21 世纪印度高等教育国际化现状与困境分析

马红雷 蒋洪池

（中国地质大学（武汉）教育研究院）

高等教育国际化已成为全球化进程中不可或缺的一部分，它是各国高等教育在面向国内的发展基础上同时面向国际的发展趋势，主要包括国家规划、大学建设、人才跨境流动和海外竞争与合作等方面。当今国际社会，世界各国进入了知识经济和教育全球化时代，各国高等教育的发展既要注重本国的需求、传统和特色，又要适应世界形势的发展，吸收国际高等教育发展的经验，培养创新型、复合型和国际型的人才，以促进本国高等教育的发展。印度作为南亚地区最大的国家，同时也是世界第二多人口的发展中国家，曾在古印度时期就吸引了大量学者前来研读佛教、哲学、逻辑、医学等学科，具有很高的国际化程度；到近代时期遭遇了英国殖民，其高等教育受英国教育模式的影响较深，但也吸纳了不少国际化元素；1947 年独立后，印度政府一方面非常强调高等院校数量上的扩展，另一方面接受了一些国际援助项目以及联合国教科文组织和部分发达国家的资助，与众多国家保持在高等教育上的联系与合作。进入21 世纪后，印度在面对不可阻挡的高等教育国际化趋势时，采取了更为积极主动的措施以融入世界文化体系之中，希望能够吸纳国外先进的教育资源和培养具有广阔国际视角的专门人才，但是在借助高等教育国际化以提升自身在南亚地区的领导力和在世界体系之中的话语权的同时，印度高等教育国际化也面临着诸多问题与挑战。通过梳理印度高等教育国际化的现状、探寻其存在的问题，以了解当今高等教育国际化的一般趋势，可以为我国高等教育国际化在发展战略和具体措施上提供经验教训、规避风险。

一、21 世纪印度高等教育国际化现状

（一）国家规划方面

1.建立高等教育国际化发展战略

印度的教育在古代与其他国家相比较为发达，但是在近代由于国家实力的削弱和遭受英国的殖民从而衰退。为此，印度政府在21 世纪制定了各项教育发展战略，希望借此改变自身教育弱国的形象并向成为教育大国和强国的目标迈进，而提升高等教育国际化成为印度国家战略实施的重要内容。

在“十五”（2002-2007 年）和“十一五（2007-2012 年）”教育战略规划期间，印度政府提出了在南亚地区建立学术和战略主导地位的目标，将发展“软实力”作为教育发展战略，打造“区域教育中心”。进入第十二个“五年计划”（2012-2017 年）后，印度政府强调高等教育是一个日益全球化的事业，印度的教育机构应该接受并适应国际化，以增强印度的“软实力”和培养具有国际能力和技能的毕业生。2013 年，印度工商协会联合会高等教育委员会(FICCI Higher Education Committee)发布了《印度高等教育:2030 年的愿景》，认为印度工商行业的繁荣离不开高等教育，必须要大力推进印度高等教育国际化和治理体系进行改革，致力于建构具有全球竞争力的教育体系和成为全球高等教育的领导者。[1]2015 年，莫迪政府提出印度大国战略目标，要带领印度成为“全球领导大国”，聚焦于印度在南亚的领导地位，并通过高等教育国际化来发展国家“软实力”。[2]2020 年，印度政府计划将印度打造为“以负担得起的成本提供优质教育的全球学习目的地”，取代以往的“区域教育中心”，还打算通过各种形式与国际学术界建立联系以及建设多学科性高等教育机构，这一意图体现在2020 年印度人力资源开发部颁布的《国家教育政策2020》（NEP2020）之中。[3]

2.本土高等教育市场对外开放

印度政府打开本土高等教育市场和吸引发达国家在印办学有着多重考量：首先，增加印度本土学生的入学机会，保证教育公平。印度高等教育的毛入学率较低，印度政府希望通过涉外办学以增加印度本土学生进入高等院校的机会，促进高等教育系统的发展，保证教育领域中的公平。其次，引进优质的教育资源。印度政府和高校希望能够获得发达国家的优质教育资源和办学经验，为本土高等教育的发展提供借鉴经验。最后，减少人才流失。印度每年的海外留学生数量一直居高不下，通过此做法印度政府希望本土学生能够直接在本国享受到较低费用的外国教育，以节约外汇和减缓人才流失。

为此，印度政府于2000 年颁布了《外商直接投资法》，打开本国的高等教育市场，允许外商和外国机构对高等教育领域进行全部投资和开设教育机构，外商和外国机构对印度高等教育的投资不仅使印度学生受益，还促使印度打开教育大门，推进高等教育国际化的进程。[4]该法案直接促使了印度涉外办学的快速发展，但是这些外国教育机构也存在着商业化行为严重、管理体制混乱、缺乏法律和规章制度上的约束等问题。针对印度国内涉外办学出现的种种问题，印度内阁于2010 年一致通过了《外国教育机构法案》，旨在规范外国教育提供者的进入、运营和维护，希望以此治理涉外办学所存在的问题，加强印度政府对这些机构的监管职能，提高国外高等教育机构的准入门槛，以引进国际先进的、优秀的教育资源促进印度高等教育的发展。[5]在此之前，已经有许多外国大学在印度与当地大学合作提供学位课程，而按照此法案的规定，外国大学此后可以提供独立学位，无须与任何本地大学捆绑，因此吸引了一些高水平的外国大学在印度开办分校。[6]

（二）大学建设方面

1.持续创建世界一流大学

在“九五”计划（1997-2002 年）期间，印度政府就提出了建设“卓越潜力大学”的计划，该计划现囊括印度的15 所大学，这些大学在该计划的帮助下与美国、法国、英国、日本、德国等国家以及外国科研机构保持了良好的合作关系，获得了非常丰富的科研成果。[7]在印度“十一五”规划期间，印度在教育发展战略报告中明确说明要建设“14 所世界一流的中央大学”（后更名为“针对世界一流标准的创新型大学”），以促进印度大学卓越和提高高等教育质量与国际竞争力。[8]这意味着印度政府将创设世界一流大学作为教育发展战略并提上日程，但是这仅仅是个设想，没有形成具体的方案。在2012-2013 年期间，印度人力资源开发部希望把大学建设为研究和创新中心并提交了有关“创新型研究大学”的议案和报告，但被议会束之高阁。2013 年，印度大学拨款委员会公布了“创新大学计划”。[9]2017 年，印度人力资源开发部递交了“卓越大学计划”，经过条件遴选和专家委员会评审，最终于2018 年选定了20 所“卓越大学”并给予它们资金支持和高度的自治权力，希望它们能够提高国际排名并进入世界前500 名，成为世界一流大学。[10]

2.大学课程和科研走向国际

印度因近代长期受到英国的殖民统治，导致其高等教育模式受到英国教育模式的深远影响，英语也成为印度的官方语言，这使得印度高等教育在国际化的过程中有着巨大的语言红利。印度高校在教学方面基本使用英语，开设了一些聚焦全球化的国际课程供学生学习，也积极与国外研究机构和大学进行交流合作，促进印度大学里的课程和研究逐渐国际化。

以印度理工学院孟买分校为例：在课程方面，孟买分校开设了有关工程、生物制药、通信、化学等方面的国际课程，聘请外国优秀教师授课，邀请国外著名教授前来演讲或开设学术讲座，还组织部分优秀的学生参加国际会议或去国外高水平大学研学。在研究方面，孟买分校的众多研究所与许多国家政府、国际大学和各界行业进行持续的学术和研究合作，以不断地扩大知识前沿，促进全球发展；孟买分校还成立了国际关系办公室，其职责是负责监督和协调孟买分校所有的国际研究活动，以促进本校与国外大学的研究合作，同时也管理本校的外语课程。另外，印度理工学院孟买分校在2020 年参与了人力资源开发部发起的“促进学术和研究合作计划”，希望通过国际顶尖人才的访问和教研、派遣学生研学、联合开发课程和科研产品、举办国际会议和讲座等方式，促进印度院校与世界最好的高校进行学术和研究合作，共同解决国家或国际之间的问题。[11]

（三）人才跨境流动方面

人才的跨境流动是高等教育国际化最主要的特征，主要包括教师流动和学生流动两个方面。在教师流动方面，印度政府成立了大学拨款委员会、卡基纳达大学间教师教育中心和国家师范学院等机构，以拨款资助和教育培训的方式引导高校教师参加国际会议，继而提升教师国际化的水平；在高校层面，各高校以资助和派遣的方式鼓励教师前往国外参加学术会议和世界名校的短期访问，邀请国际知名学者来本校开展研讨会和学术讲座，还引进优秀的外籍教师在本校教学，为本校的师资队伍注入多元化和国际化元素。印度理工学院孟买分校在2019-2020 学年资助了259 名教员参加国际会议，邀请了十多位国外著名教授在印讲学。[12]

在学生流动方面，印度是全球国际学生最主要的来源国之一。一方面，印度政府鼓励人才跨境流动；另一方面，许多富裕家庭的和想接受优质高等教育的印度学生将出国留学作为自己升学的备选方案。印度寻求海外教育机会的学生人数正以前所未有的速度增长，目前有超过55 万的印度学生在国外就学。根据印度艾舍报告的统计，在2010-2011 学年，来印度留学的外国学生有27531 人，而到2018-2019 学年，有47427 名外国学生来印度接受高等教育。为了增强印度在南亚地区的领导力和文化输出力度，印度政府在2018 年展开了“印度留学”计划，希望在2024 年之前将在印的国际学生人数增加到200 万。[13]此计划已被印度人力资源开发部批准，旨在一方面鼓励留学生前来印度就学，使印度成为外国学生的教育中心；另一方面将其作为外交工具，增强印度的软实力。

（四）海外竞争与合作方面

1.大力开办高校海外分校

高等教育国际化在进入21 世纪后出现了一种新趋势——开办高校海外分校，许多国家积极开办高校海外分校以抢占国际高等教育市场、增加学费收入和加大本国在全球的影响力。印度高校也在这个时期走出国门并积极在海外建立分校，参加全球高等教育市场的竞争，向其他国家输出本国的文化和教育，以增强印度在国际社会中的影响力。

在“十五”计划期间，印度政府成立了印度海外教育促进委员会和大学拨款委员会，制定印度海外高等教育项目，积极协助高校向国外发展，与世界各国和组织开展双边交流项目，以吸引国际学生和促进印度高校海外分校的进一步的发展。[14]印度高校开办的分校主要集中于南亚、东南亚、大洋洲、中东、东非等地区，如在尼泊尔建立的马尼帕尔医学院、在马来西亚建立的马尼帕尔国际大学、在澳大利亚建立的斯皮·简全球管理悉尼学院、在毛里求斯建立的国际技术研究院，等等。开办高校海外分校已经成为印度高等教育发展的一个新动向，究其原因主要是服务于印度政府提出的大国战略目标以及高等教育国际化发展的必然要求。除此之外，印度国内大学入学竞争非常激烈也是高校去海外建立分校的一个重要原因。迫于国内大学竞争大，有相当数量的印度学生选择了海外留学，虽然他们的首选目标是一些发达国家的知名高校，但是印度高校海外分校对于他们而言也具有相当大的吸引力，毕竟欧美名校的录取资格并不是那么容易获得的。[15]

2.与多个国家、国际组织和多边机构建立联系

印度在独立之初接受了联合国教科文组织与部分发达国家的教育援助，如1950 年的印美教育协定、1953 年加入联合国教科文组织联合学校项目网络、1968 年与加拿大建立沙斯特里印度加拿大研究所等。进入21 世纪后，印度开始改变自身“被援助”的形象，参与了一些国际教育合作和外部援助计划，如技术教育质量改进计划、曼谷亚洲技术学院、马尼拉科伦坡计划技术员教育职工学院、美国印度教育基金会等项目。印度在近些年也加大了对邻国的援助力度和文化输出。在“十一五”计划期间，国内建议印度政府在不丹的国家图书馆和20 个地区建立数字部门或电子图书馆，为不丹提供教育和技术上的援助。印度政府还出资设立了短期访问印度大学的计划，如“巴拉特尼泊尔”计划和“连接印度”计划，其内容是带领外国年轻人免费参观印度大学的基础设施和了解其文化教育的现状，旨在提高他们对印度的认识以更好地理解和欣赏当代印度大学教育。[16]

截止到2020 年8 月，印度人力资源开发部共与55 个国家和组织在教育领域中签署了教育交流计划或谅解备忘录，双方通过交换学者、学生和研究人员，共享信息和出版物，举办联合研讨会、讲习班和会议，资格互认和发展机构联系等多项措施进行合作。在与联合国教科文组织的合作方面，印度也做了相当多的工作，如设立圣雄甘地和平与可持续发展教育研究所和区域生物技术中心、参加UNITWIN 和教科文组织教席计划、鼓励高校参与教科文组织的联合学校项目、参加南亚部长级论坛、支持国际全民教育工作，等等。印度还与E9 国家、金砖国家、南盟、印度-巴西-南非对话论坛、东亚峰会、东南亚国家联盟、印度洋沿岸区域合作协会、经济合作与发展组织、欧盟等不同的国际组织和多边机构开展教育合作活动。[17]

二、21 世纪印度高等教育国际化的困境

（一）涉外办学举步维艰

在印度开办高等教育的外商和外国机构大多来自美国和英国，其数量还在不断增加。这些外商和外国机构提供的跨境高等教育为印度带来许多好处，如增加了高等教育的供应、高等教育课程和教学更加多样化、扩大印度本地学生的国际化视野、发展了联合学位、促进文化融合和研究思想交流，等等。但是其背后却存在诸多问题：

一方面，涉外办学的提供者在印度开展业务时面临种种困难。首先，印度政府缺乏集中化的政策和监管机制，以及政府对外国教育提供者的政策不明确。由于2010 年提出的《外国教育机构法案》尚未被印度议会正式通过，使得印度在涉外办学这一方面缺乏相应的政策和法规，外国供应商也不清晰在何种框架下才能更好地开办业务。其次，教育在印度的宪法之中既是中央政府又是州政府的问题，这就存在着许多不同级别的与投资有关的政策法规，加剧了在印度办学的复杂性。最后，许多院校有着不同的学校日历、学分制、教学语言、考试委员会，等等，进一步增加了跨境高等教育工作的阻碍。[18]

另一方面，涉外办学的商业化较为严重。第一，院校的质量参差不齐。在印建办的外国教育院校基本上是以与印度国内教育提供者合作的形式开办起来的，其内容以职业技术教育为主，教学水平和质量并不是很高。第二，高昂的费用。这些院校并不属于公立性质，其学费与私立大学的高额学费相差无几。第三，涉嫌各种欺诈行为。有许多在印度运营的外国教育院校并未进行认证，也没有被印度政府所承认，但是印度政府和教育委员会并未采取相应的惩罚措施。

（二）大学国际声誉不高

印度政府在21 世纪清晰地认识到高等教育国际化对于提升本国国际地位的重要性，为此制定了众多的教育战略规划，但是有关高等教育国际化的规划并不系统，存在零散、不明确、实施效率低等问题，且部分战略规划仅仅只是作为一个计划被提出。这尤其体现在建设世界一流大学方面，其众多方案和计划并没有完全得到展开和实施，如“十一五”期间的建设“14所世界一流的中央大学”计划和“创新型研究大学”议案，这就直接影响到了世界一流大学的建设进程、质量和声誉，也间接地影响印度大学对于国际学生的吸引力度。以印度最好的公立大学——印度理工学院孟买分校为例，2012 年的QS 世界大学排名为227 名，近几年最高的排名是2020 年的152 名，虽然排名在不断提升，但仍未进入世界前一百名。孟买分校在理工科方面具有一定的声誉和成就，但是对人文社科方面投入不足，与世界名校相比还是有一定的差距的。[19]建设世界一流大学是一项长期且复杂的系统工作，印度在这方面存在一些阻碍，如缺乏一揽子建设计划、政策制定和执行的效率不高、大学发展重数量轻质量、过于重视工程和医学学科、缺乏人才生态系统，等等，这些会影响印度大学的质量和声誉，削弱对国际留学生的吸引力，不利于印度高等教育与国际接轨。

（三）优质人才流失仍然严重

印度的移民历史非常悠久，早在200 年前，大批印度人迁徙到了欧美、东南亚以及南亚等其他地区，而据联合国经济和社会事务部近期发布的“2020 国际移徙要点”显示，印度拥有1800 万散居在海外的人口，数量为全球之最。[20]印度有大批人口在海外居住、工作和求学，其中包括了大量的技术人才，这就造成了优质人才流失。针对此问题，印度政府做出了许多努力来吸引优质人才回流，如成立海外印度人事务部、实施海外印度裔外国公民双国籍政策、开展“海外印度人奖学金”计划、举办“国际瑜伽日”等措施，[21]以加强与海外印度人的联络和这一群体对印度文化的认同感，使其成为印度向前发展的重要人力资源。虽然这些措施具有一定的成效，但是印度优质人才流失的现象仍然严重。除此之外，印度还有以其他发达国家为目的地的众多留学生，根据印度2018-2019 年度艾舍报告的统计，印度留学生人数超过50 万，高等教育学生入境流动的规模和数量远远低于出境流动，外国学生对内输入与印度学生向外输出的比例快要达到1:12。[22]由于印度国内就业机会少、工资和福利待遇较差以及工作环境没有发达国家优越等原因，印度籍留学生大多数不会选择回到本国发展。

（四）国家教育主权受到侵害

教育主权是国家主权中的不可分割的一部分，是神圣不可侵犯的，也是不可分割和转让的，教育独立是其最重要的体现。[23]近代以来，国际之间形成了“中心—半边缘—边缘”的三级层级结构，边缘国家受控于中心国家，其国家主权逐渐被威胁和侵害，教育主权也相应地旁落，各国家之间在政治、经济和文化教育上产生了极端的不平等性。时至今日，西方某些发达国家和组织机构所倡导的“全球化”仍具有霸权主义色彩，经常打着“人道主义”“教育援助”等旗号去弱化发展中国家的主权，导致部分民族国家的教育主权被侵蚀、排斥和让渡。[24]

印度自独立以来，其高等教育模式就深受英国教育模式的影响，而且进入21 世纪后，印度既大力开设高校海外分校以参与国际竞争，又与世界多个国家、国际组织和多边机构建立合作关系，其目前的教育发展措施的确大大提升了本国高等教育国际化的程度，但是当其面对拥有国际话语霸权的国家或跨境高等教育组织和机构时，印度也面临着教育主权不安全的风险。如今，大量劣质的外国教育资源在印度国内大肆泛滥，各种跨国高等教育组织和机构纷纷占据印度高等教育市场，西方部分发达国家在高校的学位学分互认、质量评估和资格认证等方面对印度存在歧视，这些显性的文化霸权和隐性的文化殖民直接影响了印度高等教育的自主性发展，有可能会破坏印度教育主权的完整性。高等教育国际化并不是一帆风顺、没有陷阱的，民族国家有可能在这一过程中把部分教育权力交给了市场，或让渡给了国际性组织甚至其他国家。在内部市场和外部规则的双重夹攻下，民族国家的教育主权会受到严重的侵害，其对教育的控制能力将受到前所未有的挑战。

三、结语

印度在21 世纪大力促进高等教育国际化以提升本国高等教育影响力和为大国战略发展服务，其目前的国际化程度在国家规划、大学建设、人才跨境流动和国外竞争与合作等方面均有所体现，也体现了当前国际高等教育发展的一般趋势。在教育全球化的大背景下，印度高等教育国际化在建设过程也面临着涉外办学举步维艰、大学国际声誉不高、优质人才流失仍然严重和国家教育主权受到侵害等困境。中国是全球最大留学生输出国和亚洲最大的留学目的地，但其在高等教育国际化竞争中处于劣势，可谓是机会与挑战并存。为此，我国在高等教育国际化方面应汲取留学生数量仅次于中国的印度在高等教育国际化进程中的教训，合理布置教育发展战略，拓宽高等教育国际化路径，做好高层次人才引流工作，从而在捍卫国家教育主权的基础上推进我国高等教育的国际化和现代化。