社会组织参与社会治理的协商系统分析*

侯日云

一、问题的提出

在构建共建共治共享社会治理格局的时代背景下，我国社会组织作为社会力量的主要代表，如何参与社会治理成为学界的研究热点[1]。实践中，我国社会组织参与社会治理取得初步成效，但同时也面临诸多挑战。第一，社会组织的资金来源单一，在运营中过度依赖资助方，缺乏独立的主体地位[2]。第二，社会组织多数采用无偿服务的项目制方式运作，对社会问题的介入表面化、浅层化[3]。这导致社会组织难以获得政府信任和公众认可，公信力不足[4]。总体而言，内外部条件不充分使社会组织参与社会治理缺少长远规划和稳定预期，显得碎片化和短视化。

针对社会组织参与社会治理所遭遇的难题，有学者认为，这是由于政府的配套政策不完善、社会组织自身的能力不足以及社会环境的客观限制等因素所致[5]。本文认为，上述问题有的与社会组织本身的不成熟相关，会随时间的推移而自然消解；有的则源于深刻的社会政治结构原因，需要从社会系统层面去观察和审视。社会治理本身就是一个协商系统。作为连接公民个体和社会、国家（政府）的中介之一，社会组织在与其他主体沟通、交往、博弈的社会治理互动过程中，蕴含着丰富的协商因子。

协商系统是指一种通过论辩、证明、表达与说服等手段来应对政治冲突和解决问题的交谈式系统[6]。协商系统理论试图超越以往小规模、单一、分散的协商实践，从系统整体功能发挥的角度，统合正式或非正式的协商制度与活动，其核心要素包括平等、尊重、理性与自主等理念。因此，协商系统是由各种协商制度与活动构成的整体，具有认知、伦理和民主等多种功能，意在调和“小众”协商与“大众”民主之间的矛盾[7]，以更有效地处理政治议题。

关于社会组织与协商民主的研究，从国外经验来看，社会组织有可能促进协商民主，也有可能破坏协商民主的合法性，这要视不同的国家场域而定[8]。当然，更多的人对社会组织协商持肯定态度。例如，将社会组织协商作为反映公众诉求，实现公共利益最大化的重要途径。但是目前我国社会组织参与协商还面临政社关系不明确、协商能力不足等挑战[9]。具体而言，包括国家政治制度、组织合法性、组织资源、组织和个人社会网络等，都是影响社会组织参与协商民主的因素[10]。

多数学者主张我国社会组织应当参与协商民主，并意识到社会组织协商所存在的障碍及可能的努力方向，但是他们没有统筹考虑社会组织协商与社会治理。本文认为，社会组织协商与社会治理紧密相关，正是由于缺乏话语机会、协商不足，导致社会组织参与社会治理陷入困境，合作共治难以实现，社会组织亦无法履行自身的职责。社会组织协商是社会主义协商民主中的重要组成部分，既是手段，也是目的。它能够为社会组织参与社会治理提供正当、合法、稳定的主体资格，聚集更多可用的资源。

二、“协商”作为社会组织的职能

作为第三部门，社会组织可以在一定程度上弥补政府和市场的缺陷，起到资源再分配、社会价值观塑造、社会秩序维护等多种作用。在此意义上，社会组织参与社会治理的困境其实是其功能未能充分发挥的外在表征。因此，具体分析社会组织的职能体系是理解社会组织参与社会治理的一个切入点。

（一）社会组织的三种职能

依据社会系统对社会组织的功能要求，可将社会组织的职能划分为服务、治理和协商三种。

1.服务职能。从社会组织的源头看，其最初是人们为凝聚群体力量、共同抵御外在风险而自发形成的团体，如“社邑”“朋党”等[11]。在团体中，其成员可以通过互惠互利的协作机制来互相支持，以组织的力量化解个体所遇到的困难，由此衍生出社会组织的“服务职能”。“服务”就是为了满足人们的某种需要而向对方供给资源，包括社会组织为其内部成员或者其他社会成员提供某种物质或非物质形态的援助。服务职能的本质在于，社会组织应当以满足人们的需要为核心，通过筹集人财物资源，再以适当的形式输送到社会群体手中。服务是社会组织的首要职能和基本职能，也是社会组织的优势所在。

2.治理职能。社会组织的治理职能伴随治理理论的兴起而出现，它大大晚于社会组织的服务职能。按照1995年联合国“全球治理委员会”的界定，“治理”是指个人和机构、公共部门和私人部门管理其共同事务所有方式的总和[12]。治理的突出特征在于其主体的多元化和管理方式的多样性，在公共行政活动中，尤其体现为对原有单一政府统治模式的超越。顺应这一态势，社会组织成为国家治理体系中的主体之一，被赋予了“治理”的职能。社会组织的治理对象是社会事务，治理的根本目的在于解决社会问题，维护社会秩序。社会组织的治理活动一定程度上涵盖其服务活动。但相较于服务职能，社会组织的治理职能更加强调社会整体的良性运行。

3.协商职能。理论上而言，对社会组织与协商民主关系的研究及其实践由来已久，其肇始于政治学关于民主实现方式的讨论，社会组织被作为促进民主政治建设的重要推动力对待[13]。集中讨论社会组织的协商职能，则是近年来对国家政治生活由“选举民主”向“协商民主”扩展的直接反映。由于在西方代议制民主运行过程中，出现了科层制政府的滥权与腐化、民众参与选举积极性受挫以及公共行政效率低下等危机，这促使人们反思以选举为中心的“间歇性”民主，进而转向倡导“协商式”民主。协商民主拓展了人们参与公共决策的范围和途径，而社会组织在这一过程中连接公民个体与公共权力机构，“能够促进协商民主的有效发展”[13]。

本文认为，社会组织的协商职能是指社会组织作为特定社会群体或阶层的代表参与公共政策制定、公共事务处理的过程及其效用。协商职能的履行意味着社会组织在国家政治系统中与其他主体分享权力、自主发声，一定程度影响公共管理的过程及其结果。社会组织参与社会治理的协商是社会组织就社会事务领域的议题，与其他相关利益主体沟通互动、合作妥协的活动。

（二）社会组织协商职能的地位和作用

如上所述，为社会提供服务是社会组织的基本职能，它与社会组织相伴相生，构成社会组织存在合法性的基本依据。治理职能则伴随社会复杂性的增加而产生，政府要构建多元主体的社会治理体系，从而将社会组织纳入其中。协商职能是社会组织在服务职能和治理职能基础上的延伸与扩展，顺应了现代国家协商民主发展的需要，具有利益表达、沟通协调和政治参与等作用。就社会组织三种职能的关系而言，它们并非在同一层面——社会组织的协商职能可以为其服务职能和治理职能的实现创造条件，对社会组织服务活动的开展和治理效能的发挥影响甚大，因而是最为关键，也是较难真正实现的职能。

社会组织在为社会群体提供服务、参与社会治理的过程中，秉持利他主义、社会互助的志愿精神是题中之义。但为了有效履行使命，社会组织要有相当的人财物资源作为基础。然而，社会组织本身缺乏类似于国家的行政权力或市场的营利能力，在人才、资金、信息等资源的获取上处于劣势，难以形成强大的组织化能力，最终限制了其服务和治理活动的开展，导致“志愿失灵”现象。换言之，社会组织在社会治理系统中，缺乏与其他主体平等对话的资格和能力。如果社会组织能够通过民主协商的途径，参与公共政策的制定与执行，具有影响公共政策的能力，将对社会资源的合理配置起到至关重要的作用。因此，社会组织协商职能的强弱及其发挥对于组织业务活动的开展以及组织目标的达成具有决定性影响。

三、我国社会组织协商发展状况

社会组织协商作为我国社会主义协商民主体系中的一环，既是人们政治参与的形式之一，又是社会组织发挥社会功能的影响因素。本文利用已有相关数据，对我国社会组织的职能履行与协商状况进行分析。

（一）存在的问题

1.社会组织的服务能力不强

社会组织的服务成效，主要取决于社会组织从业人员的专业精神和专业技能。专业精神和专业技能可以通过社会组织从业人员的专兼职比例、教育背景、社会工作专业化水平等指标加以衡量。民政部服务中心数据显示，我国社会组织专职人员比重约为60%，已经退休和兼职人员比重约为40%，仅34% 的专职人员具备大专以上学历[14]。在一些社会工作服务机构中，社会工作者被“技工化”，其服务内容模式化、工作程序形式化，丧失了专业服务内涵[15]。可见，我国社会组织从业者的服务能力偏弱，这将抑制服务效果的呈现。

2.社会组织的治理条件欠佳

社会组织的治理与社会组织的服务有较大重合，但相较而言，“治理”需要投入更多的人财物资源，也仰赖于一个由政府、市场和社会共同构建的公共治理合作网络。民政部统计公报表明，我国社会组织总体上发展平稳（表1），但与国外相比还有较大差距。据研究显示，平均每万人拥有的非营利组织①数量，日本97.17个，美国51.79个，巴西12.66个，中国1.45个[16]。粗略计算，2021年我国每万人社会组织数量约为6.38个②。2011年美国非营利组织从业人数约1300万，占总就业人数的10%③；而2021年我国社会组织从业人数1100万，占总就业人数约1.5%④。

表1 我国社会组织发展总体情况（单位：万个、万人、亿元）

根据民政部《2015年社会服务发展统计公报》（表1），我国社会组织平均人数约11.1人，年均收入约44.2万元。其中有49.97%的收入是政府的财政拨款和补贴，21.18%是会费收入，6%是营业性收入，5.63%是企业提供的赞助和项目经费，5%是其他收入[17]。资金匮乏、资金来源单一仍是制约社会组织发展的最大障碍。

此外，多元主体共建的有效治理网络尚未形成，社会组织在多数场合游离于社会治理体制的边缘，难以融入主流治理场域。例如，2008年民政部制定的《救灾捐赠管理办法》，明确将救灾募捐主体限定于公募基金会，其他社会组织被排除在外；国家减灾委员会的34个成员单位中只有一家官方背景的社会组织[18]。

3.社会组织协商处于初期

有学者认为，社会组织协商最重要的特征，在于协商活动是由社会组织发起和实施的，这使社会组织协商区别于政党协商、政府协商等其他协商方式[19]。本文认为，社会组织协商的本质不在于协商活动是否由社会组织主导，而在于协商活动要体现“民主”的核心价值，亦即社会组织能够参与公共议题的政策过程。

社会组织协商属于民主政治实践的范畴，这有别于非公共领域中的市场交换和人们日常生活中的惯常行为。那么，社会组织履行协商职能的重要前提或条件，就是要具备一定的社会权力和制度渠道，二者共同构成社会组织在治理中的话语机会。社会权力是指社会组织在协商系统中作为协商主体的资格与能力，本质上是由社会中的某些个体团结、凝聚起来的，为表达成员共同诉求、维护共同利益的集体性力量。社会权力一方面对社会群体成员有支配作用，另一方面又对国家权力形成制衡，昭示着社会领域的相对独立性。制度渠道是指国家政治体制中规范化的社会组织协商途径和手段，亦即社会组织针对公共政策问题提出意见和建议应是程序化、系统化的，而非零散化和碎片化的，这是确保协商顺利实施的体制条件。例如，2019年国务院办公厅印发《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》，即是协商制度化的体现。它从“科学合理选取听取意见对象”“运用多种方式听取意见”等方面，对政府如何与企业和行业协会商会协商提出了原则性意见。

但从我国的现状来看，当前社会组织的协商活动处于初级阶段，协商水平还较低。这表现在：社会组织欠缺协商意识和能力、社会组织协商的地位不明确、社会组织协商的制度化程度不足、社会组织协商的成果难以被运用等[19]。蓝煜昕等从三个指标，对我国社会组织协商的实践形态做了初步评估（表2），认为社会组织参与协商的程度比较低、缺乏顶层设计、政策影响力有限。

表2 我国社会组织协商总体情况

总体而言，我国社会组织的发育程度不足，发展水平有限，未能很好地履行服务、治理和协商三种职能（表3）。同时，每种职能履行状况又有所区别，呈依次减弱之势。最终，社会组织的绩效表现欠佳，例如，社会服务成效不足、社会问题解决少、公共政策过程缺位等。

表3 我国社会组织职能履行的现状及其后果

（二）协商不足是参与困难的深层原因

从社会组织服务、治理和协商三种职能的结构体系来看，这三个要素分别处于不同位置，对社会组织整体功能的实现做出不同贡献，其中协商职能尤为关键。

在社会治理体系中，不同主体之间需要协同合作，社会组织应当与政府、企业、媒体、公众等广泛协商以达成共识。由此，社会组织的治理职能与其不同类型主体的协商关系勾连起来，或者说，从社会组织的治理职能又派生出协商职能。当然，协商职能的产生并不仅仅是社会组织参与社会治理的要求，而更多是现代民主政治发展的必然结果[20]。协商民主是对选举民主的扩展与深化，社会组织作为连接公民个体与市场组织、政治国家的桥梁，应当发挥反映民意、表达诉求、维护权益等积极作用。换言之，社会组织协商本身是民主权利的体现，是社会主义协商民主建设的内容之一，对完善我国的政治制度有重要意义。社会组织的协商职能相较而言，比服务职能和治理职能更为根本、更为重要。依据协商职能，社会组织与政府等公共部门展开互动，对公共政策过程施加影响[21]，从而可能改变社会资源分配，为自身参与社会治理争取更多的话语机会和条件。

中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》将社会组织协商作为七大协商渠道之一，但与其他六种协商方式有详细的指导性要求相比，该文本对社会组织协商只有简单粗略的表述，即“探索开展社会组织协商。坚持党的领导和政府依法管理，健全与相关社会组织联系的工作机制和沟通渠道，引导社会组织有序开展协商，更好为社会服务”。可见，关于我国社会组织协商的地位、内容、程序和操作方法等，政策、原则并不明确。

社会组织协商的合法地位未能确立，协商活动缺乏制度化的渠道和程序性安排，协商的诉求难以获得政府等相关部门的回应。改革开放以来，我国社会组织在基层协商中经历了萌芽期、探索期和发展期等阶段，取得一定成效，但仍然面临协商主体理性、知识和能力有限，协商结果不确定的问题[22]。我国社会组织有意识、制度化的协商活动才刚刚开始。当前，社会组织协商的条件严重不足，协商职能履行困难，意味着社会组织缺乏应有的话语权，将间接影响社会组织的资源获取和治理能力，使它们在社会治理格局中被边缘化。

四、以社会组织协商助推社会治理参与

社会组织协商的发展可能涉及协商议题和领域的拓展、协商渠道的制度化和协商技术的专业化等方面。当前，应着力从创造外部条件入手，来逐步推开社会组织协商，进而增加和拓宽社会组织参与社会治理的话语机会和实践路径。

（一）深化对社会组织协商的认识

现实中，人们对社会组织协商的认识还很欠缺，甚至对社会组织协商存在误解。例如，部分政府官员对社会组织协商态度消极，表示“愿意协商就协商，想找谁协商就找谁协商，想怎样协商就怎样协商”，对社会组织在协商民主中的合法地位以及作用认识不足。社会组织协商是指社会组织在公共议题上拥有更多的话语机会，其合理建议与利益诉求应当得到政府的回应。

第一，政府相关部门应从建设社会主义民主政治的高度来认识社会组织协商的价值和意义，将其作为完善我国政治制度的重要内容来对待。党的二十大报告指出，要发展全过程人民民主，全面发展协商民主。社会组织是随着社会管理变革而进入政府视野的，对政府职能转变有促进作用。应在政社沟通、合作过程中秉持平等、理性、开放、包容的原则，有意识地赋予社会组织更多的协商权利。政府对社会组织协商的许可是极为重要的，因为这直接关系到社会组织协商的机会和空间。

第二，扩大宣传教育，为社会组织协商营造良好氛围。企业、媒体、社会公众对人民代表大会、政治协商会议以及政府的听证会、恳谈会等非常熟悉，但是对社会组织协商如何开展等还比较陌生。社会组织本身是某一社会阶层或群体利益的代表，如果人们知晓其协商职能，则有可能通过社会组织的渠道去表达自身诉求。如今，应充分利用互联网等新媒体，宣传报道社会组织协商的必要性以及社会组织参与社会治理的实践，这将增进人们对社会组织协商的自觉认同。

（二）建立社会组织协商的制度化渠道

社会组织协商的制度化是确立社会组织协商地位、细化社会组织协商内容、厘清社会组织协商程序的依托，是确保社会组织获得公共话语机会的必要条件。对社会组织的协商活动做出制度性规定，将使社会组织协商具备程序上的正当性[23]。

第一，制定社会组织参与民主协商的规范性文件。社会组织协商已经得到执政党的认可，但还是一项较新的政治性活动，尚有不少具体问题需要澄清。例如，社会组织类型多样，是否所有的社会组织都应当或者都可以参与协商？如果不是，那么什么样的社会组织可以参与协商？为了与其他渠道的协商形式相区别，社会组织协商的重点应当放在什么地方？这些问题虽然没有现成答案，但是我们可以借鉴人民政协协商、人民团体协商等已有形式，拟定社会组织协商的初步方案，对社会组织协商的宗旨、目的、条件、内容、程序和步骤等做出原则性规定，循序渐进地探索社会组织协商的方向与路径。例如，2015年12月中共中央《关于加强政党协商的实施意见》将“无党派人士”和“工商联”纳入了政党协商的范围，表明中国特色社会主义协商民主具有很大的开放性和包容性。因此，社会组织协商的范围确定要兼顾社会组织类型庞杂的现实，设置合理可行的协商参与标准。

第二，强化对社会组织协商的指导与协调。为了使社会组织协商走向常态化，党和政府应在政策制定的基础上，建立与社会组织的沟通与联络机制，通过政府购买服务、邀请参与座谈会、列席工作会议等方式，引导社会组织有序参与民主协商。2018年，内蒙古自治区包头市委、市政府率先出台《包头市社会组织协商实施意见》，提出要重点发展政社协商，强调政府在制定涉及经济社会发展重大问题的公共政策时，要加强与社会组织的沟通协商，同时以政府购买、委托管理、奖励资助等多种方式支持社会组织协商。这彰显了社会组织协商的核心理念和基本方式，具有开拓性意义。

（三）通过协商实现服务型治理

社会组织的协商活动由来已久，它散见于社会组织的日常实践中，其作为社会组织的一项正式职能却是新近才为人们所注意。如上所述，在社会组织的职能体系中，协商职能既具有民主政治的价值属性，又兼有扩大社会组织权能的工具属性。协商职能的履行将助推服务职能和治理职能的达成。

在协商系统中，社会组织凭借利他性、专业性和群众性等特质与各类主体展开沟通和对话，表达诉求、提出建议、消弭分歧，从而为社会服务的提供和社会治理的开展创造必要条件。由于社会组织的业务活动主要以服务为手段，社会组织参与社会治理也主要体现为服务型治理，所以社会组织可以通过协商的途径来实现服务型治理。换言之，社会组织的三项职能将实现整合与相互强化。如果社会组织协商能够拓展和深化，则将有力地化解社会组织参与社会治理所面临的障碍与阻力，从而不断完善我国共建共治共享的社会治理格局。

注释：

①我国的“社会组织”，概念内涵相当于国外的“非营利组织”“非政府组织”“第三部门”等。

②根据2020年我国人口总数14.13亿，社会组织总数90.2万计算所得。

③数据来源：中国社会科学院美国研究所《美国政府对公益慈善事业的管理及其启示》，http://www.cssn.cn/gj/gj_gjwtyj/gj_mg/201310/t20131026_593321.shtml?COLLCC=567101744&。

④2021年我国就业总人数为74652万。参见:中华人民共和国人力资源和社会保障部《2021年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/ghtj/tj/ndtj/202206/t20220607_452104.html。