论矿产资源滞纳金的法律属性

孟海燕，黄 捷，段言路

（1.湖南罡翅律师事务所，湖南 长沙 410006；2.湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410006）

行政法学领域，滞纳金的法律属性因缺乏法律明确，学界产生了不同的学说。目前主要学说有：一是从税收角度，认为从国家设置滞纳金制度的目的出发，将滞纳金的性质界定为纯经济补偿性质的经济补偿说（利息说）[1]；二是将滞纳金视为行政机关对不按规定期限缴纳税款的单位和个人加收的罚款的行政处罚说[2]；三是将滞纳金视为一种执行罚的行政执行罚说[3]；四是将滞纳金看作不仅是延迟履行的损害赔偿，同时也兼有执行罚性质的损害赔偿兼行政执行罚说[4]。以上学说大多从税收角度探讨滞纳金的法律属性，少有提及税收滞纳金之外其他领域的滞纳金。笔者将以代理的一起矿产资源领域行政复议案件角度试图探讨矿产资源领域滞纳金的法律属性以及滞纳金制度中存在的几个问题。

一、问题的提出

甲铁矿企业成立于1999 年，住所地位于某省，2011 年获得某铁矿采矿许可证。2012 年，原某省国土资源厅根据A〔2012〕16 号文下发了《关于同意甲铁矿分期缴纳采矿权价款的函》，要求2012 年上缴首期采矿权价款2 422.1 万元，余款于2013 年、2014 年、2015 年、2016 年分四年每年上缴2 000 万。甲企业缴纳了前三期采矿权价款后，2014 年下半年开始因铁精矿市场价格下降，企业发生严重亏损，无力支撑技术改造导致工程停工。2015 年4 月份，甲企业向县政府书面请求全面停产，县政府批复同意全面停产。2019 年11 月开始试生产，2020 年初因客观原因再次被迫停产。迫于上述情况，甲企业提出了《关于请求免缴采矿权价款、滞纳金、资金占用费或调整矿界范围（标高）准予办理采矿权许可证延续的报告》，某省自然资源厅同意甲企业调整矿界标高缩减占用储量，免缴剩余采矿权价款4 000 万元，但按价款缴纳资金占用费，并作出分期缴纳滞纳金的决定（其中第一期于下达批复后七个工作日内缴纳1 000 万元，第二期于2022 年12 月20 日前缴纳750 万元，第三期于2023 年12 月20 日前缴纳750 万元，第四期于2024 年12 月20 日前缴纳，第五期于2025 年12 月20 日前缴纳750 万元）。在甲企业缴纳273.63 万元资金占用费及第一期滞纳金1 000 万元之后，某省自然资源厅调整了标高，重新颁发了采矿许可证。

本案某省自然资源主管部门及省财政部门均认为滞纳金产生的事实清楚、有明确法律依据。2015—2016 年每年2 000 万元，合计4 000 万元应缴而未缴采矿权价款计算至2020 年8 月自然资源分割归还，根据《矿产资源开采登记管理办法》第二十一条，无论如何计算，每日千分之二的标准产生的滞纳金数额必然超过了本金4 000 万元。甲企业应缴而未缴的行为给国家造成了经济损失，行政机关要求缴纳滞纳金也是合理的。

从甲企业角度看，首先县政府同意甲企业在采矿过程中因为客观原因停产；其次催告应为滞纳金产生的前置程序，某省自然资源主管部门从未向甲企业催告或要求限期缴纳，滞纳金的产生未经合法程序；最后4 000 万元相对应的矿界储量已归还，采矿权许可证中标高已经调整，企业不再享有该部分资源的使用权，既然已经免缴了4 000 万元采矿权价款，那么滞纳金也应得到免除。

结合复议阶段双方提交的证据资料及争议焦点，笔者认为，本案产生的根本原因就是我国法律没有对滞纳金的法律属性进行准确、清晰界定，对于滞纳金所配套的相关法律制度严重缺乏造成了实务中分歧巨大，矛盾突出。

二、矿产资源出让价款滞纳形成的滞纳金实证研究

（一）当前关于滞纳金的相关规定及实证研究

截至2022 年11 月4 日，以“滞纳金”为主题检索“法信”平台，检索到滞纳金为主题现存有效的司法解释两个，为《最高人民法院关于税务机关就破产企业欠缴税款产生的滞纳金提起的债权确认之诉应否受理问题的批复》《最高人民法院、司法部关于欠税案件的处理及计算滞纳金的解释的通知》，未检索到现行有效的行政法规。部门规章32 件，其中直接与税相关的有22 个，其余包括《财政部、国家发展改革委关于普通高等学校收取学费住宿费滞纳金等有关问题的复函》《财政部关于豁免国家环保总局利用世行贷款进口设备进口税滞纳金的通知》《海关总署关于银行履行加工贸易保函项下赔付责任时征收滞纳金问题的通知》《交通部关于水路运输规章中滞纳金问题的复函》《国家环境保护局关于征收排污费滞纳金问题的复函》《中国人民银行关于改变托收承付结算办法中扣付滞纳金规定的通知》《关于对逾期不交能源基金应如何加收滞纳金等问题的通知》等。地方规范性文件72份，此法律位阶上主要为税费等产生的滞纳金相关文件，煤矿等矿产资源产生的滞纳金相关文件11 份、水费滞纳金、土地租金滞纳金等。

以“滞纳金”为关键字搜索裁判文书网中的行政案件，检索到12358 条文书，以国土资源、土地使用权出让、房屋征收与补偿、专利、社会保险费、税务、交通事故行政处罚纠纷产生的滞纳金相关文书为主。涉及自然资源的文书304 份，其中矿产资源滞纳金诉讼或执行的文书0 份，主要为自然资源领域非诉强制执行文书。

以“滞纳金”为篇名检索中国知网得到474 条中文文献，通过主题分类进一步得出相关数据如表1 所示。

表1 知网检索结果

（二）矿产资源出让纠纷属于行政纠纷，滞纳金纳入出让权收益

我国实行采矿权有偿取得的制度。当前，采矿权价款由行政机关与矿业权人在矿产资源使用权转让协议中明确，矿产资源使用权转让协议是自然资源行政部门为实现行政管理等目标，与矿业权人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。根据2019 年《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》以下简称“《审理行政协议案件规定》”第二条第三款矿业权等国有自然资源使用权出让协议属于行政协议，就矿产资源使用权转让协议提起行政诉讼的，人民法院应当受理。自此，矿产资源出让价款形成的纠纷实践中存在的民事案由与行政案由的分歧以司法解释的出台而画上句号。而滞纳金的产生基础是矿产资源出让价款，所以矿产资源出让价款形成的滞纳金纠纷也是行政纠纷的范围。即便本案双方无法提供有效的行政协议，但是根据分期缴纳采矿权价款的函，本案依然属于行政纠纷，分期缴纳滞纳金的决定属于具体行政行为。

从法律规则视角看，矿产资源的滞纳金产生的法规依据是《矿产资源开采登记管理办法》第二十一条：违反本办法规定，不按期缴纳本办法规定应当缴纳的费用的，由登记管理机关责令限期缴纳，并从滞纳之日起每日加收2‰的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由原发证机关吊销采矿许可证，矿产资源出让价款形成的滞纳金的决定属于具体行政行为。根据《财政部自然资源部关于进一步明确矿业权出让收益征收管理有关问题的通知》财综〔2019〕11 号第三条、矿业权出让收益滞纳金缴入矿业权出让收益科目，并统一按规定比例分成。滞纳金所形成的收益，与分期缴纳探矿权采矿权价款的矿业权人应缴纳的资金占用费一并纳入矿业权出让收益。

（三）《行政强制法》与《矿产资源开采登记管理办法》的适用问题

因有《税收征管法》及《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》的存在，相比较而言税收征收程序性[5]较强，以上虽然与《行政强制法》的适用冲突，但是从特别法与一般法的角度看，实操中仍然有规则可循。矿产资源领域没有特殊的程序基本法，现行的《矿产资源法》并没有与之相呼应的程序法来确保实施，所以《行政强制法》作为基本法、上位法，其法律效力应该是高于《矿产资源开采登记管理办法》。

矿产资源滞纳金制度缺乏专门立法，也少有学者研究。在实务中，也未找到比较全面、丰富的案例作为参考资料。仅能从矿产资源滞纳金与具有典型代表性的税收滞纳金、社会保险费滞纳金进行横向比较，从《税收征管法》《行政强制法》《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》《矿产资源开采登记管理办法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿业权出让收益征收管理暂行办法》等法律法规中窥探不同滞纳金的法律属性。

三、矿产资源滞纳金法律属性分析

（一）矿产资源滞纳金区别于税收滞纳金等

通过搜索整理，矿产资源领域，甚至整个自然资源领域的滞纳金相关实体和程序性规范缺失，导致行政纠纷在发生之后的法律适用出现争议，当事人对行政行为的合法性、合理性均易产生质疑。矿产资源领域的滞纳金与税收滞纳金、社会保险费滞纳金等相比，存在诸多差异：

第一，产生的基础有差异。税收滞纳金、社会保险费滞纳金等来源于当事人违反了行政法法定的义务；而根据目前的实践，矿产资源滞纳金是采矿权出让价款等滞纳形成的，以出让价款形式征收的探矿权、采矿权价款一般属于“行政协议”约定的范畴。

第二，征纳比率不同。税收滞纳金、社会保险费滞纳金均按滞纳税款的日万分之五计算；而矿产资源滞纳金为滞纳之日起按日2‰计算，后者为前者的四倍。

第三，矿产资源滞纳金与资金占用费可能同时存在。矿产资源领域，因采矿权价款往往数额巨大，采矿权人分期缴纳出让价款的，产生资金占用费；而在协议或决定收缴之日未缴纳的，产生滞纳金。税收滞纳金、社会保险费滞纳金等均不存在资金占用费的情况。

第四，《税收征管法》等未对滞纳金计算的上限设限，《矿产资源法》及《矿产资源开采登记管理办法》虽未限制矿产资源滞纳金计算上限，但是如果矿产资源滞纳金被认为是行政强制执行罚，根据《行政强制法》滞纳金的上限以欠缴价款本金为限，《矿业权出让收益征收管理暂行办法》也明确规定了滞纳金应当不超过本金。

（二）矿产资源滞纳金的处罚属性

矿产资源滞纳金设置的目的是保障探矿权、采矿权等国家矿产资源所有权实现。从目前滞纳金的制度看，经济补偿说、行政处罚说、行政执行罚说、损害赔偿说在各领域均有体现，尤其在民商事、经济法领域的滞纳金，其补偿性、赔偿性是最突出的属性。但是基于滞纳金并非行政处罚的法定种类，且矿产资源滞纳金的计算标准远高于其他滞纳金，并可以与资金占用费同时存在，二者相加其上限实际可以突破本金的实际情况，再将其法律属性认定为补偿或赔偿，与我国的立法体系并不相符。《行政强制法》将滞纳金作为行政强制执行的方式中的一种，与加处罚款一起作为行政强制重要的方式，目的是对不执行的督促与处罚。根据“执行行为”就是对“基础行为”的执行[6]的基本观点。行政执行罚的直接目的是为了实现相对人义务被履行的状态[7]。那么矿产资源滞纳金作为一种执行手段，为实现当事人缴纳探矿权、采矿权价款等基本目的，属于处罚性质的强制执行方式。

四、矿产资源滞纳金制度中的问题

因矿产资源领域缺乏像税收领域的《税收征管法》一般的基本程序性法律，而《行政强制法》《行政处罚法》又属于一般法，由于缺乏操作可行的程序规则，产生了程序的恣意，且矿产资源滞纳金制度本身存在较多的问题。

（一）责令限期缴纳与催告

责令限期缴纳来源于《矿产资源开采登记管理办法》第二十一条，具体指“违反本办法规定，不按期缴纳本办法规定应当缴纳的费用的，由登记管理机关责令限期缴纳，并从滞纳之日起每日加收2‰的滞纳金”。从该办法可以看出，责令限期缴纳并非行政处罚措施，而是督促缴纳的手段。《行政强制法》第三十五条也明确规定了“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”。同时，明确了催告应当以书面形式作出，并载明履行期限、方式、金额、当事人享有陈述申辩权利等。

相比于责令限期缴纳，催告制度既有严格的程序规定，也明确了行政机关应当充分听取当事人意见，并对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核，以上成立的，行政机关应当采纳。更相区别的是，《行政强制法》将催告作为强制执行决定的前置程序。而矿产资源领域的责令限期缴纳并未确定为滞纳金决定的前置程序，行政机关在作出责令限期缴纳的同时，可以同时作出滞纳金的缴纳决定。

既然是上位法与下位法的关系，《行政强制法》中的催告制度与《矿产资源开采登记管理办法》中的责令限期缴纳制度存在不一致甚至是差异巨大时，修改下位法或在《矿产资源法》修改中进一步完善责令限期缴纳制度十分有必要。

（二）滞纳金制度减免研究缺位

诚如开篇所述，本案甲企业面临的最大的问题和困惑也是滞纳金制度中非常重要的一个问题，滞纳金是否可以减免以及减免是否有法可依。

我国设置了采矿权价款减免制度，却没有矿产资源滞纳金减免制度。《矿产资源法》第五条明确规定：国家对探矿权、采矿权有偿取得的费用，可以根据不同情况规定予以减缴、免缴。《矿产资源开采登记管理办法》第十二条规定，可以减缴、免缴采矿权使用费和采矿权价款的四种情形是：（一）开采边远贫困地区的矿产资源的；（二）开采国家紧缺的矿种的；（三）因自然灾害等不可抗力的原因，造成矿山企业严重亏损或者停产的；（四）国务院地质矿产主管部门和国务院财政部门规定的其他情形。但是对于矿产资源滞纳金减免未有详细规定，只能从《行政强制法》第42 条的规定中寻找到踪迹。行政机关可以根据当事人是否采取补救措施来决定是否减免滞纳金，该条可以看成行政机关享有自由裁量权条款。除此之外，没有更细致的规定。

与税收滞纳金、社会保险费滞纳金相比，矿产资源滞纳金制度需要在明确性质的基础上，进一步完善可执行可操作的规则。完善《矿产资源法》的程序规则（时间、空间、主体规则等），或是在现有的《矿产资源开采登记管理办法》基础上进一步修改或增加滞纳金制度显然更符合现代化、程序化法治的要求。如《税收征管法》就有因税务机关责任不加收滞纳金的规定，同时因纳税人、扣缴义务人计算错误等失误，未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内可以追征税款、滞纳金的时限性规定。

（三）主观过错与滞纳金制度

如果说矿产资源滞纳金的性质是一种行政执行罚，那么执行的尺度和温度则需要具体的规则来体现。近年来行政程序法的修改已经愈加倾向对当事人无主观过错的“宽容”处理。《行政处罚法》第三十三条：当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。鉴于该条2021 年才新修入法，无主观过错不罚的案例当前少有，但是在程序法领域已经算是填补了当事人无过错无行政责任的空白，使不罚有规则可循。如果说《行政处罚法》将无主观过错引入是文明社会文明执法的一大进步，那么《税收征管法》中的因税务机关责任不加收滞纳金的规定则是无主观过错不罚在滞纳金制度埋下的伏笔。

但凡涉及采矿权价款、探矿权费用的，其数额往往巨大，动辄千万上亿。正因此，采矿权价款可以一次缴纳，也可以分期缴纳。分期缴纳本身就是对采矿权人资金压力的缓解，现有的规定是分期缴纳的，采矿权人需要缴纳资金占用费。但是在未及时缴纳滞纳金的问题上处理却相当严格，一是起算时间是自滞纳之日起算，二是计算的标准是日2‰，必然使得滞纳金的数额也巨大。虽然有不超过欠缴金额本金的规定，但是相对人也很难承受。所以，如果不考虑主观认识和主观心态，没有层次分明的行政执行罚制度保障执行，如出现本案甲企业的情况，则执法很容易陷入无法可依、无裁量权可行使的窘境。

五、自然资源领域程序法治的立法导向

习近平总书记在党的二十大报告中提出，在全面推进中华民族伟大复兴的新时代，要“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。所谓“法治轨道”，应该是“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”[8]，而依法行政的前提是有法可依。

甲企业与某省自然资源主管部门产生的法律争议，我们很难说两者都没有过错。甲企业在收到分期缴纳决定时明知分期缴纳的时限，即便停产行为得到了县政府的批准与同意，但是县政府的批准行为并不必然产生采矿权价款的停缴、免缴之法律后果。某省自然资源部门未经催告或责令限期缴纳程序，在分割矿量、缩减采矿许可范围、免缴采矿权价款之后仍然以未缴纳的原采矿权价款为依据收取高额滞纳金既违反了《行政强制法》，又不具有合理性。

（一）矿产资源滞纳金纠纷的司法救济程序

为解决本案开篇争议，复议机关不仅需要考究滞纳金决定的合法性，也需要对行为的合理性进行审查，承担着行政争议实质性化解的重要职责。行政争议的实质性化解有利于保障和促进形式法治与实质法治的统一，解决争议的法律效果与社会效果的统一[9]。而行政非诉执行和解实质上是解决纠纷的过程，对于节约行政和司法成本，彻底解决行政争议具有重要意义[10]。本案因涉案标的巨大，又兼具对行政行为的合法性评价，复议机关在解决过程必然结合矿产资源使用权转让的司法救济程序等综合考虑解决，如能调解或和解，有利于行政争议实质性化解。

结合目前《行政强制法》《行政处罚法》《审理行政协议案件规定》等，做好法律法规及相关司法解释之间的衔接很有意义。解决本案纠纷需要构建一种融合立法等行政与民事交叉融合的法律体系，以这种法律体系对矿产资源使用权转让行为开展司法救济，同时也可以引入检察监督、社会监督等保障纠纷解决多元化、合理化。笔者充分肯定案件争议处理过程中，复议机关邀请了检察机关、工商联代表、社会企业代表、法律专家、社会律师等列席，同时也充分听取了甲企业与自然资源部门、财政部门的意见，并积极上报法律适用等疑难问题以更好解决争议。

（二）以程序立法为视角规范自然资源领域滞纳金制度

从当事人角度看，依法治国、依法执政的最具体、直观的体现就是依法行政。鉴于立法不足、讨论的缺乏，无法找到裁判案例进行直观分析，对自然资源法及相关配套行政法律法规程序性立法修正的宏观审视与微观设计都十分迫切。对参与程序的行政主体职权的清晰划定，对自然资源领域行政行为参与当事人正当的陈述、申辩等基本权利的尊重，并在纠纷出现后给予当事人以正确的司法救济解决途径也十分重要。因为当事人和行政机关发生法律关系时，最恐惧的并非权利义务不对等或是严厉的处罚措施，而是不知道法律依据是什么以及争议产生后如何救济自己的权利。