耕地“进出平衡”总体方案编制技术方法研究

■ 荀文会/邵军师

（1.沈阳市规划设计研究院有限公司，辽宁 沈阳 110004；2.辽宁省国土资源利用评价重点实验室，沈阳 110003）

耕地保护事关粮食安全和社会稳定。当前党中央、国务院已将耕地保护提升到前所未有的高度，强调要采取“长牙齿”的硬措施落实最严格的耕地保护制度，实行党政同责。2022年，党的二十大报告提出要全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住18亿亩耕地红线。为全面实施耕地用途管制，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局三部门联合下发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号，以下简称“166号文件”），创新性地提出了耕地“进出平衡”制度。耕地“进出平衡”是继耕地“占补平衡”之后，又一则强化耕地保护的重要制度[1]。正在推进的耕地保护法立法工作，拟将耕地年度“进出平衡”等制度上升至法律层面。

耕地“进出平衡”制度有效实施的关键在于年度耕地“进出平衡”总体方案（以下简称总体方案）编制的合理性和科学性。然而，目前各地方在编制总体方案时缺少统一的政策指引和规范指导。“166号文件”仅从宏观层面规定了耕地“进出平衡”实施范围、方案编制主体、基本内容、监督考核等内容，未对总体方案编制技术要求和操作规则进行细化。作为新的创新性制度，目前学术界对于耕地“进出平衡”的探讨相对较少，笔者在中国知网检索到耕地“进出平衡”为主题的文献不足30篇，且很大一部分为诉讼或通讯类文献。研究类文献中，金晓斌、郭云等对耕地“进出平衡”制度在落地实施过程中存在的障碍进行了分析，并提出了应对策略[2-3]；陈美球认为，正确把握区域粮食产能提升的目标理念是切实执行耕地“进出平衡”制度的关键[4]；黄文娟提出，耕地“进出平衡”实施路径应重视规划引领，稳妥实施，并需要强化监管[5]；田芳阐述了山西省汾阳市耕地进出总体安排，并探讨了方案的实施办法和工作保障措施[6]。通过上述分析可知，目前关于耕地“进出平衡”总体方案的编制技术方法研究尚存空白。鉴于此，本文探索性开展耕地“进出平衡”总体方案编制技术方法研究，以期为地方编制总体方案并组织实施提供参考。

1 耕地“进出平衡”政策背景及意义

近年来，国家制定了一系列关于耕地保护的政策文件强化耕地用途管制，有效地缓解了耕地保护压力。但在最严格的耕地保护制度下，在耕地保护督察中发现重大土地违法违规问题仍屡禁不止，第三次全国国土调查数据显示，我国耕地面积为19.17亿亩，已逼近18亿亩耕地红线。在耕地“占补平衡”制度得到有效落实的情况下，近10年耕地减少的主要去向是林地、园地等其他农用地，给耕地保护和耕地用途管制带来巨大压力。为此，国务院陆续印发了制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”等文件，并在国土空间总体规划编制中划定了耕地保护任务控制线，确保每一寸耕地带位置上图。为落实耕地保护任务，“166号文件”提出实行耕地“进出平衡”，即耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治方式，补充同等数量和质量的可稳定利用耕地[7]（图1）。作为一项新出台的耕地保护政策，耕地“进出平衡”是对植树造绿、挖湖造景、农业结构调整等占用耕地的补救措施，是“占补平衡”政策的延展，也是防止耕地减少的另一创新之举[8]。

图1 耕地“进出平衡”示意图

耕地“进出平衡”制度的实质是统筹耕地与其他农用地之间的相互转换关系，在协调好各类用地需求的前提下，兼顾耕地保护和其他农用地的高效利用[2]。通过落实耕地“进出平衡”政策，一是将林地等其他农用地及农业设施建设用地转为耕地，拓展补充耕地的渠道和方式，有效落实耕地保护任务；二是耕地转为林地、园地等其他农业用地，增加了生物多样性，响应了“大食物观”的高质量发展需求，适应人民群众多元化膳食结构转型的食物安全目标；三是促进农用地结构布局优化，有助于构建人与自然和谐共生的国土空间格局，高质量推进国土空间优化；四是耕地与其他农用地之间地类变化反映了农村产业结构的变化，通过发展种植业、养殖业等实现农业产业多元化，助推乡村振兴。

2 耕地“进出平衡”政策梳理

2.1 国家层面关于耕地“进出平衡”的相关要求

从当前耕地“进出平衡”的政策来看（表1），2021年第三次修订的《土地管理法实施条例》首次在法规层面对耕地转为其他类型农用地作出规定，即严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。自“166 号文件”提出实行年度“进出平衡”后，我国在耕地流出问题排查整改、耕地卫片监督等相关耕地保护工作中补充了耕地“进出平衡”的有关规定，但对于耕地“进出平衡”总体方案的直接规定和要求相对较少。“166 号文件”提出编制耕地“进出平衡”总体方案，明确耕地转为林地、草地等其他农用地的规模、布局、时序和年度内的“进出平衡”安排。2023年6月下发的《自然资源部关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》提出要综合考虑坡度、光热水土条件、农业生产配套设施情况、现状种植作物生长周期和市场经济状况、农民意愿、经济成本等因素，系统谋划将其他农用地整治为耕地的空间布局和时序安排。

表1 国家出台的关于耕地“进出平衡”政策情况统计

2.2 地方层面关于耕地“进出平衡”的实践探索

自“166号文件”印发以来，各地纷纷开展了耕地“进出平衡”实践探索，出台的文件大体上可分为三类：一是湖北省和宁夏回族自治区下发的关于落实耕地“进出平衡”的通知，明确了耕地“进出平衡”范围、方案编制、报批、实施、验收等相关程序，建立耕地“进出平衡”监管机制；二是天津市和河北省出台的耕地“进出平衡”管理办法，明确了实施耕地“进出平衡”的有关要求，原则性规定了“转进”“转出”地块来源，以及方案编报程序、项目验收和监管等内容；三是广东、四川、江苏、山东等10个省份相继出台的耕地“进出平衡”实施细则、工作指引或实施意见等文件（表2），主要明确了耕地“进出平衡”实施范围、实施程序、职责分工等。通过梳理地方层面的实践探索发现，大部分地区出台的文件以政策管理为主。侧重于规定“进出平衡”政策的适用范围、申报程序和责任分工等，虽然明确了耕地“进出平衡”的实施范围，但相对比较笼统，尤其在立地条件、坡度、光热水土条件等方面欠缺考虑。湖北、广东、江西、安徽、宁夏、广西、浙江7个省份虽然出台了总体方案的编制大纲或编制要点，但规定的比较宽泛，对耕地“进出平衡”总体方案编制技术方法和具体内容安排缺少指引。

表2 各地区关于耕地“进出平衡”政策情况统计

3 耕地“进出平衡”总体方案编制技术方法

3.1 耕地“进出平衡”总体方案编制的总体要求

按照“166 号文件”要求，耕地“进出平衡”应采取年度耕地“进一出一”“先进后出”的方式实现区域内耕地总量平衡。在顶层设计中，耕地“进出平衡”总体方案是县级人民政府统筹安排一般耕地转为其他农用地和农业设施建设用地的重要依据和方式，因此，编制总体方案一方面需要统筹考虑国土绿化、农用地结构调整、设施农业发展等占用一般耕地需求，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的面积、分布和利用时序；另一方面根据区域可恢复耕地潜力情况，统筹开展其他农用地整治，补充同等数量和质量的耕地。县级人民政府应以县级行政区划为单元，在充分调研自然资源、发展改革、农业农村、林业和草原、水利、生态环境等行业主管部门需求的基础上，统筹考虑农民个人在自己承包地上自行调整种植结构、改变耕地地类而导致耕地减少的情形，在县域范围内整体谋划国土绿化、土地综合整治、设施农业项目建设、特色农业开发等用地安排，衔接国土空间总体规划和相关部门专项规划，编制总体方案，明确落实“进出平衡”安排[5]。在方案编制中，应注重与耕地流出排查整改工作、耕地卫片监督等耕地保护相关工作的衔接，排查监测耕地流出地块，对符合相关政策要求但确实难以整改恢复的，通过耕地“进出平衡”落实整改。

基于以上考虑，总体方案应包含以下内容：①应依据最新的年度变更调查成果，分析当年耕地现状和变化情况，并剖析变化原因；②分析上一年耕地“进出平衡”落实情况；③收集本年耕地“转出”需求，阐述耕地“转出”的必要性、合理性；④阐明耕地“转出”计划，提出“转出”的规模、布局、时序安排等；⑤对耕地“转进”情况进行分析，明确可“转进”地块资源利用现状，重点说明耕地“转进”的可行性和合规性；⑥耕地“进出平衡”分析，分析耕地“转进”“转出”地块在耕地数量、质量等方面是否符合要求；⑦明确耕地“转进”计划，包括拟落实耕地“进出平衡”的地块地类、面积、质量、位置、时序等；⑧测算整治恢复耕地的资金需求，评估“进出平衡”带来的社会、经济、生态效益；⑨落实耕地“进出平衡”的保障措施，尤其是对“进出平衡”可能产生的风险进行说明，并提出应对措施。

3.2 多规衔接，科学确定耕地“转出”范围

“166 号文件”规定，年度内占用一般耕地实施国土绿化、农业设施建设、农业结构调整等，以及其他改变耕地地类且符合耕地“进出平衡”政策要求的情形，须纳入总体方案编报。因此，可转出耕地的情形包括：①经有关部门批准实施的国土绿化（含绿化带）工程；②符合农业、林业、水利、交通相关规划，经批准实施新建必要的灌溉排水设施、农村道路、农田防护林等工程；③符合农业结构调整有关要求或通过土地流转获得经营权的，将耕地转为其他农用地；④符合农业农村相关规划，经有关部门批准实施，新增养殖设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地；⑤其他应认定属于改变耕地地类、需开展耕地“进出平衡”的情形。

各地政府在提报占用耕地需求时应与“三区三线”划定，以及农业农村、林业和草原等部门相关规划衔接，以下几种情形不能纳入耕地“转出”范围：①已纳入规划建设用地范围内的一般耕地；②以河流、湿地、湖泊治理为名，挖田造湖、挖湖造景占用的一般耕地；③已纳入“全国耕地占补平衡动态监管系统”储备库的新增耕地范围内的耕地，以及正在实施的占补平衡新增耕地项目；④近几年开展的高标准农田项目、补充耕地项目、垦造水田项目范围内的耕地。除以上情形外，国家实施的生态退耕、自然灾害损毁耕地、河湖水面永久淹没的耕地可不列入耕地“转出”；因调绘错误，将实际为林地、园地、草地和坑塘等调查为耕地，可通过实地举证方式将耕地重新调整为其他地类的，建议不落实耕地“进出平衡”；年度国土变更调查工作中城镇村及工矿用地范围内的地类计入建设用地，其范围内的耕地“转出”也不应落实耕地“进出平衡”（图2）。

图2 耕地“转出”情形

3.3 调查摸底，合理确定耕地“转进”潜力

研究耕地“转进”地块时应综合考虑坡度和光热水土条件，首先评价林地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治恢复的耕地是否具备粮食作物种植条件、农业生产配套设施是否完备、是否可长期稳定利用。在耕地恢复的过程中，应结合资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价结果在农业适宜区内部划定耕地补充地块，优先考虑与周边现状耕地布局集中连片、农田排灌等水利设施配套较好的地块，并根据乡镇级国土空间规划和村庄规划的空间管控情况、经济社会发展条件、农民复耕意愿等综合判断整治耕地的可实施性，系统谋划将其他农用地整治为耕地的空间布局和时序安排。

在符合上述条件的情况下，优先考虑将第三次全国国土调查中标注为“即可恢复”“工程恢复”的地块纳入“进出平衡”方案，这部分地块曾作为耕地耕种，具备一定的水土条件，复耕的难度相对较小，但应避免将处于果树盛果期、林木生长期、鱼塘收获季的地块纳入整治恢复耕地范围。在耕地“转进”地块选址上，建议采用“限制性因子”评价法，开展本地区耕地“转进”资源调查评价：①位于城镇开发边界、开发区范围、已批准建设用地或正在办理农用地转用和土地征收审批手续的、已发建设用地使用权不动产权证等未来可能建设的区域不应纳入耕地“转进”潜力范围；②按照“补足可以长期稳定利用的耕地”的要求，不得在生态保护红线内、25度以上陡坡地、河道湖区、林区牧区、沙化荒漠化石漠化范围等不宜长期稳定利用的范围内新垦造耕地；③考虑到生态保护的限制，不得在自然保护地核心区、林地保护范围、经批准的退耕还林还草范围、污染地范围、饮用水水源一级保护区内新垦造耕地；④已设立采矿权、国家批准的生态退耕范围内的地块，以及城镇村及工矿用地范围内的地类，原则上不应纳入耕地“转进”（图3）。

图3 耕地“转进”潜力分析限定因素

3.4 以“进”定“出”，落实“进出平衡”方案

从目前各地耕地“进出平衡”的工作程序设定来看，通常为年初编制耕地“进出平衡”总体方案、年中实施总体方案、年末考核耕地“进出平衡”落实情况。因此，在编制总体方案时，应科学评价上一年度“进出平衡”实施情况，分析上一年度耕地“转进”数量和分布，说明耕地“转出”地块指标实际使用情况和建设情况，尤其是当年编制耕地“进出平衡”总体方案的计划之外，存在的农民个人自行调整种植结构、违规占用一般耕地等不可控因素导致耕地“转出”的情况；综合评价上一年度耕地“进”“出”指标结余或缺口情况及实施效果，对于存在缺口的，应纳入本年度耕地“进出平衡”总体方案进行补足[9]。在此基础上，分析本年度内可以实施的耕地“转进”项目，统筹考虑农民自行投资投劳垦造耕地情况，确定年度耕地“转进”规模，明确地块的数量、面积、位置、现状地类、土地权利人等具体情况，并参照相邻耕地地块确定新增耕地质量。依据调查摸底的耕地“转出”需求情况，以及上一年度耕地“进”“出”指标结余或缺口，按照以“进”定“出”原则确定本年度耕地流量，并确保“转进”耕地的质量不低于“转出”耕地的质量。

在区域范围内“进”“出”地块数量相等、质量相当、布局优化的基础上，以镇（乡）为单位建立耕地进出平衡台账及对应数据库，逐宗地块进行更新，实行动态管理。如产生结余耕地指标，可易地有偿调配，并说明易地落实地块的规模和分布。同时，根据年度内发生的耕地“转进”地块情况测算所需资金。资金测算可参照土地开发整理项目预算定额标准，并结合当前的物价水平进行修正。资金估算时应尽量采取“转进”地块合并测算方式，可选取每类地块中具有代表性的地块作为标准，或者选择具有相似条件性质的地块合并计算[10]。最后，分析耕地“转出”和“转进”带来的经济、社会和生态效益，其中经济和生态效益应采用定量分析方法，社会效益可从就业情况、国土空间布局优化和“大食物观”的高质量发展需求等角度阐述。

4 结论与建议

4.1 提升实地踏勘和基础资料收集的质量

实地踏勘的精准程度和基础资料收集的详实程度直接关系到总体方案编制的科学性。方案编制前的实地踏勘，应重点调查耕地恢复条件，对地块周边的水源情况、交通条件、种植情况、土壤和周边耕地质量情况等进行记录，为耕地恢复的可行性分析做好基础资料储备，同时也为后期预估复耕费用奠定基础。方案编制后的实地勘察主要核实“转进”耕地的面积和四至，为建立“进出平衡”台账和开展质量评估服务。基础资料收集需注重详实程度和有效性，应充分与自然资源、发展改革、农业农村、林业和草原、水利、生态环境等行业主管部门对接，明确用地需求，并确保各部门资料在时点和坐标等方面的一致性。

4.2 重视“转进”潜力分析与“转出”需求预测

总体方案确定的“进”“出”规模取决于潜力分析与需求预测，并直接关系到总体方案实施的有效性。在潜力分析时，应在调查摸底的基础上逐条逐项扣除前文提到的不应纳入耕地“转进”潜力范围的各类情形，并结合具体地块规划用途、土地质量、经济条件和农民意愿等因素，综合研判恢复为耕地的难度与潜力。在需求预测时，应详细分析农业农村、林业和草原、水利、生态环境等部门提报需求的合理性和用地标准，并在全域范围内统筹安排土地综合整治、国土绿化、农业设施建设、农田水利设施建设等项目，确保总体布局科学合理。

综上所述，编制总体方案并组织实施是落实耕地“进出平衡”制度的关键。鉴于当前缺少方案编制的政策指引和规范指导，本文从耕地“进出平衡”总体方案编制的理论和方法上进行了探讨，以期为相关工作开展提供参考。耕地“进出平衡”是一项创新性制度，是涉及项目申报、调查摸底、方案编制、项目实施、执法监督的全链条系统工程，制度链条上的每一个环节都需要深化研究，这是未来学界努力的方向。