“五社联动”协同治理实践与优化

□文/钱戴玉 孙玲 余栋

（苏州科技大学 江苏·苏州）

［提要］社区作为社会治理的“神经末梢”，对助力国家治理体系现代化具有基础性作用。为应对社区治理的高度复杂性与繁难性，必须推动多元主体协同合作，方能实现社区治理的效能帕累托最优。当前，社区、社会工作、社会组织、社区志愿者、社会慈善资源等五大主体在社区治理场域的联动存在不足，主要表现为政策建设不足、主体权责不清、专业人才匮乏等。通过政策支持体系、夯实联动平台、吸纳专业人才等策略，以期推动“五社联动”高质量发展。

自党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”以来，对社会的基本单元——社区的研究愈加广泛而深刻。近年来，社区治理引发社会高度关注并热议，更多的治理模式被提出并不断完善。其中，核心主线是不断链接多元主体参与社区治理，以此回应社区治理的多元诉求。“五社联动”模式问世不久，在实施过程中仍然存在难题，例如五大主体联动机制尚不健全、社区工作者专业性匮乏、多元主体发展遭遇阻滞等，尚未形成系统理论的发展，各地在实施过程中的侧重点、具体步骤也存在差异，因此需要深入探讨以回应上述问题。

一、核心概念与文献回顾

（一）“五社联动”的内涵。“五社”是指社区、社会工作、社会组织、社区志愿者和社会慈善资源。通过五社互动互联，不断完善社区治理共同体，为创新治理模式提供新的理念与思路。在这一模式下，社区治理以社区为平台，以社会工作为支撑，以社会组织为载体，以社区志愿者为辅助，以社会慈善资源为保障，共同参与以确保社区合理规范运行，满足居民诉求，以提升他们对社区的满意度和归属感。（图1）

图1 “五社联动”模式图

多元主体共同治理社区，各司其职，相互协作。由此可以看出“五社联动”是意义重大的社区治理模式，不仅可以摆脱传统“三社联动”模式的弊端，而且充分体现了共商共建共享的原则，具有极强的现实意义。

（二）国内外研究进展

1、国外研究进展。20世纪中后期，哈肯最先创立了协同理论，并对此给予科学的定义，即“协同理论是一门在普遍规律支配下的有序自组织集体行为的科学”。这一理论起初是用于解释如何运用内部各种要素之间的协同，自发保持或形成在空间和功能上有序结构的理论。协同治理理论作为一种新兴理论，可以看作是两种理论的交叉，适用于大部分管理共治方面的公共事件。

国外对社区治理研究起源已久，现已形成较为完整的理论体系，但对“五社联动”的研究尚不深入。Chamber（1990）认为社区的发展离不开居民共同参与，通过社区治理不断优化，促使解决社会交往问题，体现社区的人文关怀。学者博克斯（2014）认为公民自治是社区治理的重要组成部分，因此居民要发挥自身的能动性，积极开展社区活动，使社区朝着良性的方向发展。美国的赫尔伯特·金蒂斯（2015）对社区治理进行大量研究，从社会资本角度定义社区治理能使各成员通过利益的互动而取得良好的成效。

2、国内研究进展。“五社联动”这一模式于近几年提出并实践，因此国内学者对此的研究有限，相关文献集中探讨“五社联动”的概念与内涵、优势与功能、问题与对策等。在“五社联动”内涵层面，田舒（2022）认为是“社区+社会组织+社会工作者+社区志愿者+社会慈善资源”的社区治理模式，坚持党建引领，共同促进社区治理。在建设效能层面，原珂、赵建玲（2022）认为各主体能够实现优势互补，建设基层社会治理共同体，实现“1+1+1+1+1＞5”的效果。在社区养老模式层面，王玥（2022）提出在“五社联动”多主体参与下探索“时间银行”这一互助养老模式，多方联合治理以优化行动路径。

总而言之，社区治理的良性发展离不开治理共同体的建构，而“五社联动”强调社区多元主体协作共治，为基层治理注入更多资源，这是协同治理理论在社会治理创新领域的直接体现。社区协同治理的优势主要体现在以下两个方面：一是协同治理能够使五个主体相互配合、相互促进，各司其职又相互沟通协作，从而提高居民对社区的认同感和归属感，共同构建社区治理共同体。二是协同治理目前已运用到众多领域，如物理学、经济学、生物学等，将协同治理运用到社区治理，能够对社区治理的研究起到推动作用，为解决当前社区治理问题提供新的思维模式。

二、“三社联动”到“五社联动”发展历程

社区能够维持基层社会稳定有序运行，是国家、市场和社会互动最频繁的空间场域。社区治理形式随着社会不断变化迎来新的挑战与机遇，构建新型社区治理共同体模式刻不容缓。2004年，上海最先开创“三社联动”社区治理模式的新局面。十六届六中全会后，“三社联动”成为社区治理的主要形式。“三社联动”强调社区、社会工作、社会组织在治理中的协作能力，体现了政社间的互动关系和三者间的联动关系。然而，这一模式尽管在当时发挥了巨大的作用，但它忽视了社区志愿者和社会慈善资源等对社区治理的功能，“三社联动”模式的发展遭遇瓶颈期，有关学者积极探索更行之有效的社区治理联动机制。

在此背景下，“五社联动”应运而生。安徽省合肥市最早尝试实践“五社联动”这一模式，发挥五大主体的协同作用，推动社区治理能力和治理体系进一步完善。这一模式能够推动社区治理多元化发展，促使更多社会力量参与其中，从而有效构建社会基层治理新格局。“五社联动”模式能够联络多种社会力量，激发社区治理的活力，促进居民积极参与社区治理，充分发挥自身价值的同时满足社区居民需求。目前，“五社联动”仍处于探索阶段，还需要不断地实践，有关“五社联的”的系统性、理论性的建构仍较为缺少。

三、“五社联动”行动困境

（一）政策建设不足，联动机制不健全。目前，“五社联动”管理模式受区域经济发展水平和社会管理水平等系列因素的影响，推广实施的地区有限。政策作为一种行为准则，对目标群体的行为具有重要的引导、管制作用。“五社联动”的社区治理新方式需要明确的政策体系引导、约束社区、社会工作者、社会组织、社区志愿者以及社会慈善资源的行为。政策的缺乏无法对各主体形成统一的行为体系和监督评估体系，极易造成各主体的不作为、乱作为，很难形成各主体的价值共同体，主体可能在协作、权责方面产生分歧，导致共同体建设体系的紊乱。

（二）各主体权责不清，参与意识薄弱。主体执行力的高低直接影响着社区治理的成效，政策建设不足意味着社区治理共同体发展进程中对各行为主体缺乏明确的引导与监督，责任指标的欠缺就会导致主体权责不清。在治理基层方面，基层政府是国家行政系统在社会治理的末端，承担着社区管理和服务工作，但目前我国社区治理缺乏制度体系，基层政府下放大量行政任务于社区，致使社区无法准确定位自己的职责与义务。在居民、企业层面，居民作为社区组成的最广泛主体，参与社区治理意识薄弱，低参与意愿导致社区自组织难以成立、运营，并且难以形成社区志愿者服务团队，社区治理缺乏动力。

（三）专业人才欠缺，工作水平有待提高。社会工作是专业人才运用专业的方法为有需要的群体提供困难帮扶、心理调节等专业服务，是社区治理的核心部分。社区为居民提供的社会工作的质量取决于社区工作者的专业性，因此社区治理关键在人。目前，我国社区治理普遍存在人才短缺且专业性不足的问题，具体表现为以下方面：其一，社区工作者年龄普遍偏大，年轻工作者参与社区治理工作的意愿不强，社区治理队伍缺乏活跃性，处理社区事务的方式较为单一古板，治理问题难以解决；其二，社区专业人才队伍的稳定性不足，社区工作作为基层工作，在人才待遇、工资待遇、晋升渠道等方面都存在局限性，导致部分社区工作者转行或跳槽，高校毕业生不愿进入社区工作；其三，专业化社会力量欠缺，当下社区治理在智慧社区建设层面积极性不足，并且社区物业、心理社工、志愿服务团队等专业力量的融合程度不足，社区为居民提供的各类服务质量偏低。

四、协同治理理论视角下“五社联动”优化路径

（一）完善支持政策，加强政府支持力度。“五社联动”作为新的社区治理模式，在发展过程中面临许多新问题，政府要提高对“五社联动”的关注程度，借助自身的行政权力助力“五社联动”的发展，推动新的治理方式广泛传播与实践，扩大其影响力。通过制定相关政策，形成各主体的行为体系和监督评估体系，规范各主体行为，推动“五社联动”高效、可持续发展。加大行政吸纳服务能力，通过政府购买，引入更专业的社会工作者、更广泛的社会组织参与社区治理，扩充志愿者服务团队和社会慈善资源储备，为社区治理奠定基础。

（二）夯实联动平台，筑牢社区治理共同体根基。理顺主体关系，明确社区治理主体的定位。深入贯彻学习《宪法》《城市居民委员会组织法》等社区相关的法律法规，理顺政府、社区、社会组织、社会工作者等主体的法律关系；完善相关配套行政法规，进一步规范各主体之间的法律关系，明确主体义务和责任，缓解社区任务繁重的问题，强化主体职能，完善主体行为的引导和监督体系，解决越位或缺位状况；制定并出台“五社联动”相关的法律法规，为“五社联动”的发展提供有针对性的支持措施和监督评价体系，准确界定主体功能边界，补齐“五社联动”短板。

规范社会组织登记、发展规则，激发管理活力。相关政府部门下放社会组织管理职权至街道社区，通过社区受理、街道登记审核、报备政府部门的简化程序，扫除社会组织发展的阻碍，激活社会组织发展活力。

（三）吸纳专业人才，强化社会工作者的专业支撑力度。社会工作的专业化、职业化发展在利于缓解社区矛盾，提高社区治理水平发挥重要作用，创新社会工作者的服务理念，对“五社联动”可持续发展具有重要意义，因此吸纳专业人才参与社区治理工作迫在眉睫。对此，具体有以下解决措施：第一，加强高校大学生思想教育工作，激发青年群体参与社区治理的积极性。高校教育要注重专业学生的思想教育工作，积极带动毕业生参与基层社会工作，真正为基层社会培养德才兼备的专业人才。第二，提高社区工作者待遇，保持专业人才队伍的稳定性。政府要提高社区工作者的工资待遇和福利待遇，缩小基层工作者与政府、企业单位工作人员的待遇差别，真正让社区工作者留下来、干起来。第三，引入专业化社会力量，提升社区治理效能。智慧社区建设是我国目前社区发展的新方向，社区要引入数字化建设团队，运用大数据、物联网等新科技整合社区人才、服务、管理等多元化内容，通过政府购买引入心理服务、老年人服务、医疗机构等社区基础服务，打造全能型社区。

综上所述，社区治理重在提升居民生活的幸福感，让居民成为社区治理最大的受益者是社区治理的目标所在。居民与社区的合作态度、信任关系与协同治理结构有内在的关联，多元主体参与社区治理中，各主体间的协同关乎社区治理的质量和水平，而作为社区治理的重要主体，社区、社会工作者、社会组织、社区志愿者、社会慈善资源五者之间的关联以及界限的划定是社区治理的起点和难点。科学划分社区治理主体的权责，规范“五社联动”社区治理模式，创新社区治理体制机制，使五大主体在基层治理中发挥更大的作用，加快推进基层治理现代化。