从人大立法规划看国家立法走势

近期，随着十四届全国人大常委会立法规划的公布，本届全国人大常委会五年任期内的立法任务清单正式浮出水面。其中，条件比较成熟、任期内拟提请审议的第一类立法项目为79件，需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的第二类立法项目为51件。此外，立法规划还阐明了立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的第三类立法项目，并对法典编纂等立法设想作出了安排。

作为我国独创的一项立法管理机制，肇始于七届全国人大常委会的历届人大立法规划，无不紧扣时代脉搏、引领立法全局，见证了国家法律的成长轨迹。立法规划的编制，需要对现实法治状况的深刻洞察，亦需要对未来立法蓝图的深谋远虑。就当下中国而言，既身处2010年正式形成现代法律体系后延续至今的以“完善”为目标的立法新航程，又站在坚持全面依法治国、推进法治中国建设的立法新起点。正是这样的时代语境，奠定了本轮立法规划的底色。

其中的一大亮点是以浓墨重彩之笔，勾画了重点领域、新兴领域、涉外领域等维度的立法方向。比如，列入规划的增值税法、消费税法、关税法以及税收征收管理法修改等项目，预示着“税收法定”的改革进程已步入收官；列入规划的粮食安全保障法、国家储备安全法等新法项目，以及反间谍法、保守国家秘密法等修法项目，标志着国家安全立法正沿着广度和深度的双重轨道快马加鞭。在涉外领域，对外贸易法等修法项目纷纷纳入规划，尤其是担当基本法律重任的对外关系法已于近期出台，结出了落实规划的初步成果。而在新兴领域，规划不仅明确纳入了数字经济促进法、网络犯罪防治法等立法项目，而且为新就业形态、数据权属、网络治理等方面的立法储备预留了广阔的空间。

国家立法的成功标记，并不仅仅在于形式层面的制度构造，更在于直面治理的需求、紧随改革的步伐、回应人民的期待，这也是理解本轮立法规划的又一鲜明线索。以金融立法为例，孕育多年的金融稳定法作为规划中的一类项目，已经启动初审程序，迈出了金融监管法治化的关键一步。同时，涉及银行业、保险业的一系列修法项目亦现身规划，以整体推进、系统构造的立法谋略，应对防范金融风险、保护民众利益等紧迫议题。再以社会立法为例，不仅将慈善法等既有法律设置为修法项目，而且拟定了社会救助法、医疗保障法、托育服务法、养老服务法、志愿服务法等诸多新法项目，列入规划的无障碍环境建设法更是于近期已成功问世。不难想象，以关怀弱者、保障民生为使命的社会立法，即将掀起“批量”产出的高潮，这对进一步迈向“公正社会”的历史性转型，意义深远。

综观本轮立法规划一类、二类项目，新法为60件，修法为70件。这种修立并重的路径选择，正是完善法律体系的关键所在。一方面，新法项目数量之多、领域之广，堪称空前。尤其是一些迟滞多年的立法难题，踏上闯关破冰的征途。比如，事关户籍制度改革、各界呼声不断的户籍法，首次正式列入了立法规划。此前曾6次列入立法规划却难产四十多年的电信法，再次现身本轮立法规划，有望实现真正的突破。另一方面，修法项目多维出击、深度拓进，从立法法、刑法、民事诉讼法等基本大法，到统领各领域的宏观立法，再到行业性、专业性的微观立法，或将打破滞后未修的僵局，或将激活更新换代的步伐。可以预期，未来五年开疆拓土的新法创制、高歌猛进的旧法改造，必将不断填补立法的短板，重塑法律的品质。

更加引人瞩目的是，本轮立法规划明确提出：“积极研究推进环境（生态环境）法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作。”2020年诞生的民法典，已经开启了法典编纂这一全新的立法形式。而规划将法典编纂列为重点方向，则标志着国家立法将正式迈向法典化的新时代。具体到被列为优先选项的环境法典编纂，经过多年努力，我国环保资源立法已实现了量变和质变的双重飞跃，而在本轮立法规划中，此类新法、修法项目仍有十多部之多，足见环资立法的覆盖之全、分类之细、雕琢之精，由此亦为环境法典的编纂奠定了坚实的基础。显而易见，未来五年是践行法典编纂的关键时期，其所积攒的成果和经验将大大加速法典化的进程，最终在更高的层次实现国家立法的全面升级、终极完善。

更应看到，纸面的立法规划并不会自动转化为现实的立法成果，而是需要直面诸多的考验，包括：立法时机的精准把控，立法任务的分解到位，立法资源的合理配置，乃至立法规划的适时调整，等等。如此，国家立法才能坚守科学立法、民主立法、依法立法的轨道，最终达成立法规划的美好愿景。