退养还湖生态补偿机制研究

□文/赵可晴

（南京农业大学 江苏·南京）

［提要］为了践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，统筹山水林田湖草系统治理，2019年高邮市新民村正式完成邵伯湖境内退养还湖工作。本文通过对新民村参与退养还湖失水渔民的问卷调查和实地访谈，研究退养还湖生态补偿机制的成果和不足，并提出政策性建议。

一、研究背景

为策应中央提出的生态文明建设的具体指示精神，江苏省迅速响应。2016年11月18日，江淮生态大走廊写入中国共产党江苏省第十三次代表大会工作报告，报告中提到在南水北调沿线高起点规划建设江淮生态大走廊，以此为主轴构筑起江淮大地的生态安全屏障。2016年11月16日，江苏省委、省政府提出，从2016年底开始实施“两减六治三提升”（简称“263”）行动，提出了治理太湖水环境的目标任务。2017年扬州市委、市政府在“263”专项行动的“六治”中率先提出了治理高宝邵伯湖（扬州境内）水环境的任务目标，并且将大力实施江淮生态大走廊建设行动方案。

二、相关研究评价

（一）宏观经济效益方面。多数学者主张退养还湖的实施并不产生直接经济效益，主要以土地出让收益、水环境改善及其带动的土地增值等间接效益体现，但部分学者比较强调间接效益的体现。

（二）建立补偿机制方面。学者从土地的社会保障功能方面补偿机制的完善，解决历史遗留问题，实行奖补政策解决资金压力，以及退还后水面相关工作优先考虑当地居民方面提出建议。

（三）建立长效机制方面。学者主要从政府扩充融资渠道解决财政压力，创新回报模式；健全农户的社会保障体系和优先承包考虑，补偿金等长效机制；调整当地产业结构，劳动力转型实现良性循环；适当利用旅游业等土地增殖间接效益，维护生态长效机制，且不能出现污染转嫁治标不治本状况方面提出建议。

退养还湖相关研究大多是政策文件和描述性文献，更多研究集中在退圩还湖的分析中，并且主要分布在工程技术研究领域，对经济效益的研究多数只是略微提及，无系统性研究。因此，本文的基本目标，是通过对江苏省高邮市新民村退养还湖生态补偿机制的现况，分析其成果和不足，并提出政策性建议。

三、调查对象基本情况

（一）数据来源。高邮市隶属江苏省扬州市，新民村作为高邮市高邮街道下辖村，位于高邮湖和邵伯湖交界处，该村退养还湖失水渔民样本较多，且退养还湖工作已经完成，退养渔民正处在转型发展，寻求新的就业机会和收入来源阶段，在一定程度上能够反映退养还湖工作生态补偿机制的成果以及普遍存在的问题，具有一定代表性。

本文调研对象为新民村失水渔民。小组成员于2021年7月前往高邮市高邮镇新民村，从农业经济学、福利经济学、公共管理学的视角出发，以户为单位进行问卷调查、半结构访谈、电话访问等调查工作，从政府绩效和农户认知两方面开展深入的调查研究。首先，对政府相关部门进行访谈，了解退养还湖生态补偿政策及现况；其次，以户为单位对失水渔民进行深度访谈和问卷调查，了解退养还湖补偿政策实施的成果、存在的问题以及失水渔民的需求。本次调查总样本量为69份，在问卷回收分析、筛选和剔除缺失值后，最终得到有效问卷30份。

（二）农户样本基本情况。本研究共设计两份问卷。政府问卷主要包括八个方面的宏观问题。农户调查问卷主要包括六个方面：第一部分是农户基本信息调查，具体包括农户家庭人数、户主年龄、户主受教育程度、户主健康状况、退还地理位置等信息；第二部分是退养还湖前农户信息，包括持证状况、从事水产养殖业人口、养殖业年收入、家庭外出务工人数、外出务工年收入、家庭除养殖业外其他经营性收入、家庭转移性收入、家庭财产性收入等内容；第三部分是退养还湖后农户信息，包括退还后从事水产养殖业人口、养殖业年收入、家庭外出务工人数、外出务工年收入、家庭除养殖业外其他经营性收入、家庭转移性收入、家庭财产性收入等内容；第四部分是补偿方式及金额，包括生产设备原价、设备补偿、迁移安置补偿、收回证书补偿、农村社保、奖励资金、住家船及生产船补偿等内容；第五部分是退养还湖后仍从事养殖选填；第六部分是意见与建议，包括对此次退还工作是否满意、政府是否有相关就业扶持、个人是否参加政府就业扶持、不参加就业扶持的原因等。

退养还湖之后，农民收入以外出打工为来源。通过对新民村的调研数据整理，如表1所示，农民的收入成分中经营性收入由93.8%降至9.8%，由退养区农户收入的主要成分降至次要成分；工资性收入作为新型收入方式占收入比例由6.2%增至82.7%，跃升为主要收入来源。（表1）

表1 农户基本状况统计表

退养区户主文化程度普遍较低，退养区户主构成中46.4%的劳动力为小学及以下的文化程度，高中以上文化程度的劳动力仅25.1%；劳动力构成以中老年为主，其中40～60岁户主占总数的64.3%。

（三）渔民对退养还湖补助政策认知情况及退养还湖意愿分析。在了解退养渔民是否了解退养还湖相关补助政策时，大多数渔民可以详细描述出补偿的具体细节，且均表示政府的协调行为增加了其退养还湖意愿。关于对补偿标准是否满意的提问，64.4%的渔民表示满意；21.4%的渔民表示一般，希望政府补偿标准再高一点，技术培训要求水平再低一点；14.2%的渔民表示不满意，其原因包括补贴过少，少于邵伯湖长江口区域的补偿。从中得出，农户退养还湖的积极性问题的焦点在于补偿金额的多少和未来生活保障是否具有长效性和可操作性。

四、新民村退养还湖生态补偿机制的优势

（一）补偿标准因地制宜，充分考虑农户利益。与村书记的对话中，“渔民们都会相互打听，比如邗江区沿湖村最早完成了退养还湖，我们这边的渔民会打听他们那边的补偿状况，后来渔民们渐渐达成共识：如果我们的补偿状况和邗江区一样，渔民就愿意配合退养还湖”。

在对新民村30户参与退养还湖农户的访谈中，大多数农户对退还工作持满意态度，部分表示希望补偿可以再高一点；少数表示不满意的农户理由为该地补偿低于邗江区补偿，希望可以更加平衡一点。

有限理性小农说中，农户所追求的不仅仅是满足自身对生计所需农产品的需求，而且还希望获得更大的利润、享受更多的休闲。但这种个人追求受到了一定的条件制约，如信息的不完备性、决策环境的复杂多变性等。

新民村受访农户收到的补偿是按照养殖证书剩余年限的预估利润进行补偿的，在工具方面的补偿也尽可能按折旧率进行了恰当估算，补偿之后农户不仅可以获得稍逊于未来预期利润的金额，也可以得到政府为其购置的农民社保，以补偿湖泊的社会保障功能，与此同时，农户获得了原本应属于工作时间的休闲，可以利用这段时间外出务工，获得更大利润。因此，对于农户来说，现有补偿机制下的成本-效益分析中，受损者的损失可以得到补偿并有剩余，农户可以欣然接受。

（二）妥善解决历史遗留问题。新民村渔民有个人持证、集体持证和无证养殖三种形式。对于个人持证养殖户，政府在调研协商后统一划定了按年限、设施和年龄等分类的补偿标准和安置政策。对于无证养殖户，政府将其纳入监管范围，不予承认，不予补偿，很好地解决了历史遗留和监管问题。对于集体持证养殖户，最初集体内部众口难调，搁置较长时间后，政府通过一次性补偿资金给集体的形式完成退养还湖工作。

（三）补偿湖泊的社会保障功能。在我国，湖泊作为土地的一部分，其本身具有生产功能、养育功能和资产功能等，可基本满足农村居民生存、就业、养老和医疗等生活需求，具有社会保障基本功能。

在就业方面，政府通过“变利用为保护”的方式，鼓励渔船驾驶证仍有效的渔民参与湖泊生态保护监管，提供就业机会；同时，政府开展了一系列就业扶持工作，积极帮助农民再就业。

养老和医疗方面，政府为失水农户购买农民社保，对年纪大的农民进行一系列额外资助补偿。

五、新民村退养还湖生态补偿机制面临的挑战

（一）地方以完成任务为目标，未能正确理解退养还湖的初衷。结合“十三五”规划纲要等一系列文件，本文认为，退养还湖的目的是：（1）建立生态长效保护机制，提高人民生活水平；（2）促进劳动力结构向高质量转型；（3）促进土地利用由粗放式利用向环境友好型利用转型；（4）促进经济增长由高速发展向高质量发展转型。

在与村书记访谈过程中，村书记提到初期新民村邵伯湖退养还湖工程预设是将一部分邵伯湖的渔民转移至高邮湖地区，属于未能理解政策初衷形成的错误。

集约经营有利无弊的观点笔者不能苟同。笔者并不认为集约经营全部是将生态环境向更适宜于人类生存的发展靠近，土地利用更强调不能过分利用部分土地造成难以恢复的损伤。

（二）从农户角度分析：农户劳动力转型机制不完善。与农户访谈过程中，部分农户表示政府的确组织了就业培训和扶持工作，但由于需要一定的文化程度，只有少数农户参加培训或在就业扶持中受益。

村书记说：“目前当地工业仍然不太景气，这些渔民要出去找工作，找工作还是一个比较大的问题。”

渔民本身的养殖捕捞技能在退养还湖实施后只有少数人得以继续依靠谋生，而其余农户由于自身文化水平和接受新事物能力以及积极性有限，谋生渠道受到一定限制，并未实现劳动力向高质量转型的目标。

（三）从政府角度分析：村庄创收方式固化。持续充足的资金供给是生态补偿有效开展的关键，其充裕程度直接影响并制约补偿价格和补偿面积，直接决定了生态补偿的延续性，该逻辑对于退养还湖工作同样适用。

村书记说：“将现有资源盘活，乡村振兴，要做到产业兴旺目前很难，发展乡村旅游，大家都在做这件事，需要做出自己的特色来，抓住政策上的一些机遇，需要一个好的合作方，也需要资源。”

目前，新民村财政收入主要通过土地复垦，政府拨款的方式，这笔资金可以用于民生基础设施的建设，该村复垦了900多亩地，省级政府拨款2，000万元左右，政府用这部分资金对村里的环境如路灯、绿化、沟渠等基础设施进行提升；将集体收纳的款项用于日常开支。

乡村旅游同质化严重的背景下，一个行政村想要为自己创收，不能仅仅依靠模仿或者传统的方式，在与村书记的对话中我们了解到“高邮镇所有的村都不负债，虽然日子过得紧巴巴，生活不宽裕，村里大部分资金用于民生服务，但是没有负担”。如何带动一个村的经济向农业现代化和高质量发展转型，如何在退养还湖背景下不断创新村庄的融资方式，成为当前的一大难题。

六、政策建议

基于上述案例分析研究结论，为了进一步促进退养还湖生态补偿机制的持续性和长效性，建立生态长效保护机制，提高人民生活水平，促进劳动力结构向高质量转型，促进土地利用由粗放式利用向环境友好型利用转型以及促进经济增长由高速发展向高质量发展转型，本文提出以下几点政策建议：

（一）政府正确理解“十三五”规划纲要等一系列文件以及退养还湖的初衷。退养还湖的初衷是践行“绿水青山就是金山银山”理论，为实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和奠定坚实基础，加快经济发展模式转型，推动高质量经济发展。因此，退养还湖不能通过转嫁污染、以邻为壑或过度集约利用土地导致土地质量无法正常恢复、竭泽而渔的方式进行。

（二）不以绩效为唯一工作导向，或合理改善退养还湖绩效评定规则。将对退养还湖外部性以一定指标量化，加入工作绩效评定指标当中；将转移支付手段的合理性、生态补偿机制的长效性、农民收入的长时间稳定性加入工作绩效评定指标中，进一步通过绩效导向，促进退养还湖工作有序高效进行。

（三）通过各种渠道促进农户劳动力转型机制。包括精细化技术培训，使其适应农户的自身受教育程度。退养后渔民的收入方式发生改变，渔民的收入不能单靠渔业收入，渔民应利用现有各种有利资源，形成多种就业方式。

（四）大力拓展农村劳动力转移空间，制定相应的农村劳动力转移规划和目标，多渠道、多途径将农村剩余劳动力转移出去。大力开展对农民的公益性培训，扩大对农民就业技能的培训，提高他们从事非农产业的竞争能力。分别从农业和非农业两个角度促进退耕还林地区后续产业的建设，以实现充分就业和农民增收。

（五）在生态补偿制度完善方面，进一步加强对补偿期结束后的补偿。包括因地制宜的补偿标准，补偿的主客体、方式、途径等，建立可持续的补偿机制。

要在现行的既定补偿政策效用期结束后，根据发展需要采取一项包括公共财政补偿、市场化补偿在内的多种补偿方式和多种补偿途径的制度创新，促进补偿机制从侧重于对目前工程项目的贯彻和落实的任务型向全面建立生态补偿制度的任务型转变。

（六）探索适合当地的新型产业结构和融资渠道。在乡村振兴背景下，旅游业成为大多数农村经济转型发展的首要选项，但目前乡村旅游业出现大规模同质化现象，加之疫情影响下，旅游业发展遭到重创，导致入不敷出的情况日益凸显。实行退养还湖的村庄更应该发挥其创新性、独特性，构建稳定长效的新型产业结构和融资渠道，以抵御外部不确定性造成的村内经济循环大幅度波动。