元治理视域下农村人居环境治理复杂性困境的破局

2023-10-08张云生张喜红

湖湘论坛 2023年5期

张云生张喜红

摘要：新阶段农村人居环境治理任务艰巨而复杂，治理主体需要运用更加复杂化的治理工具和治理手段才能应对。从复杂性视角观察，现实中一些地方农村人居环境治理的突出困境是复杂性系统的“拼凑式”治理，其本质是科层治理、网络治理和市场治理失灵的叠加。元治理作为一种治理理论，与农村人居环境治理具有较强的适切性，能够有效解决治理理论在农村人居环境治理中面临的多元治理失灵问题。元治理理论赋予政府新的主体角色内涵，注重发挥政府重塑治理共同体的重要作用，通过政府对治理主体的组织、治理方式的规制和治理资源的整合来有效应对农村人居环境治理的复杂性局面，进而提升整体治理效应。

关键词：农村人居环境治理；复杂性；政府；元治理

中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2023）05-0056-11

一、问题的提出

农村人居环境治理是落实乡村振兴战略的一项重要任务，也是乡村治理的一个重要方面，事关广大农民群众对美好生活的向往和乡村治理现代化的实现。2014年5月，国务院办公厅印发《关于改善农村人居环境的指导意见》，将农村人居环境治理提升到国家治理层面。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》，持续推进农村人居环境治理。经过三年的不懈努力，农村长期以来存在的脏乱差局面得到了扭转，但仍存在区域發展不平衡、基本生活设施不完善、管护机制不健全等问题。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅继续印发《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》（以下简称《五年行动方案》）。从当前国家政策的目标要求来看，农村人居环境治理已经进入了新的阶段，治理内容涵盖厕所革命、生活污水治理、生活垃圾治理、村容村貌整体提升以及长效管护机制等多个领域，治理任务更加艰巨复杂。要想完成新阶段农村人居环境治理任务，不仅要认识到农村人居环境治理任务本身的复杂性，还要解决好政府如何更好管理农村问题，同时也要进一步处理好政府自身如何定位、村庄自治力量如何发挥作用、政府与社会如何协同等问题。

农村人居环境治理的复杂性决定了包括政府在内的任何单一主体都不可能独自解决所有问题，为此，有学者提出“探寻多元主体参与农村人居环境治理”的主张[1]。国家相关政策的顶层设计也都关注到了治理主体问题，屡次强调要加强多元力量合作[2]。一些学者基于实践调查分析，从多元治理、合作治理等角度提出了农村人居环境有效治理的机制与路径[3]。这些学术主张和实践探索的共性特征在于探讨多元主体如何在农村人居环境治理中互动与协作，如何在发挥各自优势和功能的基础上提升整体效能。这为充分发挥不同主体的优势治理作用，提升农村人居环境治理的整体效能提供了重要的理论支撑与实践经验。尽管如此，现实中的多元治理、合作治理模式仍存在一定的局限性。从理论本身来看，无论是多元治理还是合作治理，都在着重探究多元主体之间如何合作以及合作的具体机制问题，却在一定程度上忽视了对治理对象产生效能条件的探讨，从而使得一些地方农村人居环境治理在实践中遭遇困境且缺乏有效的治理工具，主要表现在农村人居环境治理的方向性把控、技术性指导、治理权责划分、合作信任等方面。正因如此，有学者认为，多元主体参与农村人居环境治理的本质是多元主体之间的社会博弈，各治理主体都有可能在此过程中基于各自利益诉求而不能形成共生关系，进而难以达到理想的效果[4]。从实践效果来看，有学者认为，长期以来我国农村人居环境治理在政府职能、市场机制和治理技术等方面存在诸多问题和短板[5]。一些村庄的人居环境治理甚至呈现出“多元拼凑”样态，这些地方的政府主管部门、承建项目的企业、具有使用权的村民之间几乎没有关联，这不仅带来了治理无序和资源浪费问题，还容易产生治理隔离与间隙的风险，因此很难从根本上解决农村人居环境问题[6]。综上所述，农村人居环境治理的复杂性及现实中的一些实践困境，都呼吁学术界对新阶段农村人居环境治理的措施和路径做出理论上的回应。

二、农村人居环境治理的复杂性困境及本质

创新优化农村人居环境治理的理论和实践路径，必须厘清的前提问题是：农村人居环境治理呈现出何种形态？其困境是什么？背后的根源和本质又是什么？只有弄清以上问题，才能提出更具针对性的解决方案。

（一）复杂性：理解农村人居环境治理形态的一个视角

从复杂性视角理解农村人居环境治理形态，其前提是要从概念上对复杂性做出合理解释，进而追问何种状态才能称之为“复杂”。事实上，学术界对于“何谓复杂性”至今尚未取得共识，其中一个重要原因就在于界定复杂性概念本身就是一个复杂的问题。复杂性所固有的差异性、多样性等内涵，使任何一种定义都压缩了复杂性本身所传递的信息[7]。基于此，有学者认为，复杂性是一个提出问题而非给出解决办法的词语，在某种程度上，复杂性不仅是统一性和多样性的统一，而且是有序性与无序性的统一[8]。面对该概念难以从字面上形成一致性界定的现实，一些学者通过追根溯源发现，复杂性的知识背景是复杂系统理论或复杂性理论，其锚定的是社会治理创新所要面对的最基本问题，即为何在多元治理主体相互依赖与日俱增的现代公共治理领域中，却频繁出现各类风险和危机事件。正如米歇尔·克罗齐耶所指出的，经济与政治的日新月异进展，令复杂性不断累积、不断增多，这使人们在面对和理解诸多集体生活机制时越来越感到束手无策[9]。复杂性理论认为，所有系统都处于多维环境之中，环境孕育着系统所必须应对的各种层出不穷的复杂性[10]，且系统内部的不同要素之间也呈现出递归的、非线性的互动特征，这些互动创造了大量的偶然性与不确定性[11]。复杂性研究对于理解农村人居环境治理形态具有重要的启示意义。如果将农村人居环境治理比作一个系统，其内部各要素之间绝非是简单的线性互动关系，而是多元主体围绕乡村基础设施建设、公共服务设施供给以及村容村貌提升等多个领域而进行的一系列异质性与衔接性的复杂性互动，有学者将其描绘为“综合性、区域性与复杂性的社会系统性治理”[12]。从这个意义上讲，如果农村人居环境治理依然沿用传统的简单思维与治理手段，则不仅严重背离了复杂性条件下社会治理的基本规律，还有可能面临治理的离散化与不可持续问题。

（二）农村人居环境治理困境：复杂性系统的“拼凑式”治理

1.农村人居环境的复杂治理系统

从系统论的观点来看，农村人居环境治理系统是由多主体、多层级、多要素构成的动态的复杂系统工程。第一，繁重的治理任务构成了农村人居环境治理的复杂性。农村人居环境问题集中体现在村庄公共卫生、基本生活设施、生活垃圾和污水、养殖污染及生态环境破坏等方面，这些方面彼此联系并相互影响，因此针对这些问题的治理必然是复杂而系统的，只有建立更有针对性的治理机制且从整体上推进才能有效解决。第二，围绕农村人居环境治理任务所形成的多元治理格局构成了复杂性的重要方面。《五年行动方案》要求“构建政府、市场主体、村集体、村民等多方共建共管格局”，这就意味着政府、市场主体、村级组织和村民都要发挥各自的优势和功能。此外，来自各方的资金与项目纷纷涌入农村人居环境治理领域，但必须对其加以整合才能发挥最大效能。这些都需要树立系统性思维和协同共治的理念。第三，多元主体间的复杂关系构成了农村人居环境治理的复杂性逻辑。治理主体不同，意味着治理的思维和方式也不同，例如政府的行政科层化逻辑、村民自治组织的自我管理逻辑、企业的盈利逻辑、社会组织的公益服务逻辑等等。这些治理思维和方式无法避免地会在一些具体事务上产生冲突和矛盾，因而需要一种权威力量加以调和，使各方从竞争博弈转向互补合作。第四，农村人居环境治理与国家治理之间存在着关联复杂而持续的互动。农村人居环境治理与国家生态文明建设、乡村振兴战略等宏观制度环境之間存在着物质、能量和信息的交换，呈现出结构性、进化性与功能性特征。总而言之，简单的思维方式和治理工具已经不能有效完成新时期复杂的农村人居环境治理任务。

2.农村人居环境的“拼凑式”治理

党的十八大以来，我国生态文明建设和环境治理工作成效显著。一系列关于环境治理的重要文件相继出台，农村人居环境治理具有重要性日益凸显、政策体系不断健全、治理力度持续加大的特征，表现为一种复合型治理形态。但有学者通过田野调查发现，这种复合型治理往往是全国环境治理的集中呈现，在一些地方的具体项目实践中，农村人居环境治理还是会受到传统治理模式的制约与影响，进而呈现出专项化管理与分散式推进的“拼凑式”治理形态[6]。

第一，治理主体的“拼凑”。从行动者角度来看，“构建政府、市场主体、村集体、村民等多方共建共管格局”是农村人居环境治理最理想的体系架构。然而在具体实践过程中，仍存在多元主体之间相互割裂、协调与联动机制不健全的问题。从政府内部层面看，一方面表现为纵向层级之间的权责不对称，基层政府承担着农村人居环境治理的大量任务，但在相应的权力、资金、资源以及自主性方面缺乏足够的支持；另一方面表现为横向部门之间的权力分散化，农村人居环境治理的责任主体涉及农业农村、交通运输、环境卫生等多个部门，不同部门之间责任分工明确，但相互间缺乏沟通与协调[13]，存在治理隔断与空隙。从政府与社会互动层面看，农村人居环境治理需要在政府主导的基础上广泛调动政府以外的多方力量参与。但在压力型体制下，农村人居环境治理的行政化色彩浓厚，市场企业和社会组织较少介入，村民也更像是被服务的对象。

第二，治理方式的“拼凑”。在强监督问责的指挥棒下，一些地区的农村人居环境治理呈现出多种应对方式。一是政府部门的“监督型治理”方式。政府重点关注农村人居环境治理的结果，但对村庄落实政策的潜在风险和实际困难考虑不足。如一些基层政府在要求村庄处理非降解垃圾和黑臭水体时，往往忽略了村两委的技术和能力，这不仅容易导致治标不治本，甚至会对其他领域的治理带来负面影响。二是村两委的“任务型治理”方式。在严格的绩效考核下，一些地方的村两委往往只关心能否在规定期限内完成上级安排的任务，不会过多考虑某些领域或某一领域的不同环节的关联性、连续性和连贯性问题，导致环境治理的内在根源性问题无法根除。两种治理方式的松散捆绑产生了迎检导向的“做作业”行动逻辑。上级有要求，村两委就动一动；上级有检查，村两委就改一改。普通村民则表现出了“利益诱导式参与”特征，当有环境卫生工作检查时，村干部给好处就动一动，不给好处就不配合[14]。

第三，治理资源的“拼凑”。一方面，以政府为主导的农村人居环境治理需要政府在资金投入和基础设施建设上给予保障；另一方面，村庄环境自主性治理需要一定的经济基础作为支撑。然而，在一些地方的农村人居环境治理中，政府投入与村集体配套之间并没有实现较好融合。从政府投入层面看，政府通常以制度化的项目制形式组织资源向下分配，但“标准统一”和“平均化”的资源分配方式并不能满足基层的多样化需求[15]。此外，政府各横向部门往往只关注本部门所负责的领域，相对忽视了农村人居环境治理的系统性与整体性。从村集体配套层面看，基础资源、区位禀赋和发展要素的差异性，使得村庄之间的资源分布并不均衡。一些地方实行的“政府投入+村集体自行配套”的资金组合不可避免地会产生两个问题：一是相对单一的资金来源渠道和平均主义的分配方式可能导致资源供给不足和供需错位；二是村集体掌握资源的程度直接影响环境整治效果，从而造成各村之间的非均衡发展。

（三）复杂性治理困境的本质：多重治理失灵的叠加

在公共治理中，治理本身就表现出了复杂系统的特征，系统中任何一个要素或环节都会对整个治理系统或治理过程产生不可预知的影响，进而偏离最初的预期。从本质上讲，一些地方农村人居环境治理出现困境的原因就在于多元治理格局的运转失灵。

第一，科层治理失灵。科层治理是科层体系运作的表现，强调专业、分工和程序，其行为规范具有非人格化特征。在农村人居环境治理中，上级政府一般通过单向度的压力传导方式将环境整治任务分解到基层政府，然后由基层政府继续分解到各个村庄。这就使得县乡两级政府及相关部门都有权力对村级环境治理进行监督、检查、评级、打分。在科层管制下，一些基层政府往往过多关注任务安排与结果考核，相对忽视对环境治理过程的指导。以农村生活垃圾分类处理为例，它涉及存储、转运和无害化处理等多个环节，没有严格的执行标准和相应的技术指导，垃圾分类处理往往流于形式。此外，一些基层政府往往重视前期的工程建设而忽视后期的运营与维护，投入村庄环境治理的设施设备存在闲置和损毁问题。

第二，网络治理失灵。网络治理强调多元主体的相互依赖与合作共治，多方参与、民主平等与协调合作是其基本特征[16]。但在现实运行中，多元主体间的信任与合作机制尚未完全建立。从政府层面看，政府掌握着农村人居环境治理的配置性资源和权威性资源，强调的是组织自上而下的科层化和资源配置的垄断性，在决策过程中往往容易忽略村庄的个性化差异和村民主体的实际需求[17]。从村级自治组织层面看，村委会和村干部基于上级的行政要求和考核指标的约束牵制，很难站在村庄社会现实形态的角度通过以理服人和以德服人的方式引导村民群众共同遵守公共准则。与此同时，一些地区鼓励村庄利用集体收入配套支持环境整治，但是大部分村庄集体经济收入较低，很难承担高昂的环境治理费用，这在一定程度上导致了环境整治被动应付的情况发生。从村民民主参与层面看，一些环境治理行为规范给村民生产生活带来了诸多不便，导致其存在不满与对抗情绪。例如一些乡镇政府不允许村民在庭院中乱堆乱放养殖粪污，但又没有明确规定可以集中堆放的场所，导致村民经常偷偷将其转运到村外的树林间和公路旁，由此引发了新的环境问题。

第三，市场治理失灵。环境治理主要有两种模式，一种是政府管制模式，一种是市场化治理模式。前者主要通过政府行政命令、政策法规等手段对环境进行管理，政府通过各级财政予以兜底保障；后者主要利用市场定价、使用者付费等手段对环境进行治理。然而，当前企业参与农村人居环境治理面临最大的困境就在于缺乏比较成熟的社会化服务体系和服务费市场化机制，企业主要依靠政府补贴而非市场化运作[18]。以污水处理为例，现行采用的依然是混合付费模式，完全市场化的使用者付费模式仍有待培育[19]。有学者甚至认为，市场在农村人居环境治理这一领域是失灵的[20]。在此情况下，各级政府主要采用项目制的资源配置方式对农村人居环境进行治理。这种治理方式的优点在于目标单一、标准统一、资源集中，缺点在于当政府无法将村庄组织起来形成比较集中的需求表达时，这种无差别的资源配置往往会因为无法充分获得相对分散的需求偏好和配给额度等信息而造成资源重复配置或者资源配置不足等问题。现实中，村与村之间的地质地貌、区位条件、村落布局等存在明显的差异，这就决定了每个村庄的环境整治任务和对资金设备的需求并不一定相同，而无差别化的项目分配可能导致资源配置的割裂与错位、行动主体的权力强弱分化等问题。

三、从治理到元治理：农村人居环境治理复杂性困境的破局

20世纪90年代以来，治理理论风靡全球。虽然学术界对“治理”概念的定义并不统一，但其核心要义都是强调政府之外的力量，主张由政府、市场和社会的组合来代替政府的中心地位，多元主体共同应对因社会日益多元化、碎片化和复杂化而产生的大量棘手问题。但事实上，面对日益多样化与复杂化的公共问题，政府、市场和社会都有可能出现失灵。基于此，元治理作为一种新的理论和治理工具应运而生。

（一）元治理理论的逻辑框架

治理理论之所以得到学术界和实务界的推崇，就在于该理论倡导的协作与谈判在一定程度上可以解决政府失灵和市场失灵问题。但去中心化的导向也意味着治理力量的分散化，从而使公共治理陷入另一种困境，即政府、市场和社会任何单一主体都不能独立地进行社会治理。据此，学术界又开始对治理理论强调的去权威化和去中心化问题进行反思。元治理理论的提出者鲍勃·杰索普（Bob Jessop）认为，治理本身并不完善，治理失败也并不奇怪，因为失败是一切社会关系的重要特征[21]。元治理就是为了防止治理失灵而采取的一种应对策略，它并不意味着要建立一个“铁板一块”的治理规则，而是涉及复杂性和多元关系的管理[22]。科层治理强调自上而下的行政化与层级管制，网络治理强调集体行动与协商共治，市场治理强调效率和竞争。三者的混合虽然可以产生互补效应，但同时也可能因为地位、立场和利益分歧而发生对立冲突，进而难以实现共同的治理目标。这时，就需要元治理者对三种不同治理模式进行优化与整合，以实现科层治理、网络治理和市场治理的相互协调。元治理理论认为，政府在治理過程中实际发挥着比社会和市场都更为有效的作用，但这种“作用发挥”并不是要恢复全能政府，而是要发挥政府“同辈中的长者”功能[23]。从这个意义上讲，元治理的出现并不是对治理理念的摒弃，而是在秉承其良好理念的基础上更加强调政府作为治理的核心地位，通过政府对多元力量的协调统合以有效应对日益复杂的社会问题。元治理涉及制度和战略两个方面。在制度上，它通过提供各种机制促使相关治理主体学会在不同地点和行动领域之间建立功能联系以及物质上的相互依存关系；在战略上，它通过建立共同的愿景以促成新的制度安排或新的活动，进而完善现有治理模式的不足。在元治理模式下，政府作为多元治理主体中的“唯一元治理主体”[24]，发挥着多方面的重要作用。第一，政府作为不同政策主张者之间对话的主要组织者，有责任保证各子系统实现某种程度的一致性。第二，政府作为规章制度的制定者，有责任保证各方遵守制度并运用制度实现目的，并在市场或社会失灵时采取补救措施。正因如此，元治理又被视为是对“治理”的治理。

（二）元治理理论与农村人居环境治理的适切性

元治理理论是在社会治理复杂性不断加剧的背景下提出的，因此该理论的核心议题就是如何应对复杂性治理局面。从控制论角度讲，传统的政府治理模式失灵的根源在于其应对复杂性的能力不足。复杂系统的运行过程以及各要素之间的复杂关系要求政府不能通过“简单性思维”对其进行处理，否则，即使治理子目标能够取得成功，整体目标依旧无法实现。元治理理论在继承治理理论倡导的“多元共治”理念的同时，通过调整治理的自我组织形态和协调整合多种治理模式以应对复杂性问题，致力于运用复杂化的治理工具来实现对复杂性问题的治理。

第一，应对农村人居环境治理复杂性需要政府发挥“组织者”作用，促进多元主体形成一致性的行动。治理组织和行动主体间相互依赖性增强、治理事务愈发跨域化以及治理目标取向的日趋复杂，既是农村人居环境治理的大背景，也是农村人居环境长效治理要考虑的要素。在动态治理过程中，既要不断吸收多元力量和多样化治理方式以保证治理的灵活性与适应性，又要避免因多元治理而带来的“分崩离析”局面发生，确保环境整治的稳定性和均衡性。这就决定了客观上需要一个权威者来整合各方力量协同应对农村人居环境治理的复杂性局面。作为公共权力的行使者和公共事务的管理者，政府不仅决定着农村人居环境治理的体制建构和全部制度供给，还支配着绝大部分治理资源和公共力量。这种权力优势不仅使其能够通过体制和制度有效划分农村人居环境治理责任，同时也能够通过组织设置、制度设计与实践指导等措施为各行动者提供政策和机制保障，在客观上促成多元主体的一致性行动。

第二，农村人居环境治理的集体行动需要政府发挥“规制者”作用，从而避免多元治理陷入无序混乱状态。从科层治理角度看，当前的农村人居环境治理已经整体纳入国家治理轨道，这不仅要求各级政府在农村人居环境治理规划的编制、审批、实施和管理等环节必须在国家设定的规则框架内进行，同时也意味着政府内部各横向部门之间要打破部门壁垒，避免出现权力掣肘和治理分散化问题。从网络治理角度看，由于治理意识和治理能力的差异性，政府、市场主体、村集体以及村民之间难免会产生价值和利益的冲突，如果缺少规则的主导者和协调者，就有可能发生治理主体之间承诺无法兑现和面临协商困境的风险，进而导致整个治理网络的崩溃。从市场治理角度看，企业介入市场运作不仅要遵循市场规律，还要遵循国家法律，需要政府制定相应的规则，既充分激发市场活力，又保证市场竞争规范有序。

第三，市场或社会的失灵需要政府发挥“整合者”作用，通过对各方治理资源的统合补充现有模式之不足。尽管“强政府—强市场—强社会”是农村人居环境治理的理想状态，但客观地说，当前市场资源和社会力量介入农村人居环境治理仍处于相对分散化和碎片化状态。因此，需要政府发挥“化多为一、化分散为团结”的整合作用，广泛动员社会力量，充分发挥市场企业、社会组织、自治组织和公众的资金、技术和管理优势，实现农村人居环境治理资源的“帕累托最优”。一方面，需要政府通过宏观调控和政策引导等手段吸纳更多的市场资源和社会力量参与农村人居环境治理，保证治理资源的来源渠道多元化；另一方面，也需要政府对分散化、碎片化的治理资源进行整合，发挥权威主体合理分配公共资源的积极作用，扶持尚未成熟的社会组织和其他社会力量公平参与农村人居环境治理，在多元力量共治下提升农村人居环境治理的整体效应。

（三）元治理主体角色构建：农村人居环境治理中的政府赋能与统合

农村人居环境治理的复杂性困境表明，如果只强调治理的多元性而不在治理的一体化方面努力，让各治理主体随心所欲地去决定自己的行为方式，就会形成“各自为政”的分散化治理局面，进而影响整个系统的稳定运行与功能实现。在应对日益复杂的社会情境和问题时，元治理理论赋予政府新的主体角色内涵，即政府作为治理的组织者、规制者和整合者，发挥着重塑治理共同体的重要作用。

1.政府作为多元治理主体的组织者推进农村人居环境共建共治

尽管政府是推进农村人居环境治理的最重要主体，但政府不可能做到事事亲力亲为。因此，推进农村人居环境治理必须坚持政府、市场、社会三方协同的治理理念，充分发挥不同治理主体的治理优势。第一，政府要放权市场并充分激发市场活力。农村人居环境的长效治理必须依靠市场配置资源的基础功能，在市场化运作中不断提升农村人居环境基础设施建设、运行及管护水平。而市场化运作的前提是建立一个“有效市场”，这里的“有效”既要求政府不能對市场行为过度干预，又要求政府不能完全放任不管，而是要为企业有序进入村庄创造良好的制度环境，让市场在农村人居环境治理的资源配置中发挥决定性作用。第二，政府要赋能社会并发挥社会自我治理的功能。农村人居环境治理的广泛性和复杂性决定了任何单一主体都无法独立应对困局，村域社会内的所有利益相关者必须携手共同应对。因此，政府在推进农村人居环境治理的实践探索中要充分依靠社会力量，尤其要发挥各类村民自治组织的作用，在“还权于民”的过程中要引导和帮助村民直接参与农村人居环境治理事务，构建全员参与的治理格局。对此，湖北省梅村以自然村落为载体成立了村落理事会，理事会以民主协商和意见表达的方式开展农村人居环境治理，不仅积极回应了村民普遍存在的诉求，也为凝聚村民共识、形成集体行动提供了协商平台。[25]第三，政府要强化指导和服务功能。受政府组织体制和农村人居环境整治目标要求双重因素影响，政府往往依靠行政强制力和强化监督的方式确保目标任务在规定的时间期限内完成，但这种被动治理逻辑显然不具有可持续性。农村人居环境整治涉及多个领域，每个领域内部又涉及若干个环节，没有政府的指导显然无法做到规范化和科学化。因此，政府应该适当地弱化监督者角色而强化指导者角色，真正深入农村人居环境治理一线。在具体实践层面，湖南省沅陵县五强溪镇采取“一线工作法”深入推进人居环境整治提升，联村领导要到村到组召开屋场会，驻村干部、网格干部要下沉至村（居）一线开展工作。实践证明，干部下沉村庄，不仅可以在具体治理过程中给予村委会相应的政策解读与技术指导，还能够将村庄实际情况反馈给镇政府，促使后续政策的制定和实施更具有可操作性。

2.政府作为多元治理方式的规制者确保农村人居环境治理规范有序

元治理的目标指向是制度化的治理，通过对制度的遵守和运用确保政府、市场和社会有效参与公共事务治理[26]。第一，政府要在观念上引导重建村庄公共价值。随着市场经济的繁荣发展和农村生产要素的高度自由流动，一方面，越来越多的企业和社会组织不断涌入村庄社会，他们以专业化的服务和丰富的资源链接为村庄发展提供了外源性支持，成为村庄治理的新兴力量；另一方面，农民群体的活动范围、价值观念和行动逻辑都发生了剧烈变动，“原子化”的行为趋势日益明显。如何使他们由农村人居环境治理的“旁观者”变成参与者、合作者与利益相关者，考验的是政府的智慧和能力。在此过程中，政府应该为各相关主体提供一套客观的价值评判标准，并通过政策引导和舆论宣传等机制使其对参与农村人居环境治理产生价值认同与达成价值共识，从而形成利益一致、舆论导向正确的村庄公共价值。第二，政府要通过制度的输入重塑村庄公共秩序。在乡村治理现代化时代语境下，国家对村庄治理的规范化、制度化、标准化要求越来越高。在各级政府的严格要求下，一些村干部按照“不出事”的行动逻辑，采取牺牲集体利益以满足个人利益的办法来维持村庄公共秩序。这种办法不仅不利于解决问题，相反会进一步加剧干群矛盾，导致村庄治理结构更加分散化[27]。在此语境下，若要实现村庄人居环境的长效治理，就有必要通过国家制度输入的方式来重塑村庄公共秩序。一方面，政府要通过自上而下的组织监督保障村级治理规则和程序的公开规范，比如村庄环境整治项目实施和保洁人员的聘用是否做到了“四议两公开”，村民对其中哪个环节还存在异议等，这些都需要发挥政府常态化监督作用。另一方面，政府要以现代公共规则为基础，优化村级组织结构设置，在政策支持和资源供给方面向村委会及其他社会组织倾斜，完善村庄自我管理和自我服务的体系建设，引导村民在村庄人居环境治理中遵守政府和村委会制定的规则，进而激活村庄内生的治理潜能。

3.政府作为多元治理资源的整合者构建多方投入与科学分配机制

农村人居环境治理兼具普遍性与特殊性。从普遍性来看，农村人居环境具有公共属性，因此不应表现为某个单一主体对治理过程的垄断。从特殊性来看，乡村之间的发展水平和层次存在一定的差异，普遍主义和均等化的投入分配机制必然造成农村人居环境治理资源出现供需矛盾。因此，有必要通过政社合作互动的方式，探索农村人居环境治理多元投入与科学分配机制。第一，发挥政府主导作用，充分激活市场要素。我国农村人口众多、面积广大，垃圾堆放分散化，收集和运输成本相对较高，资金投入不足是亟待摆脱的现实困境[28]。因此，政府应允许成熟的市场主体进入村庄，并在村庄环境治理的技术、资金、人员、收益等方面提供政策支持，探索构建“政府主导、市场运作、社会参与”的多元投入机制，通过政府和社会资本合作模式，调动社会力量积极参与投资收益较好、市场化程度较高的环境整治项目。第二，科学统计村庄环境治理资源需求，因地制宜确定资源分配方案。政府应对所属村庄的发展类型、区位条件、基础水平等进行全面摸排，并基于村庄之间的差异性分类制定人居环境治理技术方案。比如根据村庄的地质地貌确定适宜的生活污水处理方案，根据村庄的区位条件确定垃圾集中处理或就近、就地处理方案。此外，政府还应对管辖范围内所有村庄的环境整治基础设施的现状、缺口等进行全面统计，分地区、分类别、分方案计算资金需求量，提高资金使用效率。第三，探索建立农村人居环境治理的奖惩机制。对于工作成效显著的村庄要给予适当奖励，对于存在形式主义、治理效果差的村庄则应给予相应的惩罚。探索通过“以奖代补”和“以工代赈”等方式引导村级组织和乡村建设工匠承接村庄人居环境小型工程项目，进一步激发村庄自主性治理活力。

四、结论与讨论

农村人居环境治理是一项复杂的系统性工程，需要多元治理主体协同共治。但在现实运行中，一些地方的基层政府与其他治理主体之间的力量并不均衡且呈现出分散化特征，这是导致农村人居环境治理出现各种问题的主要原因。元治理作为“治理的治理”，为破解农村人居环境治理的复杂性困境提供了一种新的思路。尽管起源于西方的元治理理论在我国具体实践中可能遭遇困境，但理性借鉴其中的有益成分，可以为我国农村人居环境治理提供一种制度性和策略性的选择。当然，元治理理论也有自身局限性，在中国语境下构建农村人居环境治理的元治理体系，还需强调以下两个方面。一是坚持党的领导。各级党的组织既是农村人居环境治理目标的核心制定主体，也是关键的推动主体和实施主体，因此良好的元治理模式必须以党的领导为前提和依托。二是强化制度意识和法治思维。只有在这一前提下，多元治理主体才能充分表达意见、平等参与农村人居环境治理，也才能保证治理行为在复杂关系中仍不偏离既定目标。

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