以高水平安全护航高质量发展——《广东省安全生产条例》解读

文 柯 旭 黄小林 欧阳颖戈

为全面贯彻落实党中央关于安全生产重大决策部署，落实上位法和机构改革的需要，总结近年来我省安全生产领域改革成果，破解制约我省安全生产的痛点堵点难点问题，进一步建立健全安全生产责任体系，筑牢安全生产防线，省人大常委会及时启动《广东省安全生产条例》的修订工作。条例已于7月27日经省十四届人大常委会第四次会议审议通过，将于10月1日起生效施行。

条例的修订，为全面加强安全生产工作提供了更加坚实的法治保障，有利于推动广东安全生产治理体系和治理能力现代化，对依法防范化解重大安全生产风险、建设更高水平平安广东具有重要意义。

全面贯彻习近平总书记关于安全生产重要指示批示精神和党中央决策部署 始终把安全发展贯穿经济社会发展各领域和全过程

习近平总书记多次对做好安全生产工作作出重要指示、批示。党的十九届五中全会把统筹发展和安全纳入“十四五”时期我国经济社会发展的指导思想，并作出战略部署。党的二十大要求推进安全生产风险专项整治，加强重点行业、重点领域安全监管。省人大常委会牢固树立安全发展理念，正确处理安全和发展的关系，通过修改条例推动将安全发展贯穿于经济社会发展各领域和全过程，更好地实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一。

一是明确安全生产工作的基本理念、方针和原则。发展是安全的基础和保障，安全是发展的前提和条件。条例第三条第一款明确了安全生产工作以人为本，坚持安全第一、预防为主、综合治理的原则和方针。通过立法，实现从以事故处置为主的被动反应模式向以风险预防为主的主动管控模式转变。该条第二款规定“实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”，厘清了安全生产综合监管与行业监管的关系，明确了生产经营单位决策层与管理层的安全管理职责。

二是强化生产经营单位安全主体责任。生产经营单位是生产经营活动的主体，也是安全生产工作责任的直接承担主体，减少安全事故的发生主要依靠生产经营单位提高自身的安全生产管理水平。条例第四条规定了生产经营单位、生产经营单位的主要负责人、安全生产分管负责人以及其他负责人、相关人员的安全生产工作职责，从而推动压实生产经营单位安全生产保障责任，确保生产经营单位的安全生产责任制落实到位。

三是落实政府安全生产监管责任。为落实安全生产“党政同责、一岗双责”制度，条例第五条对政府制定并组织实施安全生产规划、加强安全生产基础设施建设和安全生产监管能力建设、设立安全生产专项资金、建立健全安全生产工作协调机制等职责内容作了规定。第八条明确对各级人民政府及有关部门主要负责人、分管安全生产工作的负责人和其他负责人安全生产工作职责作了规定。为完善责任考核机制，严肃目标责任考核，条例第五条对县级以上人民政府建立健全安全生产责任考核机制，将安全生产纳入高质量发展评价体系作出规定。

四是推动建立安全生产科技支撑体系。为加强安全生产科技创新和人才培养，条例第五条规定，各级人民政府及有关部门应当鼓励、支持安全生产科学技术研究、专业技术技能人才培养和安全生产先进技术推广应用。为推动安全生产标准化、信息化建设，条例第三十三条规定生产经营单位结合实际推动机械化、自动化、智能化改造，要求高危行业、领域的生产经营单位应当按照国家和省的规定对重大危险源、重点场所、重点工艺、重点部位等安全风险进行实时监测预警，并按照规定向监管部门实时、准确、完整报送相关的安全生产数据。为推广有利于安全生产的新工艺、新技术、新材料、新设备，条例第二十九条对生产经营单位应当使用符合国家标准或者行业标准的安全设备，及时淘汰危及生产安全的工艺、设备等作出规定。

全面落实上位法规定和国家改革部署 健全完善安全生产监督管理体制

省人大常委会坚持运用法治思维和法治方式提高安全生产法治化、规范化水平，贯彻落实新安全生产法的有关规定，按照深化安全生产体制机制改革的要求，通过修改条例深化改革、强化法治，推动形成系统完整、责权清晰、监管高效的安全生产治理制度体系，为筑牢安全生产屏障提供坚实法治支撑。

一是健全完善安全生产综合监管与行业监管相结合的工作机制。为落实机构改革部署要求，条例第六条规定了应急管理部门、负有安全生产监督管理职责的部门和其他有关部门的安全生产工作职责；对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。为加强部门协作，条例第六条规定，负有安全生产监督管理职责的部门应当相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用。为加强部门间的信息互联互通与共享，第四十八条规定省人民政府应急管理部门应当建立完善统一的安全生产信息管理系统，实现信息跨部门、跨地区、跨领域共享；县级以上人民政府组织协调有关部门建立健全信息共享机制，实现部门间信息互联互通。

二是明确镇街和功能区安全生产工作职责。为加强镇街、功能区的安全监管能力，进一步明确基层安全生产工作职责，条例第七条规定乡镇人民政府和街道办事处以及功能区，应当明确负责安全生产监督管理的有关工作机构及其职责。同时，考虑到化工园区安全生产监督管理工作的特殊性，为确保基层落实化工园区的监管职责，条例对化工园区应当分区实行封闭化管理、建立完善安全生产信息化监管体系等内容也作了规定。

三是依法规范安全生产监督管理工作。为督促有关部门规范公正文明执法，条例对建立健全安全生产日常检查制度、隐患排查治理监督管理制度、约谈制度、信息公开等内容作了系统规定。为推进联合执法，第四十三条规定，监督检查应当互相配合，实行联合检查，确需分别进行检查的，应当互通情况。为强化执法保障，第四十七条对加强市县和乡镇监管执法队伍建设，加强行政执法工作标准化建设等内容作了规定。为完善外部监督机制，第五十一条、第五十二条对聘任应急管理综合行政执法社会监督员、委托专家和安全生产服务机构等社会力量为安全生产提供技术支撑和咨询服务等内容作了规定。

四是加强对安全生产的社会共治。条例鼓励和支持社会力量参与安全生产，形成社会共治共享新格局。为加强行业自律和内部管理，第十二条规定安全生产有关行业协会应当依法加强行业自律和内部管理，提供安全生产服务。为及时发现和提供事故隐患、违法行为线索，条例第五十三条规定任何单位或者个人对事故隐患和安全生产违法行为，有权向负有安全生产监督管理职责的部门和其他监管部门举报。

五是加大违法行为的惩戒力度。为增强条例约束力和震慑力，第四十三条规定部门应当建立健全安全生产行政执法与刑事司法衔接工作机制，第五十条规定安全生产守信激励和失信惩戒制度，第六十一条到第六十六条对相关规定以及新修改的条文设定了相应罚则，对生产经营单位、其直接负责的主管人员和其他直接责任人员设置了罚款等行政处罚。

坚持分类施策 针对不同行业领域、关键性作业和环节强化安全管理

近年来，我省探索形成了一系列行之有效的措施制度，包括安全生产“一线三排”工作机制、复工复产安全管理制度，以及化工行业特殊作业“四令三制”、动火作业“三个一律”、高空作业“五个必须”和有限空间作业“七个不准”等经验做法，对规范作业、防范事故、加强监管起到了积极的作用。省人大常委会坚持目标导向、问题导向和结果导向，在条例中固化实践中的成功经验做法，针对容易引发事故的行业领域、危险作业和重点环节，强化安全管理，防范化解重大安全风险，为人民群众的生命健康和财产安全提供安全保障。

一是强化危险化学品企业安全管理。第二十六条明确生产、储存危险化学品的建设项目在试生产前，建设单位应当组织专家对试生产方案进行论证，确认符合试生产条件后，将试生产方案报送负责建设项目安全审查的应急管理部门备案。第三十条规定了对重大危险源进行定期检测、评估、监控，制定应急预案，以及将重大危险源的基本情况备案等重大危险源管理制度，并在第三十七条明确危险化学品生产企业以及构成危险化学品重大危险源的经营、储存、使用危险化学品的生产经营单位，应当制定并落实二十四小时专人值班和领导带班制度；动工、停工或者复工的，应当经主要负责人审批。

二是明确餐饮行业安装可燃气体报警装置的监管部门。为解决餐饮行业安装可燃气体报警装置监管部门不明确的问题，第三十七条规定燃气行政主管部门及其他有关部门，按照法律法规规定的职责对餐饮等行业的生产经营单位使用燃气安装可燃气体报警装置实施监督管理，并由燃气行政主管部门对餐饮等行业的生产经营单位使用燃气未安装可燃气体报警装置的，依法实施行政处罚。

（资料图片）

三是加强危险作业过程管理。条例第三十五条针对爆破、吊装、动火、临时用电、悬吊、挖掘、建设工程拆除作业等危险作业，要求完善现场管理制度，明确建立安全风险识别、设置安全警示标志、安全作业票证等现场作业制度。针对化工行业，第三十七条特别规定进行有限空间作业、火灾爆炸危险区域或者管廊上的动火作业的，应当制定作业方案，经安全生产管理机构负责人、安全生产分管负责人或者主要负责人审批后开具安全作业票证。未取得有效的安全作业票证，一律不得进行动火、有限空间作业。

四是健全承包承租环节安全管理。为厘清发包方和承包方的安全生产监管职责，条例第三十六条规定了发包单位和承包单位的双向告知义务，生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租的，应当向承包单位、承租单位告知生产经营项目、场所、设备的现场危险源、逃生路线等有关安全事项。承包单位、承租单位应当了解掌握承包、承租的生产经营项目、场所、设备的有关安全事项。

五是健全平台经济等新兴行业、领域安全生产管理制度。针对部分平台企业主体责任落实和从业人员安全权益保障不到位，存在大量安全风险和事故隐患的问题，第三十八条规定平台经济等新兴行业、领域的生产经营单位应当将新就业形态从业人员纳入本单位的从业人员进行统一安全管理，建立健全并落实全员安全生产责任制。

六是根据企业类型建立个性化安全生产管理模式。对集团企业，第三十九条通过明确集团总部对下属企业督促落实安全生产责任，加强对下属企业安全生产的指导、监督、考核和奖惩，实行安全生产工作的统一管理。对小型微型企业、个体工商户等规模小的生产经营单位，条例第四十条规定可以根据实际需要采取集群托管、资源共享等方式进行安全生产管理。

坚持预防为主 注重从源头上防范化解重大安全风险

省人大常委会认真贯彻“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，通过立法层层落实安全生产责任制，推动全面排查各类事故隐患，预防和减少重特大事故发生，确保人民群众生命财产安全。

一是建立健全区域安全风险防控体系和风险评估机制。为优化城市安全格局，推动区域安全风险管控，条例第四十一条明确地方政府对重点行业领域、重点区域、重点企业、重大工程设施实行安全风险管控，规定安全生产相关部门的管控职责。为加强项目建设初期把关和风险管控，第四十二条规定政府应当组织有关部门建立完善安全风险评估与论证机制，对涉及安全生产风险的项目开展安全风险联合评估，确保项目符合安全生产规划、条件和标准，安全防护措施合理可行。

二是建立健全风险公示和事故隐患督办制度。为加强对重大安全风险管理的监督，条例第四十五条规定了重大安全风险公示制度，并要求重大安全风险公示期间，县级以上负有安全生产监督管理职责的部门的相关职责。为加强事故隐患治理，第四十四条规定县级以上人民政府应当将重大事故隐患纳入相关信息系统，督促生产经营单位制定整改方案、落实整改措施。第四十五条规定了重大生产安全事故隐患治理督办制度，并明确县级以上人民政府及其有关部门督促下级政府和负有安全生产监督管理职责的部门落实监管责任的规定。

三是细化生产经营单位预防制度。第三十一条规定生产经营单位应当编制安全风险分级管控清单，明确相应的管控措施，并向主管部门报告重大安全风险基本情况。第三十二条规定了生产经营单位及其管理人员“双报告制度”。第十五条要求生产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投入。

四是落实安全生产全员责任制。为推动全面履行安全管理职责，条例第十六条至第二十条，明确了生产经营单位的主要负责人、分管负责人、班组和从业人员各自的安全生产工作职责，鼓励生产经营单位设置安全总监或者其他专职安全生产分管负责人，对应当设置安全生产管理机构的生产经营单位作了明确规定。

五是强化安全生产的教育培训。具有高安全素质和技能的从业人员，是保证生产经营活动安全进行的前提。为完善教育培训制度，条例第二十二条增加规定对危险物品的生产、经营、储存、装卸等高危行业开展复工复产前教育培训，以及对离岗六个月以上或者换岗的从业人员也应进行专门的安全生产教育和培训。为解决平台经济背景下珠三角地区突出的劳务派遣、灵活用工人员和实习学生的安全教育培训问题，第二十四条规定生产经营单位应当对被派遣劳动者、灵活用工人员和实习学生进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训。为确保特种作业人员安全作业培训质量，第二十三条对生产经营单位、安全作业培训机构应当具备国家规定的安全培训条件，并按照国家统一的培训大纲对特种作业人员进行培训等作出规定，并相应设置了法律责任。

六是完善安全生产责任保险制度。为推动保险公司提高事故预防技术服务质量，切实发挥安全生产责任保险作用，第二十八条规定保险机构必须为投保单位提供事故预防服务，帮助企业查找风险隐患，提高安全管理水平，有效防止生产安全事故的发生。

统筹构建多层次、多主体的应急救援体系 完善生产安全事故调查程序

为推进我省生产安全事故应急能力建设，省人大常委会围绕强化应急救援处置效能，提升应急救援保障水平，完善生产事故调查整改工作，完善制度机制，推动进一步提升我省生产安全事故应急救援能力。

一是加强应急救援能力建设，提高应急救援的系统性与协同性。为加强生产安全事故应急能力建设，规范生产安全事故应急预案管理，提高应急救援的水平，第五十四条规定各级人民政府、街道办事处、功能区、化工园区、生产经营单位等应当制定生产安全事故应急救援预案。为提升事故预防和应急救援能力，提高应对突发生产安全事故的救援能力，第五十五条要求政府有关部门、化工园区以及高危行业的生产经营单位应当根据实际需要建立应急救援队伍，配备装备设施。

二是健全生产安全事故报告、救援制度。为及时启动安全生产救援工作，第五十七条规定了事故报告制度，生产经营单位发生生产安全事故后，现场有关人员应当立即报告本单位负责人，并按照有关规定逐级上报事故情况。为加强故事救援工作，第五十七条规定有关地方人民政府和负有安全生产监督管理职责的部门的负责人，应当按照生产安全事故应急救援预案的要求立即赶到事故现场，组织事故抢救。

三是建立生产安全事故暴露问题整改督办制度。为查清事故原因，吸取事故教训，第五十九条要求事故调查处理应当及时、准确地查清事故原因、事故性质和责任，评估应急处置工作，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任单位和人员提出处理建议，其中明确规定事故调查报告应当从技术和管理等方面详细分析事故原因，并依法及时向社会公布。为减少同类事故发生，第六十条规定县级以上人民政府应当加强生产安全事故调查分析技术支撑体系建设，建立生产安全事故暴露问题整改督办制度，对安全生产制度和措施存在的漏洞、缺陷及时予以修改完善，并督促相关行业、领域生产经营单位加强防范和整改。该条还规定负责事故调查处理的县级以上人民政府应当在批复事故调查报告后1年内，组织有关部门对事故整改和防范措施落实情况进行评估，并及时向社会公开评估结果。