两诉”衔接的司法困境

最高人民法院于2019年6月发布《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《试行规定》)①为生态环境损害赔偿诉讼提供法律依据;同日亦发布了“人民法院保障生态环境损害赔偿制度改革典型案例”,其中两例(见下文)涉及到“两诉”的衔接问题。两件案例分别代表着现阶段审判机关处理“两诉”衔接问题时,所运用的两种典型模式,即生态环境损害赔偿诉讼绝对优先模式以及合并审理模式。对该两件典型案例进行详细解析,可对探求《试行规定》关于“两诉”衔接程序规则的设置背景、真实内涵、是否存在误读、如何完善等问题提供指引。下文将从该两件典型案例中多种诉讼程序交织进行的实际案情出发,勾勒现阶段司法实践中存在的两种衔接模式图景,并结合《试行规定》关于“两诉”衔接模式的程序规定,对其真实内涵进行解读,同时指出《试行规定》未能解决的其他衔接问题。

(一)案例一:生态环境损害赔偿诉讼绝对优先模式

案例一亦被称为“山东章丘‘10·21’重大非法倾倒危险废物案”,该案同时引发三类诉讼程序的并行,即刑事诉讼②、环境民事公益诉讼③、生态环境损害赔偿诉讼④。案例一由此形成,就同一生态环境损害事实,交织进行多种诉讼程序,构成多种责任承担方式的复杂状况。

纵观由此案引发的多种诉讼程序的进程及相关裁判结果,可将“案例一”中所涉“两诉”衔接问题的处理方式称为“生态环境损害赔偿诉讼绝对优先模式”。该案所涉环境民事公益诉讼早在2016年3月14日即立案受理,两日后进行案件受理情况公告,同年7月28日中止诉讼,直到近两年半后的2018年12月26日方才恢复审理。而生态环境损害赔偿诉讼却是在环境民事公益诉讼立案受理近一年半后的2017年8月23日才受理,二者存在明显的时间上的先后顺序。不难发现,本案在“两诉”立案受理时间相差近一年半的情况下,一边倒地确立了生态环境损害赔偿诉讼的优先地位,故将其称为“绝对优先模式”。

生态环境损害赔偿诉讼绝对优先模式是指:适格主体同时或先后提起“两诉”,“两诉”将分别立案受理;且无论环境民事公益诉讼是否先予立案或是否已先行进入实质审理阶段,均应先停止其审理,待同案的生态环境损害赔偿诉讼审理完毕,并作出裁判后,再依法恢复其审理裁判。此种模式的确立主要是基于政府部门、机构在工作人员的专业性、设施设备的完备化、技术及资金支持等方面都较社会组织更为优越的考虑,因此,生态环境损害赔偿诉讼优先具有一定程度的合理性。但这一模式亦存在明显的弊端,比如势必会造成同案件环境民事公益诉讼审理上的拖延,降低环境民事公益诉讼适格原告的获得感,从而打击法定社会组织提起环境民事公益诉讼的积极性等。

(二)案例二:合并审理模式

案例二同时引发了四类诉讼程序并行,即行政诉讼⑤、刑事诉讼⑥、环境民事公益诉讼⑦、生态环境损害赔偿诉讼⑧。案例二中所涉“两诉”衔接问题的处理方式可称之为“合并审理模式”。申言之,即就同一生态环境损害事实,适格主体分别提起“两诉”,经当事人同意,人民法院可以将“两诉”合并审理。具体到“案例二”,则是人民法院在经过各方当事人同意后以民事裁定书的形式依法裁定对“两诉”进行合并审理的情形⑨。

“江苏省环保联合会诉德司达(南京)染料有限公司环境污染民事公益诉讼”案(以下简称“德司达案”)⑩与“案例二”案情相似,即已有适格主体提起环境民事公益诉讼,然基于同一生态环境损害事实,生态环境损害赔偿诉讼又被提起的情形。两案相比,二者在程序形式上实现“两诉”合并的路径并不相同,“德司达案”采用的是由被授权行政机关主动申请参加已立案受理的相关环境民事公益诉讼,经法院准许列为共同原告,以类似但区别于普通共同诉讼程序的形式实现“两诉”的合并审理。

纵观由“案例二”引发的多种诉讼程序的进程及相关裁判结果,并结合“德司达案”的司法经验,可以发现“案例二”对“两诉”衔接问题进行探索的重要成果,在于初步确立了“两诉”适格当事人之间诉权平等且存在良性竞争,从而可依据现行规定合并审理。综上,就合并审理衔接模式而言,基于同一生态环境损害事实,符合法定条件的社会组织和政府部门、机构同时或者先后提起“两诉”的,法院可通过以下两种路径实现“两诉”的合并审理:一是“两诉”分别立案受理,经当事人同意后,法院以民事裁定书的形式依法裁定“两诉”合并审理;二是先诉立案受理后,后诉适格原告申请加入已有诉讼,经法院准许列为共同原告,以类似但区别于普通共同诉讼程序的形式实现“两诉”的合并审理。

合并审理模式将“两诉”合为“一诉”审理,有利于节约司法资源,同时避免了前一模式下环境民事公益诉讼案件的审理拖延问题。有学者指出,合并审理模式支持、鼓励多元主体参与到维护环境公共利益的过程中,更有利于实现其法律效果和社会效果的统一。[2]然而,司法实践中该种衔接模式呈现出明显的操作不一致问题,这就亟须从诉讼逻辑出发,制定系统化关涉“两诉”合并审理衔接模式的细则。

(三)《试行规定》及其所存弊端

从前述案例所反映出的司法实践现状可以发现,《试行规定》实施前,“两诉”应当是一种并行关系。换言之,多元适格原告主体均具有独立的诉权,“两诉”不存在程序选择适用上的互斥。《试行规定》发布后,“两诉”从并行关系转变为了并发关系,此时二者该如何排序成为首先要解决的问题。因此,对《试行规定》中涉及“两诉”衔接的规定进行准确解读并发现其中所存问题,是促进司法操作统一、重新认识“两诉”关系、进一步细化“两诉”衔接规则的基石。

《试行规定》涉及“两诉”衔接的具体规定分别是:第16条涉及管辖及审判组织;第17条关于“两诉”序位;第18条则关涉裁判效力。从相关规定来看,《试行规定》关于“两诉”衔接问题的处理,基本确立了“生态环境损害赔偿诉讼绝对优先模式”。该模式下,“两诉”可分别立案,而“两诉”关系中生态环境损害赔偿诉讼居于绝对优先序位,即无论环境民事公益诉讼先于生态环境损害赔偿诉讼处于何阶段,在其尚未作出生效裁判前,都应中止其审理,待生态环境损害赔偿诉讼审理完毕后,再恢复其审理。此为案例一对“两诉”衔接所采取的处理方式。此外,《试行规定》很大程度上解决了生态环境损害赔偿诉讼“无法可依”的问题,比如对司法实践中亟待明确的受理条件、赔偿协议司法确认、强制执行等问题进行了规定。然而,《试行规定》为了给实践探索留有余地,保持生态环境损害赔偿诉讼的开放性和前瞻性,故暂未对争议较大的问题作出规定。[3]

《试行规定》所确立的生态环境损害赔偿诉讼绝对优先衔接模式存在以下较为明显的弊端:

首先,《试行规定》关于“两诉”衔接所涉管辖问题的规定,在司法实践中存在增添诉讼负累、难以操作等问题。根据现行规定,“两诉”各自都存在多个有管辖权的法院,且各自管辖法院并不完全一致。在此情况下,由于生态环境损害赔偿诉讼未设立受理公告规则,司法实践中不同法院分别受理“两诉”的现象将不可避免。特别是跨行政区域的案件,由于信息的不对称,要实现由同一审判组织审理的目的,移送管辖将成为必经程序。这不仅会进一步拉长诉讼的时长、有损适格诉讼主体的诉讼权利,亦会增添法院的诉讼负累。同时,信息的不对称亦让移送管辖存在操作上的客观困难。

其次,《试行规定》第18条对“两诉”生效裁判效力的规定,未能涵盖前诉裁定被驳回、前诉撤诉被裁定准许等情形。该规定隐含“一事不再理”的民事诉讼原则,即前诉裁判生效后,人民法院仅可在“有证据证明存在前案审理时未发现的损害”这一情形下,才可受理后诉。然而,若前诉被裁定驳回、前诉原告申请撤诉被裁定准许等,前诉并未进入实质审理阶段,受损的生态环境仍然处于未被救济的状态,此时若拒绝受理后诉显然与我国目前实行的严格环保政策不符。

最后,《试行规定》所确立的生态环境损害赔偿诉讼绝对优先模式,将导致今后,本因具有更为丰富的司法实践经验,而相对完备的环境民事公益诉讼发展滞退。具言之,当“两诉”中环境民事公益诉讼程序在先,生态环境损害赔偿诉讼绝对优先模式将不可避免地在客观上造成环境民事公益诉讼审理期限的延宕,及诉讼获得感的降低,从而打击适格主体通过环境民事公益诉讼途径救济生态环境损害的积极性。此外,相较于环境民事公益诉讼,生态环境损害赔偿诉讼作为新型诉讼途径,其使用率较低,比如2019年的受案量,生态环境损害赔偿诉讼受理49件,环境民事公益诉讼则有491件。[4](P.29-32)而据2023年3月发布的《最高人民法院工作报告》可知,党的十九大以来的五年,已有1.7万件检察机关和社会组织提起的环境公益诉讼案件被审结。[5]

综上,《试行规定》所选择的生态环境损害赔偿诉讼绝对优先的“两诉”衔接模式,是否为处理“两诉”衔接问题的最优模式,仍然有待今后司法实践的检验。最高人民法院将采行合并审理模式的案例作为典型案例与指导案例予以推介(如前述案例二),但在《试行规定》中却抛弃了这一模式,其本身就存在矛盾之处,并有可能给今后的司法实践造成误导。要对“两诉”衔接问题作出准确回应,首先需要对生态环境损害赔偿诉讼的性质进行准确定位,并在此基础上重新对《试行规定》所确立的“两诉”衔接模式加以审视。

二、生态环境损害赔偿诉讼的再定位

(一)文本解构:“生态环境损害赔偿诉讼”类型定位的演进

在民众对生态环境纠纷类事件的关注度日益增高的同时,国家环境危机意识亦在不断增强。据此,政府顶层设计,经由试点到全国展开的生态环境损害赔偿制度应运而生,期间颁布了一系列文件作为制度支撑,最重要的两份是《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)及《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《改革方案》)。映射到司法领域,最高人民法院陆续于2016年5月发布了《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》(以下简称《2016最高院意见》),2018年5月发布了《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》(以下简称《2018最高院意见》两份文件,2019年6月发布了《试行规定》司法解释性文件。值得注意的是,政府机关可基于生态环境损害对责任者提出损害赔偿要求的民事诉讼,早在《中华人民共和国海洋环境保护法》(1999年修订)(以下简称《海洋环境法》)第90条第2款就有所规定,亦在最高人民法院于2014年6月发布的《关于全面加强环境资源审判工作 为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(以下简称《2014最高院意见》)中有所体现。纵观2014年至2019年间关涉“生态环境损害赔偿诉讼”的重要文件可知,以“两诉”关系为视角,司法领域对“生态环境损害赔偿诉讼”类型的定位,历经了单一诉讼类型、模糊诉讼类型、独立诉讼类型三个阶段。单一诉讼类型是指将“两诉”统归于“环境民事公益诉讼”,文件依据为《2014年最高院意见》第4章下设第11条;模糊诉讼类型是指仅将“两诉”所涉案件统归属于“生态环境损害赔偿案件”,而对“两诉”关系进行模糊处理,文件依据为《2016年最高院意见》第7条、第4章下设第17、18、19条;独立诉讼类型是指将“两诉”明确作为两种独立的诉讼类型,文件依据为《2018年最高院意见》第14、15条,2019年《试行规定》。根据生态环境损害赔偿诉讼类型定位的演进过程,其首次作为独立诉讼类型确定于国务院发布的政策性文件,具体体现于2015年《试点方案》第4条第5项,2017年《改革方案》延续其规定;而最高人民法院发布的《试行规定》很大程度上仅是对上述制度规定的进一步细化。此种背景下,《试行规定》难免身带浓厚的政策性规定和政府规章的魅影,缺失了作为诉讼规则本身应当具有的程序特性。因此,要准确界定“两诉”衔接问题,首先需要以诉这一法概念为出发点,对“两诉是否是两种独立的诉讼类型”这一前提基础性问题进行论证?如若“两诉”并非两种独立的诉讼类型,那么《试行规定》将生态环境损害赔偿诉讼作为独立诉讼类型确立的原因及延伸问题又是什么?由于我国环境领域司法实践总是走在立法前面,故对上述问题还需结合司法实践进行深入思考。

(二)实践探索:行政机关曾作为环境民事公益诉讼原告

在《民事诉讼法》以立法的形式确立环境民事公益诉讼之前,我国司法实践已对环境民事公益诉讼进行了深入地有益探索,原告资格作为基础问题之一得到了重点关注。除《海洋环境法》早以立法形式明确规定,就海洋生态环境损害,政府机关可作为原告提起环境民事公益诉讼向责任者要求损害赔偿外;就环境民事公益诉讼的原告主体资格的相关规定,多通过地方法规或规范性文件进行明确。[6](P.121-122)行政机关作为环境民事公益诉讼原告的地方性司法经验丰富,且在海洋领域有着长期的立法经验。

2012年修改《民事诉讼法》时,以立法形式将“法律规定的机关和有关组织”规定为适格的环境民事公益诉讼原告主体,此后2014年《环境保护法》(修订)限制了“有关组织”的范围。2015年全国人大授权检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼,并得以于2017年《民事诉讼法》(修订)中确立。根据《民事诉讼法》(2021年修订)第55条、《环境保护法》(2014年修订)第58条以及《行政诉讼法》(2017修订)第25条的规定,当社会组织或检察机关符合法定条件时,可作为适格的环境民事公益诉讼原告主体;而损害赔偿作为诉讼请求之一则于2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《公益诉讼解释》)中予以确定。

综览环境民事公益诉讼原告资格的整体立法进程,适格原告从“行政机关、检察机关和有关社会团体”限缩到“符合条件的社会组织或检察机关”,直至行政机关被排除在立法规定的原告资格范围外。与此同时,《试点方案》和《改革方案》规定赋权相关行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼,以赔偿权利人的身份向责任者提出损害赔偿要求。故司法实践一直呈现着“两诉”交织适用的“双轨”现象。综上,排除海洋环境领域,行政机关可基于生态环境损害,通过诉讼对责任者提出损害赔偿要求,这一原告诉讼资格历经了“有—无—有”的过程,这也与环境民事公益诉讼原告主体资格范围所历经的“放宽—限缩—适度放宽”[6](P.124-125)的过程相呼应,是我国立法机关力图在扩大环境民事公益诉讼原告资格范围与防止其滥诉之间寻求平衡的体现。

行政机关曾作为原告提起环境民事公益诉讼的司法实践,与现今确立的生态环境损害赔偿诉讼之间是否存在区别?如若存在,这些区别是概念上缺乏共识造成的表述上的不同,还是环境民事公益诉讼的发展必然带来的改变?抑或是“两诉”作为不同的诉讼类型本身应有的不同?对上述问题的解答,需要再次对“两诉”性质关系进行论证。环境民事公益诉讼是属于民事诉讼范畴的新型公益诉讼,这一性质定位已经达成共识,故下文着重论证生态环境损害赔偿诉讼。

(三)性质关系定位:单一诉讼类型

1.同属民事诉讼

“两诉”同属民事诉讼研畴。就生态环境损害赔偿诉讼而言:首先,以权利处分为视角,贯之以“制度目的-性质界定”的逻辑思维,生态环境损害赔偿诉讼前置磋商程序中,政府机关具有的代表公众行使的权利处分,其权利来源于赋权而非职权本身;磋商行为更易被界定为民事行为。[7]其次,从责任性质来看,《改革方案》侧面表明生态环境损害赔偿责任应定性为民事责任,具体表现在,其规定行为人已依法承担生态环境损害赔偿责任的,并不影响其承担因同一生态环境损害行为引起的行政责任或刑事责任等其它责任。第三,从诉讼主体来看,生态环境损害赔偿诉讼与传统行政诉讼典型的“民告官”特征相悖,是“官”为原告“民”为被告的“官告民”,显然该诉讼并不属于传统行政诉讼的范畴,亦不属于刑事诉讼。最后,从法源来看,《试行规定》的制定依据是《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国民事诉讼法》等法律规定。

2.同属公益诉讼

关于生态环境损害赔偿诉讼定性问题:是应在传统的公私益划分中择一?抑或是应当作为独立的新型第三类诉讼进行界定?当下,学界对这一问题的认识并不统一,相关观点可概括为国益诉讼说、私益诉讼说、公益诉讼说、公产诉讼说[8]等。其中,认可度较高、且可体现问题争议点的是国益诉讼说和私益诉讼说两种学说。该两种学说呈现限缩生态环境损害赔偿诉讼适用范围的弊端,难以实现维护公益的设立目的。[9]申言之,虽然《2016最高院意见》中提到生态环境损害赔偿诉讼系基于国家自然资源所有权提起,但该诉讼的目的应当在于维护生态环境公益。基于环境问题的整体性,以及我国自然资源并非均归国家所有,将生态环境损害赔偿诉讼定性为国益诉讼难以实现《试点方案》及《改革方案》的制定目的。私益诉讼说主张:基于对自然资源的国家所有权,生态环境损害赔偿诉讼原告是作为直接利害关系人,通过提起普通民事诉讼追究责任者损害赔偿责任。[9]然而需要指出的是,生态环境损害赔偿的权利人是经法律特别授权才具备了诉讼主体资格,其诉讼主体资格的获得并非基于直接利害关系,故私益诉讼说亦不成立。

学界至今仍对环境民事公益诉讼的诉讼目的、诉讼权利、诉讼构造、诉讼标的、裁判效力等基本理论存有争议,原告资格、管辖法院、审理程序等具体程序内容现多做概括性规定。然而,环境民事公益诉讼作为环境公共利益受到损害时,由并无直接的诉的利益,而是经法律授权具有当事人资格的主体提起的民事诉讼,这一内涵却已基本受到公认。现行生态环境损害赔偿诉讼的适格原告自身并不享有诉的利益,其诉讼利益归属于社会,这是不应存疑的。除此之外,“两诉”具有维护社会公共利益这一共同目的。综上可知,“两诉”应是单一诉讼类型的性质关系。

三、生态环境民事公益诉讼的建构

“两诉”虽于不同的现行司法解释中予以规范,却在诉讼的性质、目的、请求等多个诉讼类型区分方面存在高度的一致性。这种一致性使得“两诉”的单列并无必要,反而给“两诉”的统合提供了正当性依据。在前述一致性的基础上,本文主张应探索“两诉”间的第三种衔接模式,即将“两诉”合二为一,统合为生态环境民事公益诉讼。从规则层面来说,脱胎于“两诉”的生态环境民事公益诉讼可继续沿用《公益诉讼解释》《试行规定》等关于“两诉”的大部分规则,包括但不限于证据规则、禁止反诉规则、法院释明规则、和解及调解规则等。生态环境民事公益诉讼构建的重点应在于多元原告主体启动诉讼程序规则的融通以及共同诉讼程序规则的设置。故除了沿用的诉讼规则之外,仍需从上述两个方面对生态环境民事公益诉讼程序规则进行具体设置,以达到消解“两诉”衔接中的程序裂痕,从而构建系统性诉讼程序规则的效果。

(一)诉讼启动的程序规则:基于有利于纠纷解决及公众参与原则

新时代社会共治语境下,现代化生态环境治理体系逐步形成了以政府、企业、社会公众多元互动的环境治理模式[10],旨在充分调动所有积极力量救济生态环境损害。在此大背景下,为实现最严格的环境保护,并保障社会共治理念下多元主体参与环境治理的权利,与之相应的生态环境民事公益诉讼应设置多元原告主体。为满足多元原告主体诉讼权利融通的客观需求,应从以下两方面进行规则设置:第一,囿于该诉多元诉讼主体均非生态环境公共利益的直接利害关系人,故应当本着有利于纠纷解决的原则对各个原告主体启动诉讼的权利进行限制,映射到具体规则上,主要是对原告资格、起诉条件进行规制;第二,多元原告主体存在于同一诉讼程序必将造成各个主体交错启动诉讼的复杂局面,解决该问题的最佳方式应当是基于公众参与原则,畅通多元原告主体彼此信息互通的路径。具体规则设置路径及依据如下:

1.对《民事诉讼法》(2021年修订)第55条“法律规定的机关和有关组织”进行扩大解释,修正《环境保护法》(2014年修订)第58条的具体内容,多元原告主体经法律授权具备生态环境民事公益诉讼原告资格。根据现行法律及司法解释的规定,结合司法实践经验与生态环境损害赔偿制度的客观需求,生态环境民事公益诉讼的原告主体应包括法定社会组织、行政机关、检察机关及村民委员会。其一,法定社会组织及检察机关的原告资格获得可以沿用既有法律规定,即沿用社会组织诉讼主体资格限制及确立检察机关的兜底诉讼序位。其二,生态环境民事公益诉讼应定性为民事公益诉讼,关涉法定行政机关与社会组织的诉讼资格规定应置于同一条款,即在《环境保护法》第58条中加以确立,其诉讼范围不应沿用《试行规定》“已经发生的严重生态环境损害”的限制,而应从行政执法前置程序上进行限制。其三,村民委员会在解决农村地区生态环境损害纠纷问题上具有天然的优势,司法实践中亦不乏村民委员会作为原告为救济生态环境损害而提起民事公益诉讼的探索。[11](P.87-92)出于有利于纠纷解决的考虑,村民委员会的诉讼资格也应当在法律层面得以确立,但应将诉讼范围限定在其所在地。需要指出的是,由于法定社会组织在维护生态环境公共利益上具有大量的实践经验,且多以城市生态环境损害纠纷提起诉讼,故没有必要赋予居民委员会同样的诉讼资格。

2.对《公益诉讼解释》第8条、《试行规定》第1条及第5条的具体内容进行修正,确立生态环境民事公益诉讼行政执法前置程序,即生态环境民事公益诉讼应当以穷尽行政救济程序仍未能完全实现生态环境损害救济作为前提。鉴于生态环境民事公益诉讼的原告主体各具特殊性,“穷尽行政执法程序”的具体内涵也不应一概而论。其一,对社会组织及村民委员会而言,其在提起诉讼前应有就生态环境损害事实向行政机关举报的行为,当行政机关怠于履行其法定职责或未能实现生态环境损害救济时,二者方可为维护生态环境公共利益提起诉讼。具体到规则设置上,应修正《公益诉讼解释》第8条,增设“社会组织及村民委员会应提供已就生态环境损害事实向行政机关进行举报的证明材料”的相关规定。其二,行政机关提起生态环境民事公益诉讼或开展生态环境民事磋商程序,需以“穷尽行政执法程序”为前提,即行政机关应积极履行职责,在穷尽既有的行政执法手段未能有效救济生态环境损害时,可以民事主体身份与责任人开展磋商程序,当无法经磋商达成一致或无法进行磋商时,可提起诉讼。具体到规则设置上,可将《试行规定》第5条修正为“作为原告的行政机关应提交积极履职但未能有效救济生态环境损害的初步证明,并提交与责任人开展磋商程序及未达成协议的相关证据”。其三,检察机关提起生态环境民事公益诉讼应延续其兜底顺位,即检察机关仅在不存在法律规定的机关和有关组织或者其不提起诉讼的情况下,方可成为适格主体。根据最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼解释》)第13条的规定,检察机关提起诉讼前应进行为期30日的公告程序。其与行政执法前置程序之间的关系在于,检察机关应依法督促行政机关履行职责,行政机关怠于履行职责或未能实现生态环境损害救济的,经公告且无其他适格主体提起诉讼的,检察机关方可提起诉讼。具体到规则设置上,应修正该解释第14条第3款,规定提起诉讼时检察机关应提交包括“已经依法督促行政机关履职”的证明材料。

3.将行政机关就生态环境损害事实与责任人进行磋商予以法定化,并增设磋商协议公开的规定,以畅通公众参与生态环境纠纷解决的途径。公众参与环境保护原则的核心内容不仅应当包括《环境保护法》第53条所确立的环境知情权、环境决策参与权,还应当包括未被立法确立的环境纠纷解决参与权。[12]环境纠纷解决参与权作为公众参与原则的核心内容,可以消解行政机关开展磋商这一前置程序时所存在的弊端。由于磋商并未进入诉讼程序,且不属于行政诉讼调整的范围,从而给磋商双方留出了暗箱操作的空间。基于公众参与原则下的环境纠纷解决参与权,磋商过程及协议均应当公开,并畅通公众参与磋商且对磋商进行监督的途径。具体可就环境纠纷解决参与权作如下规定:“赔偿权利人及其指定部门或机构应当积极创新公众参与方式,可以邀请专家参加环境修复或者赔偿磋商工作。对于申请参加环境修复或者赔偿磋商工作的利益相关的公民、法人和其他组织,如无正当理由不得拒绝其参与;如果确有正当理由,应当向申请人出具拒绝申请的处理意见书。磋商协议达成一致后应当将协议内容公告,公告期间不少于30日。”

(二)共同诉讼的程序规则:基于类似必要共同诉讼理论

诉的主、客体合并作为传统诉的合并的两大分类[13](P.9-21),就同一生态环境损害事实提起的“两诉”而言,其诉讼标的基本相同,故对“两诉”重塑后的生态环境民事公益诉讼在规则设置方面,应将焦点集中于就同一生态环境损害事实,数个适格原告同时或先后提起诉讼的情况,亦即诉的主体合并。

基于生态环境民事公益诉讼的特殊性,其无法直接适用我国现行民诉法关于共同诉讼的规定。首先,生态环境民事公益诉讼的多元原告主体应当各自享有独立诉权。但就同一生态环境损害事实,诉讼标的的同一性导致了多元原告主体一方的诉讼行为不可避免地会对其他适格原告发生效力,故此有别于普通共同诉讼。其次,生态环境民事公益诉讼多元原告主体均突破了传统民事诉讼关于直接利害关系人的规定。虽然就同一生态环境损害事实的诉讼标的是同一的,但因存在适格原告数量众多且不确定这一客观因素,使得适格原告一同起诉难以实现,故此亦有别于必要共同诉讼。需要指出的是,必要共同诉讼理论上可细分为固有的和类似的这两种必要共同诉讼类型。类似的必要共同诉讼主要是指多个适格当事人既可以分别诉讼,也可以合并诉讼,而当合并诉讼时,法院则必须合一裁判。[14]类似必要共同诉讼作为生态环境民事公益诉讼关于其共同诉讼规则设置的理论渊源,可厘清多元原告主体的内部关系,为生态环境民事公益诉讼系统性规则的设置提供理论指引。基于类似必要共同诉讼理论,生态环境民事公益诉讼数个适格原告就同一诉讼标的提起诉讼时,既可以合并诉讼,也可以分别诉讼,合并诉讼时法院必须合一裁判,分别诉讼时则既判力具有扩张效果。具体规则设置路径如下:

1.修正《试行规定》,增设受理公告程序,畅通生态环境民事公益诉讼多元原告主体,就同一生态环境损害事实,进行共同诉讼的信息传递途径。涉及生态环境公共利益纠纷的既有诉讼程序中,环境民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼均有公告程序,而生态环境损害赔偿诉讼则未有相关规定。其中环境民事公益诉讼包括了案件受理情况及和解或者调解协议两种公告程序(以下简称为受理公告程序、协议公告程序),受理公告程序与多元原告主体共同诉讼问题关系紧密。受理公告程序是对某一案件受理情况的公告,而公告的对象主要指向“有权提起诉讼的其他机关和社会组织”。生态环境民事公益诉讼中该程序的设置目的,是为了畅通多元主体,就某一生态环境损害事实,以单独或共同诉讼原告身份参加诉讼的信息传递途径。应将受理公告程序作为生态环境民事公益诉讼的诉前程序加以保留,且在延续检察机关作为兜底原告的定位基础上,将检察机关提起生态环境民事公益诉讼的受理公告程序转变为诉前程序。

2.修正《公益诉讼解释》第10条、《试行规定》第16条,规制生态环境民事公益诉讼多元原告主体进行共同诉讼的程序界点。实践中,生态环境损害事实因其复杂性致使多数诉讼具有前期准备工作繁杂、耗时较长的特点,可能在受理公告期已过的很长一段时间内诉讼都未进入庭审阶段。在未进入实质诉讼阶段前,其他适格原告主体申请参加诉讼并不会干扰诉讼程序的进行,故其诉权应当得到诉讼程序的及时保障,不宜因错过受理公告期而当然地被搁浅为后诉。基于生态环境民事公益诉讼多元原告主体诉权平等,应当修改《公益诉讼解释》第10条,规定“其他适格主体在公告之日起庭审辩论终结前可申请参加诉讼,经审查符合法定条件的,人民法院应当将其列为共同原告;逾期申请的,不予准许”。基于同一诉讼程序,诉讼规则系统性的应然要求,生态环境民事公益诉讼单行法制定前,《试行规定》应当增设上述条款,并修正《试行规定》第16条,将“在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中”修改为“在生态环境损害赔偿诉讼案件庭审辩论终结前”。

3.修正《试行规定》第17、18条,对生态环境民事公益诉讼多元主体就同一事实提起诉讼的合一裁判以及既判力的扩张效果进行规制。根据《公益诉讼解释》第20、28条的规定,负有环境资源保护监督管理职责的部门积极履职行为可导致环境民事公益诉讼利益的消灭;结合《公益诉讼解释》第28条及《试行规定》第18条,环境民事公益诉讼及生态环境损害赔偿诉讼的诉讼行为相互影响,既判力存在扩张效果。这是基于同一生态环境损害行为提起的“两诉”在实质上存在诉讼利益同一性的体现。生态环境民事公益诉讼将“两诉”诉讼行为互为影响及既判力扩张问题,转化为了类似必要共同诉讼中共同诉讼主体内部关系及其裁判效力问题。类似必要共同诉讼中诉讼主体的内部关系以共同诉讼人之间地位的牵连性为基础。该牵连性表现在两方面:一是法律上必须合一确定,裁判对各共同诉讼人产生同一结果,防止裁判矛盾[13](P.100-102);二是原告具有双重身份,一方面是适格原告,另一方面是其他未参加诉讼的适格原告的诉讼担当人,其生效裁判存在既判力扩张效果,即其对未参与实质诉讼程序的其他适格原告也有效[14]。聚焦于生态环境民事公益诉讼的具体规则设置上,一是多元原告主体进行共同诉讼时,其法律关系对于全体共同诉讼人须合一确定,统一决定其胜诉或败诉;二是多元原告无论单独诉讼还是共同诉讼,生效裁判对未实际进行诉讼的其他适格原告有效。需要指出的是,由于生态环境民事公益诉讼原告与诉讼标的之间无直接利害关系,且原告主体具有不确定性,故应强调该诉共同诉讼人中一人的行为只有有利于全体时,才发生效力。综上,应将《试行规定》第17条修正为“人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件,经当事人同意的应当合并审理”;同时修正《试行规定》第18条,增设“生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后,有权提起诉讼的其他机关和社会组织就同一损害生态环境行为另行起诉,有下列情形之一的,人民法院应予受理:(一)前案原告的起诉被裁定驳回的;(二)前案原告申请撤诉被裁定准许的,但负有环境资源保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使前案原告诉讼请求全部实现的除外”。

结语

2020年12月最高人民法院发布关于修改《试行规定》《公益诉讼解释》的决定,经此修改,“两诉”所涉诉讼请求相同,破除了“两诉”由于诉讼请求不一致而应归为不同诉讼类型的理由,“两诉”实现了进一步趋同。然而关涉“两诉”衔接规则的规定并未修改,其所确立的生态环境损害赔偿诉讼绝对优先模式不仅会导致二者的效力合力难以充分发挥,同时亦不利于民事诉讼其他相关规则于生态损害赔偿诉讼的适用,从而影响诉讼效益。为避免司法实践乱象阻碍2035年生态环境公益诉讼制度完善这一远景目标的实现,将“两诉”统合于生态环境民事公益诉讼,构建系统性诉讼程序规则更有利于生态环境公益问题的解决。

注释：

①《试行规定》是最高人民法院于2019年6月制订颁布,首次以规范性法律文件形式对“两诉”衔接问题进行了回应。2020年12月最高人民法院发布关于修改《试行规定》的决定,此次修改主要是为了保障《民法典》更好地实施。具体到“两诉”衔接问题,仅修改了第18条的表述。

②参见山东省济南市章丘区人民法院(2016)鲁0181刑初364号刑事判决书、山东省济南市中级人民法院(2018)鲁01刑终54号刑事判决书。

③参见山东省济南市中级人民法院(2016)鲁01民初780号民事判决书。

④参见山东省济南市中级人民法院(2017)鲁01民初1467号民事判决书。

⑤参见重庆市渝北区人民法院(2016)渝0112行初324号行政判决书。

⑥参见重庆市渝北区人民法院(2016)渝0112刑初1615号刑事判决书。

⑦参见重庆市第一中级人民法院(2017)渝01民初508号民事判决书。

⑧参见重庆市第一中级人民法院(2017)渝01民初773号民事判决书。

⑨参见重庆市第一中级人民法院(2017)渝01民初508号民事裁定书。

⑩参见江苏省南京市中级人民法院(2016)苏01民初1203号民事判决书。