农村基层党组织带头人队伍建设转型与路径优化

2023-10-08韩鹏云

湖湘论坛 2023年5期

摘要：后税费时代以来，农村基层党组织带头人队伍建设出现了转型趋势：在选培环节，引领发展的能人型带头人成为重点的选培对象；在管理环节，带头人的职业化已逐步成为趋势；在监督环节，针对农村基层党组织带头人队伍的监督程序和监督渠道实现了制度化。带头人队伍建设的转型增强了农村基层党组织执政的先进性、科学性和纯洁性，取得了突出的建设成效。但不可回避的是，个别地区在部分建设环节上存在一些不平衡性。为了高质量推进农村基层党组织带头人队伍建设，应坚持“以人民为中心”的理念，尊重人民的选择，着眼实际强化带头人队伍选培的开放性；立足人民的需求，在带头人队伍管理中充分践行群众路线；围绕人民的认可，加大对带头人队伍的关爱与支持力度。

关键词：农村基层党组织；带头人；队伍建设；职业化

中图分类号：D2 文献标识码：A 文章编号：1004-3605（2023）05-0082-11

农村基层党组织是党在基层的战斗堡垒，也是农村改革与发展的领导力量。在农村基层党组织中带头人是领导核心，其素质、能力和作風直接关乎农村基层党组织的执政水平。也正是由于其重要性，各级党委政府都高度重视带头人队伍建设，不断创新举措来完善带头人的政治观念、提高工作能力、增强服务意识及提高廉洁自律性等。进入后税费时代之后，尤其是党的十八大以来，党和国家针对农村基层党组织带头人队伍建设所实施的举措已经体系化，无论是在选拔培养环节还是在管理监督等环节都已经形成了新的导向。相较于以往的历史时段，农村基层党组织带头人队伍建设已经实现了转型。

农村基层党组织带头人队伍建设及转型过程具有重要意义，其不仅决定了带头人队伍的群体属性和履职过程，也对基层党组织的战斗力和执政水平产生直接影响。当前学术界对农村基层党组织带头人队伍的研究主要集中于三方面。首先是面临挑战的研究。主要分析现阶段农村基层党组织带头人队伍所面临的问题并提出一些对策和建议。杨根乔认为农村基层党组织带头人在引领导航、示范带动、教育引导、坚强后盾等方面存在六个“不够”。应从提高完善选拔任用制度、构建教育培训体系、筑牢监督约束防线、健全激励保障机制等方面做出努力[1]。其次是工作评价的研究。主要从微观角度分析影响带头人工作的变量。王韬钦构建了农村基层党组织带头人应有的政治、能力、思想、领导权威等四个维度的评价体系，对影响农村党组织带头人认可度的因素进行了相关分析[2]。再次是队伍成长的研究。主要从宏观角度对带头人的成长周期及规律进行分析。彭宏杰分析了带头人成长的本土生成规律、公认促成规律、组织养成等八大规律，认为优秀村党组织带头人的成长是以上规律综合作用的结果[3]。

综述之，当前围绕农村基层党组织带头人队伍建设取得了一些研究成果，但存在两方面的短板：一方面是对带头人队伍发展的历史过程鲜有分析，缺少动态的视角，从而难以拓展广度；另一方面是对带头人队伍转型的过程及内在机理把握不够，缺少机制分析，从而难以拓展深度。上述两方面因素的存在致使当前研究还有较多空白点，不仅对队伍建设的内在规律把握不足，也难以提出精准的未来建设路径。基于上述研究的短板，笔者拟从历史视角切入，分析农村基层党组织带头人队伍的转型过程，尤其是将带头人队伍建设中的选培、管理和监督等环节进行精细化分析，探寻转型的机理并提出可能的优化路径。

一、农村基层党组织带头人队伍选培的能人转型

在农业税费时期，农村基层的中心工作是收取农业税费并严格贯彻计划生育政策。基层党委政府在农村基层党组织带头人的遴选中侧重考察其完成中心工作的能力，是否有较强的工作魄力，能否将基层党委政府所要求的税费任务和计划生育目标有效落实等。农业税费时期的农村基层党组织带头人为完成中心任务提供了主体保障。但在缺乏有效约束的情况下，一些地区也出现了层层加码导致农民税费负担过重的问题，甚至在世纪之交酿成了“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的“三农问题”。为了减轻农民负担并夯实农村基层政权基础，2005年党和国家取消了农业税费并推出了统筹城乡发展和新农村建设的重大战略，不再向农民“汲取”资源，反而开始推动国家“资源”下乡，目的是通过城市反哺农村，工业反哺农业，大力发展农村和农业。正是在这样的时代背景下，能人型的带头人逐步涌现。所谓能人型带头人指的是有较强的引领村庄发展能力和社会治理能力的带头人，从广义上可以划分为本土能人和外部能人两种类型[4]。

其一是返乡的本土能人。伴随着市场经济的深化以及工商业的迅猛发展，农村的中青年劳动力开始大规模地时空迁移，从传统村落的农业领域进入城镇中的非农领域就业。在这一过程中，部分具有技术或经商能力的农民党员迅速在市场发展中获得先机并进行了财富积累，成为村庄经济分化中的经济精英群体。尽管这部分农民精英群体的生产经营活动大都在村庄之外，但部分人依然属于农村户籍，与村庄保持着紧密联系。进行换届选举时，具有参与意愿的个体党员精英往往会返乡参选，由经济精英转变为乡村的政治能人。

返乡的本土能人一般经过党员选举程序成为带头人，他们在参选的过程中往往能得到基层党委政府和农民党员群众的双重支持：首先，之所以得到基层党委政府的支持，在于其致富带动能力强且有更多的发展思路、更宽广的发展视野，在推动乡村一线发展的过程中能发挥排头兵作用；而且能人型的带头人往往能将经济优势转化为自身的权威性，将自身意志转化为治理行为，能根据政策有效完成上级党委政府安排的各项任务。由此，农村基层党组织能人型带头人通常被基层党委政府树立为正面典型，甚至被视为基层发展的“标杆”式人物。其次，之所以得到农村党员群众的支持，在于他们具有较强的财富积累和致富能力，可以进一步建构农村社会中的关系网络，积累政治参与的社会资本。他们借助于经济能力上的优势，能带领村庄获得更多的发展机遇，甚至能凭借自身的财力对党员群众进行扶危济困，被村民寄予了较高的期望。在上述两方面因素的作用下，本土的能人返乡任农村基层党组织带头人已经成为重要趋势。

其二是选派的外部能人。农村基层党组织是党领导农村的战斗堡垒，也是实现乡村振兴的基石，一直受到各级党委政府的高度重视。但个别地区的部分农村基层党组织发展不平衡，存在着虚化、弱化、边缘化等问题；部分带头人群体能力有限，在推动脱贫攻坚和乡村振兴的过程中缺乏战斗力；部分地区中青年群体从村庄大量外流，农村基层党组织带头人队伍面临后继乏人的风险。在上述因素作用下，从村庄的党员中已难以选出优秀的带头人。为了有效应对这一难题，各级党委政府开始从外部选派“能人”型带头人，主要包括两种类型。第一种类型是“第一书记”。为了解决一些农村地区长期存在的贫困问题并巩固脱贫成果，党和国家要求省市县遴选政治素质好、工作能力强且有事业心的党员干部到重点村任“第一书记”，与村级党组织的村党组织书记共同开展工作。“第一书记”作为带头人需要通过为民办实事来巩固脱贫攻坚成果，通过加强党建引领来提升治理水平，从而全面推动乡村振兴。[5]第二种类型是“下派书记”。在“第一书记”之外，很多地区的基层党委政府还会直接下派村党组织书记。针对软弱涣散的农村基层党组织，尤其农村基层党组织存在工作停滞、矛盾复杂、服务能力差等突出困境的情况，县乡党委政府往往会从机关事业单位直接调任优秀的党员干部“下乡”任村党组织书记，村庄不再从内部产生带头人。“下派书记”全面行使带头人的所有职权，着力解决农村基层党组织所面临的各类具体困境，努力推动村庄治理的良性发展。

无论是“第一书记”还是“下派书记”都需要经过组织程序的严格遴选，具有较强的工作经验和综合领导能力，也具有干事创业的责任心和工作热情。所以从广义上看，他们都可以被视为能人型的农村基层党组织带头人，他们作为上级党委政府委派的领导力量在乡村振兴过程中发挥了重要的推动作用：一方面他们的目标在于实现富民强村。作为由机关事业单位选派的优秀干部，他们具有超越村庄之外的宽广视野和综合能力，也具有追求村庄发展成效的明确目标和使命感。他们不仅可以从派出单位及相关部门争取帮扶，也可以利用正式或非正式的社会关系争取项目资源以发展产业或壮大村集体经济，带动村民实现共同富裕；另一方面他们也着重提升村庄的治理水平。他们作为外部派驻或调任的带头人与村庄内部没有直接的利益关联，一般都会将规范村务和民主决策、民主管理、民主监督等作为治理重点，善于走访联系群众来听取意见建议并积极化解矛盾，达到密切党群关系、提升治理水平的效果。[6]也正是由于“第一书记”和“下派书记”既能引入外部资源又能解决村庄治理中的困境，他们不仅受到基层党委政府的青睐，而且也受到广大党员群众的普遍支持，成为助推乡村振兴的重要外部力量。

习近平总书记强调农村发展需要好的带头人，又指出要加强基层党组织带头人队伍建设，注重培养选拔有干劲、会干事、作风正派、办事公道的人担任支部书记，团结带领乡亲们脱贫致富奔小康。由此，自进入后税费时代以来，尤其是进入新时代以来，各级党委政府及广大党员群众更加看重带头人的干事创业能力以及社会治理能力，无论是本土能人还是外来能人，都引领了村庄发展并提升了村庄的治理水平，为扎实推进农村农民共同富裕提供了政治保障。

二、农村基层党组织带头人队伍管理的职业化转型

在农业税费时期，组织完成农业生产并进行税费征收、完成计划生育等“硬任务”是村两委的重点任务。除了这些重点任务外，村两委主要精力用于调解农民的矛盾纠纷以维护村庄稳定。这一时期的任务相对单一且具有阶段性，带头人在集中完成任务之余，有较多的空余时间来从事农业生产或兼业生产活动。这一时期的村两委干部待遇也相对有限，主要从本村所收取的农业税费中进行“提留”。如果能按时完成税费征收等各项任务则会有额外的绩效激励。上述任务和待遇來源形塑了带头人管理的两个面向。其一是农村基层党组织带头人开展农业税费征收等重点工作时具有“包干”特征，带头人及村委干部的主要精力集中于重点工作，其他的工作相对比较少，不需要进行专职“坐班”；其二是农村基层党组织带头人所获得的待遇属于“误工补贴”性质，额度并不多，他们在工作之余要忙于家庭生计。同时他们生产生活于本村庄之中，会利用在“熟人社会”中长期积累起来的社会资本和人情关系网络来协助开展工作。

进入后税费时代以来，农村基层党组织带头人队伍管理所面临的内外部环境发生较大转变，主要表现为以下三方面。首先，农村基层党组织带头人的待遇开始由政府财政保障。由于农业税费取消使“提留”失去了来源渠道，带头人的工作待遇一般由各级党委政府通过财政转移支付的形式来予以保障，“自上而下”的待遇发挥了指挥棒的功效，对带头人的施政行为发挥直接影响；其次是农村基层党组织带头人需要完成的“自上而下”任务增多。伴随着城乡统筹一体化战略的实施，农村各项事业的标准全面提高，尤其是美丽乡村建设、乡村振兴等战略实施使基层党组织承担的指标和任务迅速增多，无论是征地拆迁还是新型社区建设、产业发展等，都对基层党组织带来了新的压力；再次是农村基层党组织带头人面临“自下而上”的新挑战。伴随着农民参与市场程度的增强和法治的普及，农民的法律意识和权利观念不断增强，无论是便民服务事项的办理还是各类专门工作例如土地流转、福利保障、集体经济发展等都给带头人的能力带来了挑战。

上述三个层面的转变对农村基层党组织带头人管理产生了重要影响。后税费时代之后，各级党委政府开始对带头人工作提出规范要求，这些要求逐步消除了传统管理过程中具有的“非职业化”特征，农村基层党组织带头人队伍管理的职业化特征越来越彰显，具体表现在以下方面。

其一是全职岗位与岗位保障。岗位的规定及相关制度是队伍管理的基础环节。当前全国很多地区的基层党委政府都要求农村基层党组织带头人在工作日“坐班”，保证有充足的时间和精力来处理工作，如果外出也需请假。这些做法改变了以往村干部的“兼职”状态。既然基层党委政府要求带头人全职工作，就必然配备相应的待遇和保障，具体包括以下几个部分。首先是基本报酬。很多地区规定带头人的基本报酬可高于当地农民人均可支配收入，保障农村基层党组织带头人有稳定的收入，可以没有生活的后顾之忧。其次是相对较好的养老及医疗保障。农民群体大部分都购买农村养老保险，但为了给农村基层党组织带头人群体更多的福利保障，很多地方的基层党委政府往往以补贴的形式给符合条件的带头人购买城市养老保险或企业养老保险，使他们在退休之后享受更高待遇。而在医疗保障上，一般会安排带头人群体进行免费体检等。这些保障举措增加了农村基层党组织带头人群体的福利，使带头人成为有吸引力的岗位。再次是一些地区开始探索职业年金政策。一些经济发达地区借助于自身地方财力的支持，实施了针对农村基层党组织带头人群体的职业年金政策，地方党委政府按照一定缴费基数和占比补助职业年金，带头人可以在法定年龄退休后享受更高的待遇。

其二是指标化考核与专业教育培训。农村基层党组织带头人队伍职业化转型的关键环节是严格的考核管理。传统考核方式比较粗放，主要是以中心工作完成情况作为依据。但随着各类升级达标任务的增多，各类“软指标”也成为考核的内容，考核指标繁多且总量比较大。在这种状况下，基层党委政府会通过指标化考核的方式来对带头人队伍进行管理，具体就是将各项工作转化为百分制考核指标并进行赋分，根据带头人工作实绩来确定其所获得的总分并区分档次，以此来确定其绩效并给予相应奖励。尽管带头人群体的基本薪酬差别不大，但因考核而带来的绩效差别却比较大，成为区分带头人群体收入的重要依据。也正是由此，指标化考核成为了带头人施政行为的“指挥棒”，使他们紧紧围绕着基层党委政府的工作任务及要求开展工作。除了考核管理，带头人职业化的另外一个关键环节是专项教育和培训，这是提升带头人工作能力，确保其职业可持续发展的基础保障。当前很多地区针对带头人开展了专门的教育培训，具体内容聚焦在党组织建设、村集体经济发展、生态文明建设、村庄规划、现代农业、纠纷调解、综合治理等诸多方面，教育培训形式有专题讲座、经验介绍及现场教学等。这些教育培训工作提升了带头人队伍的职业化能力，确保了领导力的可持续发展。

其三是“流官化”使用与职业晋升。农村基层党组织带头人的调配使用和晋升是队伍管理的延伸环节。在农业税费时代，农村基层党组织带头人一般都是在本村党员中选举产生并在本村党组织中任职，流动性相对较低。农业税费取消之后，尤其是党的十八大以来，为了进一步加强农村基层党组织建设，从县乡机关事业单位下派村书记已成为趋势，他们可以在村庄内外进行流动。除此之外，一些地区原本由村庄选举产生的本土带头人也开始“流动”，体现在两方面：一方面是横向流动，即由基层党委政府任命，农村基层党组织带头人可以在不同的村庄之间交流任职；另一方面是纵向流动，即一些农村基层党组织带头人尽管不被纳入事业编制，但可以以聘用的方式调动到乡镇事业单位任职并享受相应待遇。应该说，横向流动和纵向流动改变了农村基层党组织带头人队伍固守原村庄的状态，使之成为乡镇街道党委政府统一管理的“流官”。[7]这种“流官化”的使用可以打破带头人在自己本村庄任职的局限性，尤其有利于破除长期施政所形成的利益共同体情面，使他们更加公正地开展工作。除了“流官化”使用，很多地区的县乡党委政府还出台了带头人晋升的政策，打破农村基层党组织带头人的任职天花板，在满足一定的工作年限、学历和年龄基础上，以考试或推选的方式经过组织程序录用为公务员或事业编制人员，甚至可以择优任命为乡镇街道的领导班子成员。农村基层党组织带头人的职业晋升通道被逐步打通，形成了对带头人干事创业的正向激励，使带头人的职业化状态更加稳固。

三、农村基层党组织带头人队伍监督的制度化转型

在农业税费时期，一些基层政府与村两委在税费基础上增加“摊派”和“提留”从而极大地加重了农民负担，甚至围绕税费征收形成了乡村利益共同体。[8]在这一背景下，部分村两委在使用“提留”的过程中出现了收支不明、账目不清等问题，甚至个别农村基层党组织带头人因贪污受贿或挪用公款而被立案查处。这些问题的出现一方面源于监督农村基层党组织带头人的程序比较粗放，存在一些盲区；另一方面源于监督渠道有限且效率相对不高，一些监督机构设置或监督平台存在工作滞后现象，没有达到预期的监督效果。

进入新世紀以来，随着农业税费的取消及城乡统筹一体化的推进，国家资源开始大量“下乡”，加之城镇化推进带来的征地拆迁利益，农村成为利益角逐密集区域。与农村基层党组织带头人紧密相关的新监督内容已经出现：其一是围绕土地开发所形成的利益以及各类落地的项目资源成为监督重点，带头人是否能公平、公正地分配利益和项目资源成为村民关注的重点；其二是村集体经济“三资”管理也成为监督焦点。随着党和国家对农村集体经济发展的重视，集体资产规模开始扩大。农村基层党组织带头人作为领导与管理的关键主体，能否规范管理资金、资产和资源成为焦点；其三是农村基层党组织带头人的施政规范也成为监督的重点内容。农村基层党组织带头人在领导村庄治理的过程中，是否能坚持科学决策和民主决策，是否能按照管理程序来开展工作；在执行政策过程中是否能尊重村民意愿，依法依规推动治理工作。这些需要被纳入监督范围，目的是更好地保障党员群众的权利。

新的监督内容关乎农民的满意度，更关乎农村基层党组织执政的合法性。党的十八大以来，全面从严治党上升为党的重大战略，农村基层党组织带头人作为“关键少数”成为监督的重点。近年来，围绕农村基层党组织带头人队伍开展的监督程序日臻完善，精准度和规范性不断提升；监督渠道不仅增多，而且其效能也逐步提升。可以说，农村基层党组织带头人队伍监督已经逐步实现了制度化转型，具体表现在以下方面。

其一是针对农村基层党组织带头人队伍的监督程序的制度化。农村基层党组织带头人是农村重要事务的组织者和决策者，需要在多个领域行使权力，也需要在多个环节履行职责。党的十八大以来，各级党委政府相继出台了规范和完善村级重要事务的监督程序，重点集中于村级财务管理、资源资产管理、项目管理、村干部收入以及审批事项等领域：在财务管理中将资金使用的管理流程固定为程序，在村财镇管的基础上设置了不同金额的审批权限，大额资金的使用需要乡镇街道领导审批；各地农村建立起资源、资产管理的专门平台开展规范的产权流转交易，确保资产资源的可持续发展；而在项目管理方面则是根据金额大小设置严格的招投标手续，严格审批手续和财务管理手续；在收入方面严格执行薪酬管理规定，确保奖励或补贴有依据，严查巧立名目或虚假报销等行为；在审批事项管理方面施行首问责任制，对便民服务事项的服务过程进行监督，提升村民满意度，确保村干部审批行为的程序化。在上述各项具体的监督程序之外，还有专项纪检监督、任期或离任审计等监督程序来予以外部保障。一些地区还探索了农村基层党组织带头人权力清单等创新形式。[9]综述之，当前围绕农村基层党组织带头人的岗位权限和施政行为所开展的监督并非一时之策，在全面从严治党的背景下，各级党委政府所制定的监督程序逐步转化为基层党委政府长期的稳定政策，甚至一些程序和政策已经上升为法律法规，具有了法治约束力。

其二是围绕农村基层党组织带头人队伍的监督渠道的制度化。围绕农村基层党组织带头人监督渠道主要包括两类：一类是乡村两级的监督机构，另一类是党员群众个体层面上的监督平台。从前者来看，乡村两级的监督机构主要包括了乡镇纪委、村级纪检小组以及村务监督委员会等。在全面从严治党的背景下，乡镇纪委的独立性日渐增强，受理投诉举报以及开展立案查处工作的效能更强。一些地区还在村级层面上建立了纪检小组，进一步将监督下沉到村组。而在村级层面上，还专门设立了村务监督委员会。2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，专门对村务监督委员会的人员组成进行了详细规定，对知情权、质询权、审核权、建议权、主持民主评议权等权限也进行了界定，尤其强调了代表村民对村务决策和公开、村级财产管理、村工程项目建设、惠农政策措施落实等情况进行监管。当前村监委已经在全国农村全面铺开，全面统合了原有的村民理财小组、“三务”（党务、村务、财务）公开小组的监督内容并提升了监督的职责权限，对农村基层党组织及带头人发挥了关键性的监督作用；从后者来看，广大党员和村民个体层面的监督渠道主要指的是各类监督热线、投诉平台及各类网络信访举报方式。自党的十八大以来，伴随着信息技术的推广，各级党委政府相继建立了12345电话监督平台、“监督一点通”在线投诉与举报平台、12388全国举报网站以及村务、财务公开APP监督等，每个监督渠道都有相应的责任规定和处理周期，极大地提高了监督效能。可以说，当下建立的监督渠道可以对农村基层党组织带头人的施政行为进行精准、动态、全方位监管。[10]

综上所述，围绕农村基层党组织带头人队伍的监督已经形成了相对固定的程序和渠道，不再是传统粗放式和单一性的状态，监督效能得到了全面提升。当下的监督已经建构形成了各方共同认可和遵循的公共规则和运行模式，也正是在这种意义上，农村基层党组织带头人队伍的监督已经实现了制度化转型。

四、新时代农村基层党组织带头人队伍建设的路径优化

当下，农村基层党组织带头人队伍建设的转型已全面铺开，带头人队伍选培的能人化、管理的职业化以及监督的制度化已成主导趋势。转型不仅形塑了担当有为、引领发展的干部队伍，而且加强了对带头人队伍的履职管理，形成了风清气正的农村基层政治生态。农村基层党组织带头人队伍的转型全面提升了党的本体力量，贯彻落实党和国家的农村工作部署更为有力，全方位提升了基层党的组织力和执政能力。但农村基层党组织带头人队伍建设并非一蹴而就，在转型的过程中会出现不平衡性，个别地区在落实党和国家发展思想和战略要求时不够有力，在转型中出现了一些“意外的后果”，主要表现为以下三个方面。

其一是个别地区在选培带头人过程中存在“一刀切”问题。个别中西部地区在选培农村基层党组织带头人的过程中规定新选培的带头人年龄不超过45周岁且有中专以上学历，后备力量不超过35周岁且需大专以上学历。但在中西部地区中青年群体大量外流的背景下，简单地对带头人队伍的年龄结构和学历结构“一刀切”，也不一定能选培到优秀的中青年人选，而且使经验丰富、熟悉乡情村务的宝贵干部资源流失，不利于农村的可持续发展。而经济发达的东部地区农村有较多经济精英，个别地区则会出现另外形式的“一刀切”，例如将所有经济精英包括缺乏村庄治理能力及服务意识的经济精英都简单地等同于“能人”，甚至认为经济财力雄厚的“富人”就必然是农村基层党组织带头人的最佳选培对象。但“富人治村”极有可能带来乡村治理中的诸多消极问题，甚至会形成对其他优秀人选的排斥。[11]这种将“富人”直接等同“能人”的做法会带来队伍的封闭性，也会带来潜在的隐忧。

其二是个别地区在带头人管理过程中存在一些僵化的做法。农村基层党组织带头人的管理向职业化转型是时代使然，但个别地区在管理过程中过于教条主义，例如制定和落实制度时过于僵化，将带头人“锁定”在岗位上，不允许进行适当“变通”，一些带头人甚至没有充足的弹性空间来体验民情、汇集民意；个别地区在进行考核和激励的过程中以上级的任务指标为单一依据，简单地以上级的评价代替党员群众的意见，广大党员群众的意见没有被很好地吸纳。在这些情况下，个别地区的农村基层党组织带头人队伍就存在脱离群众的危险，甚至会形成严重的形式主义、官僚作风，甚至导致农村基层党组织与党员群众的“悬浮”。[12]这些做法和苗头既不利于强化农村基层党组织的凝聚力和战斗力，也不利于提升组织权威和执政能力，应该引起重视并逐步消除。

其三是个别地区在带头人监督过程中存在一些不科学的举措。当下，针对农村基层党组织带头人的监督已经实现了制度化，带头人队伍的履职行为和权力行使受到严格约束。但个别地区的监督往往与“自上而下”的指标任务相互绑定，过于强调工作留痕和全过程所有环节的监督，甚至出现过多过滥的监督检查和文牍式的台账工作。这种形式主义的做法不仅带来农村基层的超负荷工作压力，也容易束缚带头人的手脚。类似不科学的做法如果长此以往，不仅会使带头人缺乏干事创业的激情和热情，反而会使其背负“做多错多”的思想包袱，进而出现为了避错而消极怠工的问题，不仅会影响带头人队伍的长期建设，还容易对农村的改革与发展大局产生消极影响。

党的十九大提出了坚持“以人民为中心”的发展思想，为乡村振兴战略的实施指明了方向，也对带头人队伍建设提出了更高的时代要求。针对农村基层党组织带头人队伍建设中的一些不科学做法，各级党委政府应立足于农村发展的实际，全面贯彻“以人民为中心”的发展思想和执政理念，以广大党员群众的需求为原则来推进乡村振兴，防止出现农村党组织带头人队伍建设与广大党员群众的“脱嵌”现象。笔者认为，对农村基层党组织带头人队伍的建设可以从以下三个层面进行有针对性的路径优化。

其一是应尊重人民的选择，着眼实际强化带头人队伍选培的开放性。我国农村区域差异性比较大，东部经济发达地区农村与中西部农业型地区的农村的经济社会基础和发展阶段皆不对等。所以在农村基层党组织带头人队伍的选培过程中各地应立足不同地区的村庄实际，不唯学历年龄、不唯财富多寡，将甘于奉献、公道正派、具有较强的引领能力作为普遍标准。例如一些地区的农村存在一些“乡贤”，他们熟悉当地经济社会的状况，公道正派且具有較强的奉献精神，能实现村庄的和谐治理，是带头人的优秀人选[13]；一些地区积极开展引智工程，具有现代发展意识的“新农人”返乡创业，为农业农村发展注入力量，也可以作为带头人的一种选择[14]。同时个别地区还应改变将引入项目资源作为“第一书记”或“下派书记”主要任务的做法，将培育村庄内部的优秀带头人作为他们的重要任务，只有村庄具有内在的引领力量，才能实现可持续发展。总之，选培工作应加强开放性，尊重人民群众的选择，依法依规做好党员群众的选举工作，将群众认可、符合村庄实际需求的带头人选出来，从源头上实现带头人队伍的高质量发展。

其二是应立足人民的需求，在带头人队伍管理中充分践行群众路线。农村基层党组织带头人队伍建设的目的是领导广大党员群众共同建设和发展村庄。由此，凡是与党员群众需求相悖的做法都应进行有针对性调整。一方面，各地在农村基层党组织带头人管理上应保持一定的弹性空间，发挥其自主性和能动性，使其有更多的时间和精力来深入党员群众中践行群众路线，尤其是要着力完善带头人践行群众路线的具体路径，例如推动带头人一线走访慰问、一线听取党员群众心声、一线调查研究工作、一线发现并处理问题等，通过依靠党员群众和动员党员群众来获得的支持和认可，破除形式主义、官僚主义的不良作风；另一方面各地在制定农村基层党组织带头人的考核和评价标准时，应对广大党员群众的意见和建议进行充分吸纳，将党员群众的集中诉求作为考核的关键指标，将党员群众的满意度和民主评议结果作为核心评价，无论是在年度工作绩效考核还是选培评优的过程中都应将党员群众的参与权重提高，将人民的需求与农村基层党组织带头人的正向激励深度绑定，将党员群众的意见作为带头人队伍建设的持续动力。

其三是应围绕人民的认可，加强对带头人队伍的关爱与支持。农村基层党组织带头人的干事创业精神是领导广大党员群众实现共同富裕的关键所在。为了进一步激励其担当作为的精神，一方面要加强对农村基层党组织带头人的关爱。在遵守法律法规的基础上，为了广大党员群众的根本利益及农村的改革发展，农村基层党组织带头人即使出现了部分工作的偏差也可以在科学甄别和具体研判的基础上对其免责。当前全国很多地区制定了农村基层干部容错纠错办法及免责清单，但在具体实践过程中却往往过于粗放，不好把握尺度，发挥的效能有限。由此，笔者认为，在容错纠错及免责的甄别过程中应以人民是否认可作为核心依据，保障党员群众代表的参与权和话语权，让为人民谋福利的带头人得到关爱和认可，继续保持干事创业的热情；另一方面，通过减负为带头人提供外部支持。当前带头人所面临的自上而下的各项任务指标过多、过泛、过重，甚至一些事务不堪重负，造成了带头人的职业倦怠。由此应逐步革除压力型体制和基层治理的“锦标赛”体制[15]，以人民的认可作为设置任务指标的依据，不断减掉不必要的负担，为农村基层党组织带头人队伍的建设营造良好的外部生态环境。

五、结语

从外在层面上看，农村基层党组织带头人队伍的建设及转型体现的是党不断加强农村基层党组织本体力量的过程；但从本质层面上分析，建设与转型的过程体现的是对农村基层党组织执政现代化的不懈追求。选培能人型的带头人目的在于提升带头人带领党员群众致富的能力，使其适应乡村振兴的时代要求，保持执政先进性；加强带头人的职业化管理在于通过岗位管理和科学激励机制来提升带头人的工作效能和干事创业热情，实现干部队伍的稳定性与可持续发展，保持执政科学性；加强带头人监督的制度化在于增强乡村带头人廉洁自律和拒腐防变的意识，以此来提升执政的合法性基础，保持执政纯洁性。可以说，农村基层党组织带头人队伍建设的转型目的就是以与时俱进的精神不断提升执政的现代化水平，以适应新时代的治理重任。但现代化的转型并不仅仅局限于执政的规范性、科学性和纯洁性，更重要的是坚持“以人民为中心”的根本原则，只有在转型过程中将人民选择、人民需求和人民认可放在首位，才能达成农村基层党组织带头人建设的初心目标，也才能为乡村振兴的全面实现打下坚实的政治基础。

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