第二单元 官员的选拔与管理

黄元罗

备考指南

本期内容的主要学习目标是了解中国古代官员选拔方式的更迭过程和不同阶段的特征，知道中央集权体制下古代中国的官员考核和监察制度；了解中国科举制与西方近代文官制度渊源关系，知道西方近代文官制度的特点，以及对近现代中国公务员制度的影响。

从考查角度看，主要集中于从唯物史观的角度，分析中国古代选官制度、考核制度和监察制度的影响及其时代价值；从唯物史观和史料实证的角度探究西方文官制度产生的原因和特点；从时空观念的角度，比较西方文官制度和我国古代科举制度的异同，认识科举制度对西方文官制度的影响；从唯物史观角度分析近代以来中国的官员选拔与管理制度发展演变的原因和影响；从时空观念的角度，对比西方文官制度和近现代中国公务员制度的异同，了解西方文官制度对近现代中国公务员制度的影响。

重点难点

一、中国古代官员的选拔方式

1.先秦时期

（1）西周至春秋时期：实行世官制，贵族世代垄断高官。

（2）春秋战国时期：尚贤思想兴起，鼓励举荐有才能的人为官（荐举制），或依据军功大小授予官职（军功爵制）。

2.秦汉至魏晋时期

（1）秦朝：“以法为教”“以吏为师”（向官吏学习律令而为官）。

（2）汉代：推行察举制，指先考察而后推举，重点考察被举者在乡里的舆论评价和为官能力，然后推荐为官或提拔任用，为两汉政权选拔了大批人才，但至东汉末年，豪强大族把持察举，出现“举秀才，不知书；察孝廉，父别居”的局面。

（3）魏晋时期：推行九品中正制，中正根据家世、道德和才能评定州、郡士人的资品，分为九等，写出评语。获得资品的士人，由吏部授官。该制度将选官权收归中央，加强了中央集权，但随着门阀士族势力的发展，中正选人只看家世，不看道德才能，逐渐形成“上品无寒门，下品无势族”的局面。

3.隋唐至两宋時期的科举制度

（1）特点：分科考试选拔人才。

（2）内容：分为制举和常举。考试合格只是取得为官的资格，经吏部选拔后方可正式任官。

（3）发展：两宋时期科举制进一步发展完善，成为选拔官员的主要途径。

4.元明清时期

（1）元代：部分保留了蒙古传统方式选官，科举制度时断时续，且录取人数不多，科举出身者在官员队伍中的人数比例不高。

（2）明清时期的科举制度（“八股取士”）

①考试形式：分为乡试、会试、殿试三级。

②考试人员：国子监和府、州、县学的学生。

③考试内容：四书五经。

二、中国古代官员的考核与监察制度

1.考核制度的发展：从以道德或功绩为主的单一考核标准发展为道德、才能与功绩相结合的考核标准。

（1）秦汉时期的上计制。每年岁末，各县、侯国将一年来的户口垦田、钱谷入出、盗贼多少等情况汇集到郡国，再由郡国汇总，制成计簿，上报中央。御史参与审核计簿，上计考核的结果是官员赏罚的依据。

（2）隋唐时期的官员考核

①负责部门：尚书省吏部。

②方式：隋朝九品以上官员每年要考核，地方官每年要派员向中央报告，或由皇帝遣使到州县巡行考察；唐朝以品德和才能为标准考核官员，分为九等，依据考核结果确定官员升降。

（3）明清时期的官员考核

①特点：制度严密。

②内容：明朝的考满是对官员任职期满的考核，考察重在查处官员的贪、酷和不作为；清朝的考课制度，包括三年一次的京察和大计，分别考察京官和外省文官。

2.监察制度

（1）发展

①秦汉时期：建立了以御史大夫为首的中央监察体系。汉武帝将全国划分为13个州部，每州设刺史一人，代表皇帝巡行郡国，纠举豪强和郡国守、相的不法行为。

②隋唐时期：御史台为最高监察机构，其长官为御史大夫。唐太宗将全国分为十道监察区，委派监察官定期或不定期巡回监察。

③两宋时期：设御史台，地方划分路作为监察区。“台谏合一”（御史拥有了谏官的议事权，谏官拥有了御史的监察权）。

④元代：中央设有御史台，地方设有行御史台、肃政廉访司。

⑤明清时期：都察院和六科，合称“科道”。

（2）特点

①监察机构垂直管理，组织独立，以轻制重。

②监察官员选拔严格，文化素养要求高。

③随着皇权的膨胀，监察机构的权力也随之提高。

（3）评价

①积极性：在整顿吏治、打击地方割据势力、维护中央集权、谏正皇帝过失、防止决策失误等方面发挥了重要作用。

②局限性：不能从根本上约束皇帝的权力，也不能杜绝官僚队伍的腐败和低效现象。

三、西方文官制度与中国古代科举制度的比较

1.相似点

（1）选官方式：公开考试、公平竞争、择优录取。

（2）选官标准：才能和品德。

（3）发展趋势：规范化、制度化、体系化。

（4）历史影响：追求公平与效益，促进社会流动；有利于社会稳定与发展；反映了统治阶级的利益和要求；容易滋生官僚习气和僵化现象。

2.不同点

（1）用人标准：西方文官制度重视知识化及专业化；中国古代科举制度重视儒家经典。

（2）政治立场：西方文官制度实行政治中立、职务常任等原则；中国古代科举制度下，官员的政治立场和职务任免必须服从于专制主义中央集权。

（3）价值取向：西方文官制度倡导自由、平等、博爱；中国古代科举制度推崇“学而优则仕”。

四、西方文官制度

1.西方文官制度出现的背景

（1）历史因素：传统选官制度的弊端凸显。

（2）政治因素：资本主义制度建立初期，少数人或集团掌握着官员的任免权，导致营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发。

（3）经济因素：工业革命后，亟须建立能迅速处理日常事务的职业官僚体系。

（4）思想因素：随着启蒙思想的广泛传播和教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈。

（5）外来因素：中国古代科举制度提供了借鉴作用。

（6）直接原因：克里米亚战争暴露了英国政府机构混乱和官员昏庸无能等问题。

2.西方文官制度的建立

（1）“文官”的含义：指在政府行政部门任职的事务官。他们既是维护资产阶级统治的工具，也担负着管理社会公共事务的职能。

（2）英国文官制度的建立

①18世纪初，为防止国王通过任命官员干预议会活动，规定除大臣外，其他官员不得当选为下院议员。

②19世纪初，为保证政府工作不受政党更替的影响，开始设立常务次官的职位。

③1855年，颁布法令，建立文官委员会，对被推荐的候选人进行考试。

④1870年，再次颁布法令，规定多数重要文官职位必须通过考试择优录用，文官委员会有权独立决定录用条件，最终确立了文官制度。

（3）文官制度的推广：1883年，美国通过《美国文官法》，建立了文官制度。第二次世界大战后，法国、德国和日本等国也建立起文官制度。

3.西方文官制度的特点

（1）选用方面：公开考试，择优录用。

（2）遵循原则：政治中立。

（3）职责方面：工作隐名。

（4）权利方面：职务常任。

（5）管理方面：论绩升黜。

4.西方文官制度的影响

（1）进步性：规范了政府行政部门事务官的选用和管理，保证了文官质量；实现了政治和管理的分离，保证了政府工作的稳定性和持续性；促进了国家治理水平的提高，巩固了资产阶级统治。

（2）局限性：容易滋生官僚习气和僵化现象；文官人数急剧膨胀，增加了国家财政负担；文官层次越来越多，一定程度上影响了政府的工作效率。

五、近代以来中国的官员选拔与管理

1.晚清选官制度的变革

（1）科举制度的变革与废除

①1898年，加设经济特科，选拔经时济变之才；废八股，改试策论，以时务策命题。

②1901年，通令各省书院改为大学堂，各府、州、县学改为中小学堂，并多设蒙养学堂。

③1905年，颁布诏令，决定从1906年起废除科举制度。

（2）新式选官制度的建立

①学堂选官制度：清末“新政”开始后，规定凡学堂考试合格毕业者，均给予贡生、举人、进士等出身，对成绩优秀者进行殿试后，“酌加擢用，优予官阶”。1904年颁布《奏定学堂章程》，统一全国学制，学堂選官制度正式设立。

②留学毕业生选官制度：规定每年举行一次归国留学生考试，根据考试结果分别赐予进士、举人出身，再分配相应官职。

2.民国时期的官员选拔制度

（1）南京临时政府时期：依据孙中山的文官考试思想制定官员选拔方面的法律法规。

①内容：在官员选拔方面，以考试制度为主，建立考试院，主管人才的选拔和任用；完善国家政治制度，建立文官的培养、任用、监察等方面的运行机制。

②意义：进一步奠定了近代中国文官制度的基础，对民国时期文官制度的建设产生了重要影响。

（2）北洋政府时期：选拔官员主要采用考试和甄别两种方式。

①文官考试制度的建立：1913年《文官考试法草案》等法案的颁布。

②甄别：是指对现任文官的文凭、经历、工作成绩、学识、工作经验等进行审核与考察，再决定其能否留任。这是旧人事制度向现代文官制度转变的重要措施。

（3）南京国民政府时期：1929年制定《公务员任用条例》，1933年颁布《公务员任用法》，公务员制度建立，其选任由考试院负责；1929年公布了第一部《考试法》，孙中山关于文官考试的思想得到法律确认；对一般在职人员，采用甄别审查措施，使其取得任用资格。

3.中华人民共和国的干部制度和公务员制度

（1）干部制度

①新中国成立后，沿用民主革命时期的干部制度。后来，又建立了分类管理的干部制度。

②改革开放后，进入改革和进一步完善阶段，初步建立起中国特色社会主义干部管理制度，逐步实现了干部管理的科学化、民主化、法制化、现代化。

③中共十八大以来，干部队伍建设更加规范化、制度化，特别是在廉政建设方面，取得很大成绩。

（2）公务员制度

①形成过程：1993年开始推行；2005年通过《中华人民共和国公务员法》，标志着公务员制度正式形成，公务员考录工作正式进入法制化轨道；自2006年《中华人民共和国公务员法》正式实施以来，公务员考试录用制度得到了全方位的推进和改善。

②内容：录用担任主任科员以下以及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采用公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。

③意义：公务员的政治、文化素质不断提升，为国家管理人员的队伍建设增添了活力。

六、西方文官制度对近现代中国公务员制度的影响

1.对近代中国文官制度的影响

（1）清末“新政”期间，开始引入西方文官制度。通过借鉴西方文官制度，采取了一系列改革措施。

①改革国家行政机构的设置基本按照近代西方行政模式划分权限。

②改革文官录用制度，废除科举制度，采取新的方法录用文官。如在考试中增加了与实际工作密切相关的自然科学和社会科学类项目。

（2）在借鉴西方文官制度的同时，也有所创新，如考试权独立。但由于民国时期民主政治并不成熟，最终没有达到西方国家的实践效果。

2.对当代中国公务员制度的影响

（1）当代中国公务员制度来源于干部人事制度改革，是在借鉴西方公务员制度的基础上发展起来的。

（2）当代中国公务员制度一方面借鉴了西方国家管理公务员的科学经验，如实行分类与法制化管理体制、激励竞争等；另一方面根据我国国情加以改造，逐渐形成了具有中国特色的公务员制度。

（3）当代中国公务员制度与西方文官制度有着本质的区别，主要表现在不搞“政治中立”、坚持党管干部、不搞“两官分途”、坚持服务于民的宗旨。

素养拓展

素养拓展

从制度创新的视角看英国文官制度的变迁

史料 从19世纪初英国文官任用制度的初步确立到20世纪中期的撒切尔夫人改革，英国文官任用制度经历了一系列进程。回顾英国文官任用制度发展的整个历程，我们发现，它有着自己鲜明的特点。英国文官任用制度从产生之日起，就伴随着时代前进的步伐，在不断地发展、变化着。不同的时期，都有某些过时的旧制度退出历史舞台，也有某些适应形势需要的新制度产生出来。但这些变化都是徐缓渐进式的，这样，旧制度在消失之前，总有一段逐步萎缩、蜕化期，新的文官任用制度在诞生之前，也基本上都有一段逐步孕育和成长时期。这样的制度变迁，相对平稳，避免了很多不必要的社会动荡。

——摘编自范文超《英国文官任用制度变迁初探》

西方文官制度是建立在對旧的选官制度逐步改革的基础上的，是根据社会发展需要以渐进的方式走向完善的。英国文官制度的变迁为其他国家建立与完善文官制度提供了十分有益的经验。通过了解英国文官制度的变迁过程，有助于强化时空观念，并形成对西方文官制度的理性认识和客观评判，培养了学生用唯物史观分析问题的能力。

典型例题

19世纪中叶以前，英国的官吏任用存在严重混乱和舞弊现象。1855年英国政府对文官制度进行了初步改革；1870年6月，颁布了关于文官制度改革的命令，规定实行公开竞争考试来录用文官；后来经过不断的补充修正，文官任用制度逐渐完备起来。这一制度（ ）

①适应英国社会发展的需要

②实现所有职位的公开竞争

③杜绝政治腐败现象的发生

④避免内阁倒台以后的混乱

A.①② B.③④

C.①④ D.②③

【解析】

据材料可知，面对官吏任用的混乱和舞弊现象，英国文官制度度逐渐建立和完备，一定程度上解决了官吏任用的混乱局面，有助于维护政策的稳定性，适应了社会发展需要，故①正确；“所有职位”说法错误，1870年规定多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用，故②错误；“杜绝”说法过于绝对，故③错误；英国文官制度实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持续性，即避免了内阁倒台以后的混乱，故④正确；选择C项符合题意。

参考答案 C