立法保障经济功能区建设发展的实践与思考——以《广东省中新广州知识城条例》为例

文 李 琼 陈亭利

党的十八以来，习近平总书记四次亲临广东视察，多次对粤港澳大湾区建设作出重要指示批示。今年4月，总书记第四次视察广东时指出，粤港澳大湾区在全国新发展格局中具有重要战略地位。广东要认真贯彻党中央决策部署，把粤港澳大湾区建设作为广东深化改革开放的大机遇、大文章抓紧做实，摆在重中之重，以珠三角为主阵地，举全省之力办好这件大事，使粤港澳大湾区成为新发展格局的战略支点、高质量发展的示范地、中国式现代化的引领地。

近年来，为深化改革、探索创新、推动发展，国家陆续设立了高新技术产业园区、自由贸易试验区等不同类型的经济功能区，在粤港澳大湾区，就有中国（广东）自由贸易试验区、横琴粤澳深度合作区、前海深港现代服务业合作区、中新广州知识城等。为贯彻落实总书记的重要讲话、重要指示精神，广东通过经济功能区立法，探索加强粤港澳大湾区建设的法治保障，有促进横琴、前海、南沙三大平台建设的，如《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》；有规范自由贸易试验区发展的，如《中国（广东）自由贸易试验区条例》；还有支持国际合作平台建设的，如《广东省中新广州知识城条例》。新发展阶段的经济功能区建设对立法保障其高质量发展提出了更高的要求，而在建设粤港澳大湾区和“一带一路”背景下的广东经济功能区立法更具新发展阶段特色和区域特点。本文以《广东省中新广州知识城条例》为例，探讨立法引领和保障经济功能区高质量建设发展的实践做法。

一、立法过程

中新广州知识城是目前全国唯一经国务院批复的知识产权运用和保护综合改革试验区，其定位与经济开发区、自由贸易试验区等有所不同，既是推动经济高质量发展的重要战场，又肩负着知识产权体制机制创新改革的重大任务，相应立法也肩负着多重功能和任务。在《中新广州知识城总体发展规划（2020-2035年）》将知识城升级为我国与新加坡双边合作项目的背景下，广东省人大常委会开展此项专门立法，贯彻落实“一带一路”倡议和粤港澳大湾区建设等国家战略，有利于发挥法治稳预期、利长远的作用。一是贯彻总体发展规划的重要举措。知识城要成为粤港澳大湾区高质量发展重要引擎，构建支撑创新的营商环境，需要通过省立法解决有关问题和障碍，确保重大改革依法有据。二是进一步彰显扩大对外开放决心的客观要求。立法具有稳定性和可预期性，是国际投资者最为看重的投资兴业参考和决策依据，制定条例有利于充分展示建立对外开放新格局、坚定不移全面扩大开放的意志和决心。三是巩固深化改革发展成果的实际需要。知识城经过十多年的发展，形成了一批实践证明行之有效、人民群众满意、市场主体支持的改革举措，需通过法规规范固化提升，为知识城市场化、法治化、国际化营商环境建设提供更坚实的基础制度保障。四是支持广州发挥“引擎”带动作用的需要。支持广州高质量发展也是支持全省高质量发展，做好中新广州知识城立法工作，就是抓住了支持广州发展的“牛鼻子”。

条例于2021年初列入省人大常委会当年的立法工作计划，在严格遵循立法程序“规定动作”前提下，省、市、区三级紧密联动、创新工作方式，封闭改稿3次、集中研究修改意见5次，征求公众意见3次，组织专家论证3次，修改完善40余稿。条例草案于2021年9月由省政府提请省人大常委会审议，于2022年1月审议通过。立法过程中，一是坚持党的领导，严格按照党领导立法工作要求，加强向省委的请示汇报，认真开展事权事项协调工作，切实严把政治关、法律关、政策关、舆情关，积极稳妥推进法规起草审议工作。二是强化人大主导，对知识城立法全力支持，省人大常委会主导建立推进中新广州知识城立法工作联席会议工作机制，下设办公室，省、市、区三级人大在联席会议机制组织下积极开展工作、推动立法进程，人大和政府有关部门同步开展草案起草和事权事项请示汇报工作。三是抓住关键问题，体例篇幅上强调立法要务实有效管用，有几条写几条；框架设计上强调严格对照总体发展规划，结合立法权限和地方需求作出规范；条文内容上强调把握“中新”“知识”两大要素，突出立法重点。

二、立法的主要亮点

条例主要从三方面为知识城建设发展提供法治保障。

（一）促进知识产权保护，发挥“知识”优势

总体发展规划明确知识城的目标是全面建成具有全球影响力的国家知识中心。条例从创新、保护、人才等方面，系统保障知识城发挥好自身优势，进一步做大做强。

在创新方面，支持知识城布局重大科技基础设施；支持知识城与全球顶尖高校、科研机构共建联合研究院，开展重大基础和前沿科学技术研究；支持知识城高标准建设国家级重点实验室，集聚高端研发机构；支持新型研发机构在开展科技研发、加速成果转化、培育创新人才、建设创新文化等方面进行体制机制和服务创新，同时，为知识城建立省级新型研发机构绿色申报通道。

在保护方面，知识城实行严格的知识产权保护标准，建立健全涵盖审查授权、行政执法、司法保护、仲裁调解、行业自律等环节的保护工作体系，综合运用法律、行政、经济、技术、社会治理等手段加强知识产权保护，促进保护能力和水平的提升。在知识城设立知识产权公证机构，对接建立粤港澳大湾区知识产权调解平台，充分发挥中国（广东）知识产权保护中心等知识产权服务机构作用，为知识产权快速维权、协同保护提供有力支撑。

在人才方面，注重强化人才引进和培养，为知识密集型产业发展提供强有力的人才支撑。规定支持知识城实施国际化人才奖励计划，推动港澳医疗、教育、规划、法律等领域的专业人才在知识城便利执业。同时，优化人才服务，条例要求知识城管委会设立一站式人才服务大厅，引进国内外一流的人力资源服务机构，为各类人才提供专业精准服务。

（二）促进对外开放合作，突出“中新”特点

总体发展规划明确，知识城作为中新两国共同打造的国家级双边合作项目和国际化知识创新平台，要充分发挥中新双方各自比较优势。条例“对外开放与合作”专章以及相关条文对此作出呼应。

一则“引进来”，带动更好发展。条例规定，支持知识城引入新加坡知识产权服务机构；支持设立中新合资金融机构，支持符合条件的新加坡金融机构在知识城设立分支机构。

二则“走出去”，获得更多机会。条例要求知识城管委会应当加快中新国际科技创新合作示范区建设，加大在全球战略性新兴产业、总部经济等方面的招商引资力度和资源投入。

三则“多合作”，提升开放水平。条例规定，推进知识城在科技创新、产业发展、知识产权、人才培养、城市治理、营商环境等方面与新加坡开展合作，建立与国际高标准投资贸易规则相衔接的制度体系。支持知识城与新加坡共同培养知识产权领域的国际化专业人才，提升知识产权服务业对外开放水平。

（三）促进体制机制创新，强化赋权赋能

建设发展好知识城，体制机制是关键之一。条例立足省权限，在管理体制机制、区域联动发展等方面加大支持力度。

对管理体制机制方面的支持。条例分类赋予了知识城有别于一般行政区的管理权限，对有关国家经济建设管理权限、省级经济建设管理权限、调整由广州市实施的省级经济建设管理权限以及调整由中国（广东）自由贸易试验区实施的省级经济建设管理权限等四方面的管理权限，依法由知识城管委会行使的相关要求作出规定，并加强监督。

对区域联动发展方面的支持。一方面，支持知识城与中国（广东）自由贸易试验区联动发展，依法复制推广自由贸易试验区改革试点经验。其他区域的改革试点措施，按照国家规定可以扩大试点范围的，省人民政府可以优先安排在知识城实施。另一方面，支持知识城与广州高新技术产业开发区、经济技术开发区等联动发展。

对建设发展具体事项的支持。把握知识创新、对外开放等方面重点，规范了知识产权申请绿色通道、专利代理领域对外开放、扩大金融业对外开放、职称评审下放、用地保障等26项涉及国家和省事权事项，切实给予更大力度的权限支持。

法律的生命在于实施。条例通过后，还需要做好推动落实的“后半篇文章”。省人大常委会在知识城国际科技中心展厅举行新闻发布会。省、市、区有关领导与知识城高端人才代表、新加坡企业代表同台发布，实现省、市、区三级联动、政企联动和一线发布，多家主流媒体出席、网络全程直播、全媒体宣传声量远播海内外，为引导社会各界共同关注条例出台、推动贯彻实施营造了良好的舆论氛围。

条例出台以来，知识城全力推进学习宣传和贯彻实施工作，取得阶段性成效。正如百吉生物首席科学顾问兼科学委员会主席 Jean-Paul Thiery 教授在新闻发布会上所说，条例让他看到了政府对知识产权的保护力度和决心，以及对科研工作者的尊重和贴心保护；知识城优渥的投资环境、高效超前的管理理念和手段，让百吉生物有了强烈的归属感、安全感和获得感。目前，通过贯彻落实条例，知识城知识产权服务业国际化、高端化、专业化水平大幅度提升，已成为全国知识产权高端要素最齐全、服务最活跃的区域之一；科技创新要素进一步集聚，生物医药与大健康等知识密集型产业加快集聚和发展；营商环境进一步优化，人才服务举措进一步拓宽，提升对国际高端人才的吸引力。

三、立法实践的启发和思考

中新广州知识城的立法因其定位和功能特点，既要解决经济功能区的涉法共性问题，又要保障其在法治轨道上开展改革创新，为做好经济功能区立法提供了经验参考，主要有：

（一）坚持党的领导，把握正确政治方向

习近平总书记强调，“地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。”在党的领导下开展地方立法工作，就是要贯彻落实党的主张，通过法定程序使党的主张成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则。围绕中心、服务大局，从制度上和法规上保证党的路线方针政策的贯彻实施，切实发挥法治的引领和保障作用。新发展阶段对经济功能区的发展赋予了新的使命和要求，探索过程中的创新首先需要把好政治关，确保正确的政治方向，确保良法善治。突出立法工作的政治属性，严格执行重要事项请示报告制度，立法过程中遇到的重大问题要向党委请示报告，如中新知识城条例的项目立项、立法过程中涉及国家和省事权事项的放权赋能，都及时向省委请示汇报，并按照指示要求做好协调请示等工作。

（二）坚持依法立法，严守地方立法权限

不同宪法、法律、行政法规相抵触是地方立法的底线。一是要用对地方立法权。经济功能区立法的共性需求，有机构设置、管理权限、建设发展保障等，有的是要通过立法赋予法律地位，以此为基础建立管理体制机制；有的是要通过立法明确放权赋能，以此为依据行使更灵活的权限；还有的是要通过立法提升固化经验，以此为保障开展更大力度的探索创新，等等。回应这些立法诉求的过程中，需要守牢合法性底线，严格依照法定权限和程序开展工作，在维护国家法治统一的前提下为创新提供法治保障。要在法律规定的事项和权限范围内制定法规，就要加强对法规草案的合法性研究，逐一对照具体条文和事项中涉及的法律、行政法规，上位法明确禁止的不可触及，上位法明确权限的不可越权，上位法明确范围的不可随意扩大或者缩小。如知识城的省条例，严格区分属于省立法权限范围内的问题，对于需要争取但暂未得到国家相关部门支持的事权或改革事项，以及仲裁等属于法律保留的事项，一律予以排除。二是要用好地方立法权。目前，经济功能区的立法基本集中在地方，即省、设区的市和经济特区，要按照事权层级规范其相应的事项。如关于中新广州知识城的立法，有2022年的《广东省中新广州知识城条例》，还有2015年的《广州市中新广州知识城条例》。在制定省条例的过程中，注意把握省、市立法不同，省层面立法侧重解决省级管理权限的问题，涉及市级管理权限、属于市层面就能够协调解决的问题，在省条例中不再作规定，交由市立法来解决。这一做法既是用好立法权，相应层级解决对应问题，也是用足立法权，尽量集中资源解决需要通过立法明确的问题。

（三）坚持吃透精神，推动政策有效转化

经济功能区建设源于社会经济发展的和改革需要和探索实践，一般先通过有关政策逐步明确基本定位、做法以及保障措施等。如总体发展规划明确了知识城建设发展的指导思想、基本原则、战略定位、发展目标和具体要求等，立法就是在此基础上，对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，固化、上升为法规。因此，要吃透政策精神、掌握实践做法、总结成熟经验。一方面，对已经明确可落实或者已经在做的措施，依法予以规范固化；对尚在争取的事权权限，及时把握工作进度，立法过程中能够有明确意见的也可以研究能否写入法规中。另一方面，对政策中与其他经济功能区不同的特有措施、定位，要在立法中有所体现，可以在框架结构，也可以在具体条文，这是该立法区别与其他经济功能区立法的关键所在，也是该经济功能区建设发展的关键所在。同时，还需要处理好政策创新与法治保障的关系，确实需要通过立法解决的进行立法，可以通过政策解决的具体问题交由政策解决。政策的立法转化不是对政策的照搬照抄，更多的是在充分掌握政策背景、把握实质精神下的法言法语转化。这就涉及地方立法权限和法规用语规范等，如超出地方立法权限，则不适宜在地方性法规中作出规定；如表述不同，则需要按照立法技术规范进行调整。

（四）坚持问题导向，抓住关键提升质效

地方立法需要突出实践特色和针对性、适用性、可操作性，更好、更有效地解决实际问题。经济功能区的立法需要坚持问题导向，把握必要性准线。找准需要立法解决的问题，经济功能区的建设发展面临各种各样的情况和问题，需要从中梳理出切实需要通过立法解决的问题，进行分析研判，提取出地方立法能够解决的问题，再进行相应的制度设计，制定有效管用之法。对经济功能区立法中共性的问题，除了不在立法中作规定就不能做的以外，可以考虑不写；对立法中的个性问题，要深入研究相关背景、依据和解决方案，依法予以规范。如中新广州知识城的立法，聚焦知识城的“中新”和“知识”两个关键，重点关注需要省层面解决的问题，主要解决涉及省有关主管部门权限，如财政、土地、人才、科技等方面省级事权下放和支持保障等。问题导向的立法更多地可以选择“小切口”立法，针对性强，也是提高立法质量和效率的有效途径之一。如知识城的省条例，在具体条文上坚持“小切口”原则，针对目前知识城建设发展需要解决的难点问题，区分法规与政策途径、省权限与国家事权、省市层面等三方面关系进行规范，切准权限、理好关系、推动进程，切实提高立法质量的同时，提高立法效率，保障条例两次审议通过。