行政重构与社会建构:党建引领社区治理的运作逻辑

王 艺 潼

(中共中央党校/国家行政学院 公共管理教研部,北京 100091)

一、问题的提出

作为国家治理的基础单元,城市社区是国家治理“横向到边、纵向到底”的最后一公里。同时,作为党和国家政策方针的最终落脚点,城市社区又是居民感知国家治理效能的“神经末梢”。党的十八大以来,党中央高度重视基层治理创新。2021年中共中央、国务院出台的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确指出,要将党的领导贯穿基层治理全过程、各方面,全面完善党建引领基层治理机制,充分展现中国特色基层治理制度的优势。这表明,推进党的建设与基层治理的融合发展业已成为新时代破解基层治理难题的关键抓手。

当前,虽然理论界和实务界普遍形成了“以党建提升基层治理效能,以基层有效治理巩固党的执政基础”的共识[1],但大部分研究者倾向于从党建视角而非元治理视角理解执政党领导基层治理的逻辑:或从理论角度解读执政党领导基层治理的时代意义和独特优势[2],或从经验层面梳理基层党建的具体举措,总结基层党建对完善政党领导基层治理的重要作用[3]。总之,关于“基层党建为何,以及如何推进基层有效治理”这一问题还有待于进一步探讨和挖掘。

为此,本文首先在需求端总结行政逻辑主导下城市社区面临的治理困境,同时以执政党的权力运作为视角,从“权力发生作用的途径”以及“权力发生作用的强度”两个维度构建分析框架,从而在供给端分析“执政党权力以何种方式融入城市社区治理”,才能有效发挥破解行政化治理困境的功能,进而实现权力再生产。

二、社区治理的困境:党建引领基层治理的逻辑起点

改革开放以来,中国社会结构由总体性社会向分化性社会转变,社会日益呈现出多样性和流动性特点。随着单位制的弱化及衰退,社区逐渐成为基层社会治理和公共服务供给的重要场域。理想状态下的社区治理是国家权力与社会权力的良性互动,但当市场与社会力量不成熟时,国家就成了社区治理场域的主导力量,社区治理也表现出较强的行政逻辑[4]。诚然,行政化治理有利于提升社区治理的专业性和效率性,然而在长期的行政化治理过程中,社区治理也面临着诸多矛盾和日益严峻的困境。

1.行政治理碎片化与社会问题复杂化之间的矛盾

诚然,行政组织具有精细化和专业化的职责分工,但信息分散、沟通不畅,“铁路警察各管一段”的现象也普遍存在。特别是在“晋升锦标赛”和“目标责任制”的双重压力下,行政部门间的竞争和冲突造成基层治理理念、制度、机制、责任和技术的碎片化。然而,随着社会流动性和异质性的增强,社会问题日益复杂化和多样化。行政治理的碎片化疲于应对复杂的基层治理议题,部门间代表性竞争也导致公共服务供给的分割、隔离和繁琐[5],进而导致了基层治理效能的衰减。

2.治理与服务割裂的困境

科层制运作具有向上负责的组织特点,在职责同构的格局下,上级通过领导重视和行政命令等方式将治理任务细分为若干具体指标,并层层加码下达。而囿于人员和资金等方面的限制,基层治理时常面临“上面千根线,下面一根针”的困境。在注意力有限的背景下,基层的工作重心仅能局限在应付上级交办的行政任务,而对于社区居民的真实需求却疲于回应、不甚了解,由此引发“行政有效、治理无效”的困境,造成治理与服务的割裂。

3.去行政化与自治化的衔接困境

长期以来,在基层政府组织的直接管理下,居民委员会这一自治组织逐渐形成了对行政资源的依赖,基层自治力量的发展空间被大大压缩。近年来,虽然基层自治制度不断健全完善,自治力量的去行政化改革不断推进,但却出现“行政化抑制自治,而去行政化则无法自治”的悖论[6]。一方面,对行政动员的长期依赖造成自治活力衰减,随着国家对社会的控制力减弱,社会动员能力和效果仍不显著;另一方面,在居民委员会去行政化过程中,由于其在原有治理结构中的位置相对边缘化,居民委员会出现了“主动行政化”现象,试图重新建构与政府的非均衡依赖[7]。可见,行政力量的退场与自治力量的孱弱共同导致了基层治理权力的悬浮化,基层治理秩序与活力之间的张力被进一步放大。

三、刚柔并济:党建引领社区治理的双重权力运作

基层权力运作的逻辑是理解当前社区治理秩序和格局形成的关键,也是理解中国特色治理模式的关键。随着研究的深入,学界逐渐形成了关注正式权力运作和关注非正式权力运作的两种分野。一方面,部分研究强调正式制度与技术对提升基层治理效能的重要性,主张以规范化、程序化、标准化的治理方式压缩基层非正式权力运作空间,关注网格化和大数据等治理手段对基层治理路径的建构[8];另一方面,关注中国特色实践的研究认为,虽然社会总体格局由总体性支配权力转变为技术性治理权力,但社会结构的高度异质化使基于专断性权力运作的科层治理模式逐步失灵,基于“关系面子”和情感动员的简约治理有助于促进国家基础性权力向社会领域渗透,并具有广泛的历史延续性和特定的时代效用[9]。从表面上看,刚性强制与柔性渗透展现出两种不同的权力运作逻辑。但结合新时代社区治理实践来看,本文认为,党建引领社区治理采用了“刚柔并济”的治理方式,这在一定程度上实现了两种权力运作逻辑的辩证统一,并通过渗透、激励、濡化、响应机制提升基层治理的有效性。与此同时,政党也在这一过程中实现了权力的再生产。

为了深入理解执政党如何通过自身建设对社区治理发挥影响力,本文从“权力发生作用的途径”及“权力发生作用的强度”两个维度构建分析框架,对其过程进行系统的学术分析。

在党建工作中,组织建设是重要基础,党员干部队伍建设是社区党组织权威塑造的核心机制。为此,在“权力发生作用的途径”维度,本文将其分为“对组织行为发挥作用”和“对个体行为发挥作用”两类。在“权力发生作用的强度”维度,可分为规范性权力和制度性权力两类。其中,规范性权力强调行为体在协商互动中通过共识性规范获得其他行为体的认同,使各行为体积极参与治理实践。规范性权力的影响应具有社会性,其倡导的准则需具有合法性、一致性和连贯性[10]235-258。制度性权力则强调行为体通过制度所规定的规则和秩序实现对其他行为体的间接控制[11]。基于这一分析框架,本文总结提炼了双重权力运作下社区有效治理得以实现的四种机制(详见图1)。

图1 党建引领社区有效治理的运作机制

1.渗透机制

渗透机制是通过组织嵌入和区域化党建等方式增进国家与社会的互动,进而构建二者情感联结,拓宽治理资源。在社会化党建过程中,政党将自身推崇的价值理念传递至社会,以期凝聚国家与社会的价值共识。党一方面通过“党建+公益”等社会性、互动性和服务性活动,进一步加强政党与社会的联结,同时发挥枢纽性组织功能,通过资源共享助推社会组织成长;另一方面,在与社会建立情感联结的过程中,以党的群众路线为价值引领,通过“社会主义核心价值观走基层”等宣讲活动将政治价值和文化观念传递至基层社会,强化人民的政党认同并提高其政治参与的积极性[12]。需要强调的是,社会不仅是政党权力渗透的客体,同时也会对政党进行反向渗透,进而实现国家与社会的良性互动。

2.激励机制

激励机制是通过党务部门的制度化考评及督查巡视制度,督促基层党政部门规范、科学履行社区治理责任,并以监督与考评结果作为激励依据,从而确保有效的组织动员,实现治理目标。考核内容涉及社区党组织规范化建设情况、党建融合情况等。激励包括正向和负向两个维度,涵盖物质、政治、精神、情感激励等多个方面。需要指出的是,党务部门对监督与考评结果的运用并非完全按照科层制逻辑,而是根据不同治理任务和治理主体进行“选择性”和“差异性”激励,并通过层级化传导实现对党政部门的整合性动员效果[13]。此外,与行政部门的目标责任制考核有所不同,党务部门的考核主要针对一个时期内特定中心工作的完成情况,考核结果对党员干部影响更大,甚至存在“一票否决”的可能。因此,基层党建工作的制度化考评对基层干部具有更强的政治激励作用,更有利于推动社区治理相关工作的贯彻落实。

3.濡化机制

濡化机制是通过常规化政治学习和思想教育活动对党员进行内在规训,进而强化党员的社会主义核心价值观意识,进而提升对社区治理目标的内在认同。濡化机制得以实现的关键在于:作为使命型政党,中国共产党在现代中国建构过程中嵌入社会并对其进行改造,获得了政治教化的权力和能力。在基层治理中,党一方面通过富有仪式性的政治学习和典型树立等方式激发社区党员干部“为人民服务”的使命感和责任感,另一方面通过党的群众路线教育实践活动密切党员与社区居民的联系。这不仅有助于回应社区居民的诉求表达,也有助于克服政党的“代表性断裂”弊端,从而推进政党执政能力与合法性的双向建构[14]。

4.响应机制

响应机制是通过对在职党员参与社区治理的制度化考评充分激活党员先锋模范作用,以党员为关键节点发现并回应社会需求,进而重构社会联结机制,促进社会团结与信任[15]。在星级党员评选、在职党员双报到等制度的推动下,社区党员以普通党员和社区居民的双重身份下沉社区。一方面,社区党员通过家庭关系、交往关系等社会资本有效提升社区治理中的群众动员能力与矛盾调解能力,同时基于对社区治理需求的清晰感知,社区党员的有效参与有助于提高社区公共服务供给的回应性、精准度和精细度。另一方面,由于党员被视为政党权威的人格化载体,因此党员在社区的有效在场也有力维护了党的权威,加强了群众对党的政治信任。

四、党建引领社区有效治理的案例呈现:以S市D社区为例

D社区位于S市东南部,是一个建成40年的老社区,社区居民80%以上为回迁户,老年居民占社区居民总数的20%,社区党员共320余名。在区委区政府、街道、社区两委、辖区社会组织及居民的共同努力下,之前以“脏、乱、差”闻名的D社区的环境得到了彻底改变,居民安全感、幸福感、归属感普遍提高。社区先后获得“全国和谐社区建设示范单位”“全国学习型社区示范单位”“全国社区睦邻文化建设工程示范社区”“S市先进党组织”等60余项荣誉。在这一过程中,D社区通过借助执政党自身建设中规范性权力与制度性权力的双重运作,积极开展党建社会化、“三单制”服务、选树典型、党建联席会等活动,在渗透、激励、濡化与响应机制的共同作用下,有力破解了社区治理面临的困境,有效推进了行政重构与社会建构,切实维护并提升了党的权威。

1.党建社会化:以渗透促共治

为了整合社区各类资源和社会力量,凝聚推进社会治理的强大合力,D社区党组织建设包括驻区机关、企事业单位、社会组织党组织在内的“1+X”大党委,指导大党委成员单位共同做好“两新”组织“两个覆盖”。同时,依托社区“1+X”大党委,探索建立开放式组织生活体验点,开展开放式主题党日活动,以总书记视察社区时提出的“两邻”理念——“与邻为善、以邻为伴”为指引,引导多元主体以共同目标、共同需求、共同利益为导向,努力推动基层党建网络与社区治理网格“两网”融合。

此外,D社区挖掘社区和成员单位资源,全面了解、掌握成员单位实际情况和供需信息,通过签订协议、结对帮扶、赋予成员单位运用辖区各类资源优先权等方式,实现优势互补和精准对接,大力培育发展社区治理类、公益慈善类、文体活动类、综合服务类社会组织。依托社区“1+X”大党委,D社区还成立“幸福大联盟”,吸纳新松机器人、学而思教育、卓政律所、市农商银行等90余家单位,为社区居民提供常态化无偿或低偿的社会服务,开展就业培训、智慧医疗、贫困学生义务辅导、“民法典”义务宣讲等活动,极大拓展了社区共治共建资源,提升了社区居民的获得感和幸福感。总之,政党建设社会化有力助推了社会力量的建构,推进了治理过程的开放化和治理权力的扁平化。

2.“三单制”服务:以响应增信任

随着单位制的解体,社区治理组织结构和利益日渐分化,既有的治理结构和治理资源较难应对治理需求日益多样化带来的挑战,存在居民需求了解不精准、社会回应性不足的问题。为此,D社区深入开展在职党员进社区活动,通过入户走访、面对面交谈了解社情民意,深入社区设立的矛盾纠纷调解、治安维护协管、青少年教育、政策理论宣传、文化活动组织、环境卫生保持、物业管理监督等责任岗位,参加社区志愿服务队,广泛参与到医疗咨询、法律援助、关爱老人、帮贫济困等志愿服务活动中。同时积极推行“居民点单、社区下单、党员接单”的“三单制”服务模式,由社区党组织收集群众意见建议,根据群众个性化需求,制定服务菜单,设计一批服务项目和微心愿。在职党员结合自身实际和特长,认领承诺事项并签订承诺书。承诺事项由社区党组织在一定范围内公示,由社区党组织和在职党员分别做好工作纪实,加强承诺践诺制度的指挥调度和监督管理。

可见,通过发挥党员的纽带联结作用,社区需求得以精准识别、快速响应、妥善解决。也正是在这一过程中,社区居民的情感认同得以唤醒,执政党与社会得到有效互动,社会信任和政治信任得以增强。

3.选树典型:以濡化强价值

为了充分激活党员参与社区治理的积极性,D社区借助集党员教育、党群活动、宣传展示等功能为一体的“幸福纪念馆”作为党员学习教育基地,以丰富多彩、贴近百姓的“福文化”活动弘扬中华传统美德和社会主义核心价值观。除传统参与式、讲授式的党员教育方式外,D社区还通过树典型、立榜样、创示范等方式激发党员使命担当,以邻里推荐、居民票决形式开展好人榜、善行义举榜、最美党员、先锋支部、最美家庭选树活动,把抽象的说教变成形象的示范,在日常社区生活中大力弘扬传统美德,充分发扬党员先锋模范作用,使个人和家庭学有方向、赶有目标。通过树典型,D社区将党员学习教育中“讲党性”“先进性”“初心使命”等政治话语转化为群众话语,在日常生活实践中实现对党员的价值整合,强化党员“依靠群众、服务群众”的价值共识。

4.党建联席会:以激励抓落实

党的建设是党领导的伟大事业不断取得胜利的重要法宝。在党建工作“一把手”责任制、党建工作述职评议考核等制度规范和激励下,各级党委、各部门党委(党组)、各级党组织书记都高度重视党建工作。在督查巡视过程中,如果存在主体责任落实不到位、督查巡视问题整改不到位、基层党组织涣散等问题将被问责。由此,党建成为各部门、各单位的共同工作和议题。结合这一普遍性的工作需求,D社区借助党建联席会与行政部门、驻区单位和社区居民加强交流协商,就党的建设、社会治理、区域发展等治理议题进行总结分析研判,做好工作部署,推进资源共享、思路共谋、工作共促。需要强调的是,与行政性议事协调机制相比,党建联席会具有更强的政治性,更强调主体的担当作为,对多元主体形成了有效约束,在一定程度上压缩了议价和推诿的空间。由此,在激励机制下,社区借助各主体对党建工作的共同需求,通过党建联席会这一协同工具,在一定程度上促进了条块和资源的整合,推动了社区治理议题的解决。

五、结论与展望

执政党自身建设何以推进社区有效治理?本文首先在需求端总结行政逻辑主导下城市社区面临的治理困境,主要包括行政治理碎片化与社会问题复杂化之间的矛盾、治理与服务割裂的困境,以及去行政化与自治化衔接不畅的问题。同时以执政党权力运作为视角,从“权力发生作用的途径”以及“权力发生作用的强度”两个维度构建分析框架,从供给端分析执政党权力以何种方式融入城市社区治理,发挥破解行政化治理困境的功能,进而在有效治理中实现权力再生产。

具体而言,执政党采用了“刚柔并济”的权力运作方式,通过渗透、激励、濡化、响应机制提升了社区治理有效性。一方面,通过濡化机制和激励机制缓解了社区治理参与性、主动性不足和自治力量发育不全的困境,克服了条块分割导致的服务供给碎片化和责任互相推诿问题,推进了行政系统重构。另一方面,通过渗透机制和响应机制解决了治理资源缺乏和社会回应性不足的问题,推动了社会力量建构。由此,党建引领下的社区治理实现了秩序与活力的统一。同时,在推进有效治理这一过程中,党密切了同群众的联系,强化了为人民服务的宗旨意识,进一步提升了执政合法性,从而实现了权力再生产(详见图2)。

图2 党建引领社区有效治理的运作逻辑

最后,需要特别指出的是,虽然政党的双重权力运作可以突破科层化社区治理,依靠执政党的内聚力、动员力与行动力实现超常的治理效能,但是在长期的治理实践中,行政系统也在不断吸收和消解政治任务的“政治性”。因此,为了避免陷入“运动式治理常规化”的困境,需要大力克服党建形式主义,避免基层党建“悬浮化”,常态化、长效化推进党建工作与社区治理的有机结合。