以人民为中心:中国式城市治理现代化的逻辑、挑战与路径

易承志,韦林沙

(上海交通大学 国际与公共事务学院,上海 200030)

党的二十大报告提出了中国式现代化的崭新命题,并对中国式现代化的完整内涵和本质要求进行了深入阐析,为新时代国家治理现代化建设的大力推进指明了方向。关于城市治理,党的二十大报告强调“坚持人民城市人民建、人民城市为人民,提高城市规划、建设、治理水平”,这充分体现了城市治理必须坚持以人民为中心的价值取向。中国式城市治理现代化是中国式现代化的重要一环,彰显出以人民为中心的鲜明价值取向,对于实现国家治理体系和治理能力的现代化具有重要意义。

一、理解中国式城市治理现代化:以人民为中心

中国式城市治理现代化作为中国式现代化的重要组成部分,鲜明地体现了以人民为中心的价值取向。在此背景下,对于中国式城市治理现代化的理解,可以从以下几个方面进行。

1.城市治理的重要性与人民理念的中心性

中国式城市治理现代化兼具指导思想的引领性与人民价值的中心性。一方面,中国式城市治理现代化以服务和实现中国式现代化为目标导向,是推进中国式现代化的内在要求和重要路径。随着城市化的持续快速推进,城市已经成为推进中国式现代化越来越重要的空间和场域。在此背景下,推进中国式城市治理现代化,以高水平的城市治理大力支持和推动高质量经济社会发展,不断夯实现代化建设的基础,对于有效实现中国式现代化具有重要的价值。另一方面,人民理念坚持以人民为中心,强调以全心全意为人民服务为根本宗旨,“坚持一切为了人民、一切依靠人民”。在城市治理领域,人民理念体现为“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”,不断满足人民对美好生活的需要。从这些维度来看,以人民为中心的理念既是对政府改革价值的诠释,也是行政体制改革双向回应的中国方案[1],为中国式城市治理现代化的推进提供了强大的动力。

2.国家治理的自主性与城市发展的整体性

中国式治理现代化是体现自主性的现代化。中国式城市治理立基中国国情,扎根中国实践,其走向现代化既没有教科书,更没有可以照搬的现成模式。城市是人口高度集聚和频繁流动的空间,也是人员构成复杂的空间。首先,集聚密切了人与人的沟通交流,但也对公共空间、公共资源、公共服务提出了更高要求,需要城市治理者考量如何调整现有资源配置格局,以更好满足人民对于美好生活的需求。其次,人口构成的复杂性让城市文化变得多元,这有利于社会思潮在百花齐放中蓬勃生长,但需要城市治理凝聚价值共识,通过提升公共性来拓展异质群体的同质性,引导人们积极投身城市建设和治理的全过程,真正实现人民城市人民建、人民城市为人民的目标。再次,人力资源的跨域流动符合城市发展规律,但也催生了跨域治理的难题。解决好跨域治理问题既是以人民为中心的体现,更是中国式城市治理现代化必须面对的重要议题。

中国式城市治理现代化强调在自主中探索出整体性的发展思路。城市是功能复合的现代社会产物,既充满发展机遇也面临系统风险。复杂社会具有高度分工性、需求多样性、信息分散性、人口多元性的特征[2],有效治理的前提就是在诸多不确定条件中寻求确定性因素,这对城市治理主体提出了越来越大的挑战。这就要求城市治理主体在问题导向的整体性治理思路下,拓展协调机制、整合机制与信任机制[3],紧跟信息技术革命的时代步伐,因城施策,积极探索兼具地区特色与整体治理逻辑的发展模式。

3.技术赋能的时代性与实践探索的广泛性

中国式城市治理现代化聚焦技术赋能的时代性与实践探索的广泛性。信息技术的高速发展为城市治理实现技术赋能提供了重要的契机。在文化层面,促进了现代公共文化服务体系的完善与文化惠民工程的实施;在经济层面,推动了数字经济的发展及其与实体经济的深度融合,助力产业环境的友好化转型以及匹配人口结构与需求的优化调整;在社会层面,全面建设满足全民终身学习需求的学习型社会;在生态层面,积极利用先进技术加强对生态环境的全方位、全过程保护。

基于技术赋能的时代背景,各地城市在实践中探索出包括“一网通办、一网统管”两张网建设,“城市数字大脑”“最多跑一次”“接诉即办”“ 一件事一次办”等各具自身特色的治理模式,使治理成效不断提升。研究表明,“接诉即办”通过党建引领、主动回应、常态化互动与智慧化转型有利于激活治理资源、增进居民认同、维持政策效应[4],通过技术赋能,有利提升城市感知力、决策力、诊断力[5],从而促进城市治理更加注重服务性、整体性、公共性。也有研究认为,“最多跑一次”改革以层层递进的改革推进机制倒逼行政流程和部门关系改革,能够促进治理者不断优化营商环境和公共服务体系[6],基于信息技术实现公众的全过程参与,能够更好地回应公众诉求[7]。实践探索的广泛性与技术赋能的时代性双管齐下,为优化中国式城市治理现代化提供了新思路。

二、人民城市建设对中国式城市治理现代化的要求

中国式城市治理现代化彰显了全心全意为人民服务的理念,服务于人民城市人民建的要旨,回应了人民对美好生活的向往,对城市治理价值、结构、过程提出了新的更高要求,突显了人民性、整体性、回应性特征(详见下图)。

图 本文研究思路

1.治理价值:公共性价值的培育

以人民为中心的理念直指公共行政的根本目标,这要求我们反思公共行政的本体论价值。在时间维度上,公共行政的研究边界因时而变;在空间维度上,社会文化的杂糅塑造了政府的公共特质。这既反映了社会对公共领域的期待,也划定了政府职权的范围[8]。

以往的行政改革存在顾客导向与为人民服务间的争议,顾客导向指治理者通过提升公共产品和服务价值、以无缝隙方式追求零顾客成本、强化政府内部顾客也是“上帝”的观念、加强与顾客之间的交流与沟通来实现服务型政府的治理目标[9]。为人民服务则以全心全意为大多数人谋利益为本质,以符合人民利益为工作目标,以符合人民利益为行动准则[10]。二者均要求政府具备服务性与责任性,但在主体界定、表现形式、公众参与层面上有明显的差异。在主体界定上,顾客导向中的“顾客”有强有弱,体现为个体概念,区分为利益集团与普通民众;为人民服务中的“人民”是集体概念,表现为符合人民标准的所有人同等享有获取社会公共服务的资格。为人民服务强调超越个体局限性和个体中心论,通过人民的自觉活动,造就人民的社会共同体[11]。在表现形式上,顾客导向强调实践层面绩效考核标准的制定,主要作用于政策执行领域, 要求增强政府的回应性[12]。为人民服务强调公共管理过程中需要贯彻的行政理念,关注政策能否实现和维护最广大人民群众的切身利益。在公众参与上,“为人民服务”更强调公众参与的主动性、积极性和首创精神的发挥,关注人民主体地位的保障。

可以发现,无论是顾客导向还是为人民服务,都在定义和阐释公共性。从中国式治理的语境出发,治理的公共性需要在为人民服务思想的基础上,更关注公共价值的实现与个体诉求的表达,这也是以人民为中心的思想理念所关注的要点。

2.治理结构:自主性治理的探索

有学者将公共性定义为以公众为导向的价值路径,从表达、行动到结果的发展过程,技术—价值—形式的复合结构,以共同体为归属、以协作为社会关系的存在[13],这要求公共治理关注治理价值、治理结构、治理过程的互动与融合。城市是政治文明的载体、经济发展的中心、文化融合的场所、人口密集的区域,也是一个具有自我调适能力的生态空间,从不同维度对治理者的治理能力提出挑战,要求治理者推进整体性治理。整体性履行政府职能是服务型政府从职能向实质意义上的回归,要求政府系统把握职能的履行[14]。而从人民立场出发,人民在参与公共事务过程中与其他组织或个体等所产生的互动行为有利于形成和提升公共理性,保持个体权利与公共利益的平衡[15],这又要求城市治理在整体性的价值导向下,通过公共空间的不断拓展,提升人民的参与度与获得感。因此,城市治理结构的现代化需要在整体性价值的导向下,拓展公共空间,探索自主治理。在西方政治哲学的语境中,公共空间允许不同个体共存、允许社会交往活动进行,是代表大多数人利益的空间[16]。

在中国场景下,公共空间更倾向于人民利益的共同体,它超越了基于抽象个体建构的主观理性与超越抽象共同体建构的客观理性,基于社会关系建构起关系理性,确立了“为他人的主体性”观念,激励和推动公众面向未来,建设新的生活共同体[17]。其植根于中华文化中对人际互动的重视,更依托人际互动将公民与自组织团体紧密相连,拓展了公民合作的空间与场域。在整体性治理的结构中,通过公共价值的引领,有助于激发公众参与的积极性,推进公众诉求的表达,触发公众自主性的产生与自主治理的探索。在公共空间中,通过主人翁意识的复苏,拓展公民自组织的广泛探索,有助于促进自下而上的诉求表达与自上而下的经验汲取相互融通,在以人民为中心理念的指引下,形成城市治理创新的中国方案。

3.治理过程:广泛性参与的拓展

在治理价值和治理结构的作用下,城市治理过程的现代化要求重塑公共治理,拓展公众参与。对于公共事务治理的分析框架主要包括社会生态系统分析(SES)框架与制度分析与发展(IAD)框架。SES框架包含资源系统、资源单位、治理系统和使用者四大基本系统,提供了对公共池塘资源的分析框架[18]。IAD框架主要用于分析自然、社会、制度等环境因素如何相互结合以形塑集体行动者的行动情境,而行动者又如何根据情境所限定的激励结构选择行动策略,进而影响制度结果和绩效[19]。可以发现,这两个分析框架都关注对行动者行为的分析,重视集体行动中微观个体的行为与动机,对于理解公共事务治理的中国实践具有重要的指导意义。

基于中国社会发展的内生机制,有学者基于制度与生活的分析框架来解释微观个体作为行动者在治理过程中的行为。这一理论认为,正式制度基于明确的价值观念和理论理性建构, 而日常生活则只具有局部且模糊的合理性,立场的不同导致制度与生活难以天然地形成对称关系,二者的互动过程能否有效进行归结于行动者的行动逻辑[20]。也有学者指出,生活习惯可以通过提供社会心理基础,以非正式制度补充正式制度缺口,从而发挥缓冲阀与隔离带的作用,并作为环境约束条件影响制度变迁[21]。这些分析都强调了微观层面的分析对于理解治理实践的重要性,也突出了激发公众参与积极性对于实现城市治理现代化的必要性。

随着时代发展和技术进步,数字化场景在城市治理中得到日益广泛的应用,促进了城市治理绩效的提升,但也在一定程度上存在治理的“算法黑箱”风险。当符号代码替代亲身交流成为权利与诉求表达的载体,公民视角的治理可能呈现出模糊性与隐蔽性。以城市智慧社区建设为例,智慧社区中的新兴技术带来了生活的便利性,也模糊了私域与公域、政府与市场间的边界[22]。并且,数字治理在基层执行中还难以应对政府避险避责和选择性执行、传统治理惯性、数字治理单向度赋能以及技术乌托邦和简化主义的技术逻辑带来的挑战[23]。在当前的城市治理格局下,让公众在政府的回应性治理中感知和理解政府,有助于激励公众积极参与到城市公共事务治理中来,符合城市治理现代化的建设目标。

三、人民城市建设与中国式城市治理现代化面临的挑战

治理价值、治理结构、治理过程的分析,全景式展现了中国式城市治理现代化以人民为中心的内涵。在建设人民城市的导向下,一些城市已经在中国式城市治理现代化进程中作出了积极的探索,并且初步取得了阶段性成绩。然而,要有效实现人民城市建设对城市治理提出的要求,中国式城市治理现代化的推进仍有一些挑战需要突破。

1.治理价值:整体性价值与个体性需要的平衡

以人民为中心的城市治理要不断满足人民对美好生活的向往,不断打造高品质生活的空间。人民对美好生活的向往既体现了一种整体性的价值取向,也需要落实为个体差异性需要的不断满足,否则就可能影响公共性的建构与公共价值的凝聚。当前,将“满足人民对美好生活的向往”作为一种整体性价值取向在中国式城市治理现代化进程中已经受到高度重视,成为一种价值上的指引,然而,对于如何平衡、实现整体性需要与个体性需要之间的转换与衔接仍然需要更具体有效的实现机制。在城镇化飞速发展、技术变革推进数字化转型和产业升级的时代,城市对于个体有着更强的吸引力,追求更高品质的生活成为越来越多个体共同的向往。与此同时,收入不平等、社会化内卷也日益引起社会热议。收入不平等可能带来个体在医疗可得性、公共服务可得性、社会地位等方面的不平等,并增大社会压力。从短期来看,社会压力可以增强城市部分公众对于美好生活的追求,但从长期来看则会影响部分群体对于城市生活的预期。在风险规避的社会心理影响下,作为城市生活中极易受到风险冲击的群体,如尚未取得所在城市户籍的流动人口,对于定居城市的预期最不乐观,也更容易产生仇富或反城市化的心态,权利诉求对于城市治理提出更多挑战,其行为更可能对社会产生牵一发而动全身的连锁反应。拥有更高教育背景优势逐渐成为在城市社会中求生存的通行卡,这可能变相提高了社会的学历焦虑和个体对教育的担忧。当这样的焦虑与传统家庭观念相遇,也可能加剧个体所背负的社会压力,而个体在社会压力下的主动选择无形中又会汇聚成新的群体自觉,形塑公共价值。城市本身具有异质性,不同个体和群体具有不同的差异性需求。社会压力的增强有可能进一步凸显个体和群体之间的异质性。在此背景下,如何更好实现城市个体和群体的差异性诉求,更好满足人民对于美好生活的整体向往需要城市治理主体采取整体性的治理措施。

2.治理结构:静态条件与动态韧性之间的协调

一般对于城市治理的理解,主要基于城市自然条件、经济实力、资源现状等因素展开,这样的治理模式具有科学性和客观性,但也可能忽视城市作为一个功能复合体需要具备自我更新和自我适应的能力。在面对系统性风险时,城市的稳定发展必然面临矛盾与挑战。以网络时代的挑战为例,空间属性的变化源自网络空间的信息传播逻辑和权力生产逻辑,并形成网络空间特有的流动性、集聚性和异质性,要求城市空间建设从规划制定转向共同生产,空间区划从区域内管理转向议题治理[24]。城市发展的稳定不意味着毫无波动,而主要强调将社会矛盾和冲突纳入制度轨道的能力不断得到提高[25]6,以提高城市治理的危机应对能力与抵御风险能力。总之,对于城市韧性的考量,能够更好地回应提升城市治理能力的需求。

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出建设“韧性城市”;《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步提出,“顺应城市发展新理念新趋势,开展城市现代化试点示范,建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市”。韧性的本质特征是系统的自控制、自组织与自适应,韧性城市需要具备多样性、自治性、冗余性等要素,并兼顾安全韧性、活力宜居、绿色发展三大建设目标[26]。提升城市治理的韧性既需要研究者基于我国治理实践进行更多具有本土化意义的话语重构,也需要城市治理主体立足城市具体实际采取有针对性的措施。

3.治理过程:治理工具与治理场景之间的契合

现有研究更重视基于实践探讨治理工具的有效性及其作用机制分析,提炼出城市未来发展的韧性、敏捷性、回应性趋势,对于治理理念的更新具有重要的启发意义。但目前对于治理场景的探讨仍有不足,以数字赋能治理的实践为例,数字赋能的回应性政府建设在城市治理实践中尽管取得了明显的阶段性成效,但仍然存在一定的阻滞。从政府的视角来看,问题主要体现在基层执行与顶层设计两方面。在基层执行层面,诉求反馈平台催生的倒逼机制通过给基层施压的方式推动问题的解决,但很难准确、及时地识别是解决了一类事务还是停留在治标不治本的层面。在顶层设计层面,服务型政府改革中需要厘清服务指向的是以谁为治理主体的服务。现有研究更倾向于从治理客体的角度出发,关注“人民”的概念及这一概念在不同场景下的适用范围,但在治理主体的分析中却没有清晰区分政府与社会力量分属的领域。随着政府职能的优化,如果在政府正在或已经退出的领域仍然要求基层政府一味提高回应性,那很可能难以真正提高公众的满意度。

从公众的视角来看,接入鸿沟与专业认知鸿沟影响了公众对平台的认可度。首先,接入鸿沟是数字鸿沟的基本形态,在越过接入鸿沟之前公众会面临受益差异,是互联网红利难以触及的群体[27]。在部分城市数字赋能治理的过程中,可能偏重于技术层面的信息统合和数据共享,而忽视了数字技术通过互联网可及性对公众进行技术性的分化,从而带来数字鸿沟对于公众诉求反馈方式的差异性影响。即使不考虑诉求反馈平台的管理者存在为提升回应率在数据筛选过程中剔除部分诉求的可能性,也不考虑数字伦理问题,以平台为基础的数字政府如果仅依托平台来考量人民需求,也是有失偏颇的。也可能越是真正遇到急难愁盼问题的人离数据技术越远,这就意味着他们的诉求虽然很强烈,但很难通过平和的方式反馈,进而可能促使其通过信访或抗争这样更具有冲突性的方式反馈。其次,专业认知鸿沟可能会加剧公众的抵触心理。公众难以理解算法的逻辑,也就难以理解发挥决定性作用的机制[28],公众对于治理者的画像逐渐由清晰变得模糊,在线下的直接接触减少之后,公众不清楚算法逻辑下哪一节点成为解决问题的关键,就难以在跨部门、跨域治理问题中对治理者的绩效进行准确的衡量与评估,进而可能影响基层治理者的治理动机。

四、人民城市建设与中国式城市治理现代化的推进路径

针对人民城市建设对中国式城市治理现代化提出的要求,以及人民城市建设背景下中国式城市现代化面临的挑战,在人民城市建设导向下大力推进中国式城市治理现代化需要侧重从以下三个方面采取有效措施。

1.治理价值:在集体中关注个体

人民城市建设导向下的中国式城市治理现代化,既需要不断满足人民对于美好生活的整体向往,也需要不断满足作为人民基本构成单元的个体的需求,以更好地实现人民对美好生活的向往。在集体中关注个体,需要通过识别、引导行动者的态度与动机,从而提升公众对公共价值的认同感,用公共价值回应个体需求。首先,关注亚群体的社会需求。情感治理是新媒体时代重要的治理维度[29],对于社会中的亚群体问题有着良好的治理效果。随着家庭结构的变化、家庭情感联系的弱化,个人从家庭中获得的情感满足逐渐降低,因而对家庭以外的广阔社会空间有了更多的情感需求。许多分类细致的亚群体实质上是基于志同道合的情感互动来填补内心情感缺口而形成的,由此群体与个体之间产生了情感联结,所以群体被个体赋予认同感和依赖性,具有非制度化而相对稳定的特征。但当认可感降低,依赖性削弱,亚群体也容易分解,这又使其具有明显的不稳定性。促进非制度化的亚群体制度化,并引导其向正确的轨道演进,需要通过制度化的渗透来稳定非正式群体的发展。其次,关注个体权益的保障。理想情况下的治理既需要政府部门作为治理主体不断提升公信力, 也需要民众养成理性的表达方式[30]。在充分培育公共价值的同时,还要关注个体权益的保障,从而更好地回应公众对于政府治理的期待,促使民众形成更理性的诉求表达方式,具有更强的公共意识,更主动地参与到城市治理中来。以城市外来人口为例,年轻的外来人口尤其是能够深入社区的生活服务业外来人口,是可以加入紧急状态下的应急队伍和物资保障体系的重要力量[31]。吸纳这支重要的力量需要在物质与精神层面给予其应有的社会尊重。在物质层面可以通过住房保障制度等使其拥有相对稳定的居住条件,从而提升外来人口的公共服务可及性,建设外来人口友好型城市。在精神层面可以通过国家与社会的权力结构关系优化,提升这一群体在小至社区、大至社会的范围中的认同感[32]。此外,通过公共服务向社区下沉,为社会交往提供场域,有助于建设社会资本友好型社区公共空间[33]。而通过加强基础设施和公共服务的供给侧改革,加快外来人口的市民化,可以使潜在的最优城市规模扩大,同时实现经济增长、生活宜居与社会和谐三重目标[34]。

2.治理结构:在创新中提升韧性

在创新中提升韧性,需要引入敏捷治理的理念。首先,关注城市治理空间的重构。在空间维度上,提升城市治理的韧性的前提是定义空间。在城市治理的分析中,空间不是一个具有绝对意义的概念,而应服务于城市治理的目标。城市空间不仅仅是地理和规划范畴,也不再以平面形式而是以立体面貌呈现。这意味着必须重新审视城市的建成机制[35]。城市治理空间再造强调通过多主体的诉求表达与利益分配修复城市化风险、优化空间配置、实现城市可持续发展的过程[36],需要在更新中关注城市自修复、自适应、自更新的韧性能力提升。其次,关注城市风险感知的提升。在时间维度上,提升城市治理韧性,既要尊重经验,也要立足当下,更要惠及长远。尊重经验,过往的治理机制尽管可能难以适应日益复杂多样的现代社会,也难以回应变革时代的不确定性,但其积累的丰富经验为治理机制的优化提供了重要基础。立足当下,在创新中提升韧性,要求城市既具备自我调适的能力,又能够在自我更新的过程中保持相对稳定,为社会再生产提供生态基础和物质载体。在整体性治理理念的指导下,敏捷治理的思路提供了新的解决方案。敏捷治理理念强调通过主体多元化增强治理的整体性与全面性,通过技术赋能提升治理的灵敏性与精准性。城市治理可以依托信息技术处理跨域问题,缓解职能碎片化、分割化、模糊化的问题,形成一体化无缝隙的整体化行政[37];通过精准的需求识别、资源供给与实时反馈,有助于完善城市的精细化治理结构[38];通过理顺主体关系,突出公民的治理主体地位[39]。将上述需求纳入城市治理的分析中,对于完善城市应急保障体系建设、提升危机预判能力、建设人口友好型社会具有重要意义。

3.治理过程:在异质中拓展同质

在异质中拓展同质,需要引入“公民合供”的理念。社会动机是理解“公民合供”的关键变量,也应该成为社区“公民合供”激励方案的重要着力点[40]。“公民合供”既需要依托治理创新拓展技术的应用场景,也需要促使群体构成复杂多元的城市在异质中拓展出更多的同质,为城市发展积蓄更多力量。首先,依托线上数字平台回应公众诉求。在城市治理的数字化转型中,以人民为中心是核心价值取向,制度建设是治理基石,技术创新则是重要驱动力[41],强化资源共享、服务导向、整体协同、安全保障[42]是重要目标所在。通过扩展线上平台的运用场景,可以用技术化的应用场景解决自下而上的诉求反馈与自上而下的政策执行间的信息不对称,也有助于在异质的诉求中寻找和发现共性,推动诉求反馈机制的信息处理由单一诉求的解决转向同类问题的化解,在提升问题解决效率的同时,减轻基层的负担与压力。其次,拓展线下“公民合供”行为的应用场景。线上连接之外,更需要线下的需求分化与识别,以使公众在政府回应中及时感知政府角色,这既有助于扩大公众参与,更有助于依托公民的参与意识和参与能力拓展公民合供、共同生产等治理模式。建立在市场原则、公共利益和社会认同之上的治理拥有多样的权力向度,更需要培育法治精神、多元意识与公民参与[43]。在城市治理的过程中,通过积极培养公民参与意义和提升公民参与能力来促进公共服务的合作供给,既符合改革的整体需求,亦能通过增强人民参与感,使人民在参与中提升主人翁意识与认同感。

接受正确思想熏陶的人,在价值理性的指引下,会有更坚定的决心去克服所面临的困难。城市作为功能复合体,日益面临复杂多样的风险挑战。在城市治理中始终坚持以人民为中心的理念,可以让我们在正确思想的指引下,坚定改革的决心与前进的动力,凝聚公共价值,优化治理结构,创新治理过程,通过治理价值、治理结构、治理过程的双向回应、融合与演进,有效实现人民城市的建设目标。回顾党的百年奋斗历程,坚持以人民为中心的价值导向、践行“为民服务”的行政宗旨、确立“民生导向”的职能重心、构建“公民参与”的治理机制、创新“便民高效”的治理方式、确立“人民满意”的评价标准[44],是国家治理不断创新、持续发展的前提,也是中国式城市治理现代化的基础。以人民为中心是中国式城市治理现代化的价值取向,也将指导中国城市治理的理论研究与实践探索不断深入。