南方丘陵山区耕地恢复难点及对策研究——以湖南省安化县为例

■ 李靖懿/卢 霞

（1.湖南省第二测绘院，长沙 410119；2.自然资源部南方丘陵区自然资源监测监管重点实验室，湖南 长沙 410119；3.湖南省安化县自然资源局，安化 413500）

保障国家粮食安全的根本在耕地。第三次全国国土调查数据显示，2009—2019年我国耕地净减少1.13亿亩[1]，耕地“非农化”“非粮化”、撂荒抛荒现象严重，粮食安全形势十分严峻。针对这种现象，众多学者开展了耕地“非粮化”研究，黄祖辉等聚焦核心驱动因素进行分析[2]；孟菲等探究全国耕地“非粮化”的时空演化特征，指出南方“非粮化”比例高于北方[3]；刘丹等从耕地保护政策演化角度展开研究[4]；杨瑞珍探寻了耕地流转中的“非粮化”倾向[5]。除此之外，耕地撂荒也是导致耕地减少的重要因素，特别在南方丘陵山区撂荒尤为严重[6]，主要受制于地形条件、耕地碎片化及农村家庭劳力转移等[7-9]。耕地恢复是应对耕地减少的有效治理措施。2022年，湖南省率先推进耕地恢复工作，探索在“三调”标注为恢复属性的原耕地上实施恢复工程，控制耕地流出态势，逐步补齐耕地保护目标缺口。安化县是湖南中部山区县和省内地域面积第三大县，耕地分布具有丘陵山区的典型特征，又兼具各种微地貌发育的差异特性，其地貌特征在南方丘陵山区具有一定代表性；除此之外，通过对该地区的耕地恢复实践开展研究，可以发现问题、总结经验，为其他类似地区有效推进耕地恢复、加强耕地用途管制提供参考案例。

1 研究区概况

安化县地处湖南省中部偏北、雪峰山脉北段，资水中游，是山区林业大县、库区移民大县和湖南省乡村振兴重点帮扶县。全县国土总面积为4945平方千米，辖23个乡镇，总人口为98.53万人。全县耕地面积为49.14万亩，占县域土地面积的6.62%，人均耕地为0.5亩。安化县生态保持完好，拥有世界上最大的冰碛岩层，森林蓄积量为1700万立方米，森林覆盖率为76%，是国家重点生态功能区、全国生态文明建设示范区。域内资源丰富，盛产茶叶，被誉为“中国黑茶之乡”。地区GDP达270亿元，城乡居民人均可支配收入为1.65万元。

安化县属亚热带季风湿润气候，热量丰富、雨量充沛。全县地形地貌多样，境内山峦起伏，平原、岗地、丘陵面积少，山地面积大（表1）。湖南第二大河流资江自西南入境，往东偏北横亘全县。境内水系发达、沟谷发育、河网密布。成土母质主要包含板页岩风化物、砂砾岩风化物、石灰岩风化物、花岗岩风化物、溪河冲积物。土壤肥沃，环境质量良好，适宜各种作物生长。

表1 安化县地形地貌统计分析

2 研究区耕地发育特征及利用变化过程

安化县现有耕地49.14万亩，其中水田40.04万亩、旱地9.10万亩，分别占比81.48%和18.52%。县域地形坡度较大，耕地分布也随县域地貌呈现整体较大坡度（表2）。

表2 安化县耕地坡度统计分析

耕地发育与土壤形成受地形和成土母质影响较大。在垂直空间分布上：300米以下，主要分布板页岩、砂砾岩发育的耕型红土和水稻土，以及溪河冲积物发育的河潮土和水稻土，全县大部分水田分布在该类区域。在土壤发育的微域范围内，地势的高低影响土壤的分布，地势高的高岸田受水作用弱，潴育现象不明显，土体保持自然层次，多为淹育性水稻土；地势稍低的二排田和冲垄中上部稻田受水作用强，潴育现象明显，心土层多形成不同厚度的潴育层，多为潴育性水稻土；地势低洼的冲垄田，由于地下水位高，有的地下水超越地表，土层中形成不同厚度的青泥层，甚至有的耕作层潜育，多形成潜育性水稻土和沼泽性水稻土。海拔300～500米，分布板页岩、石灰岩、砂岩、花岗岩发育的黄红壤和耕型黄红土，大部分旱地分布在该类区域，土壤发育过程中具有明显的脱硅富铝化过程，土壤呈酸性至微酸性，一般土层深厚。海拔500～800米，垂直分布于红壤和黄红壤之上，发育的主要是黄壤和耕型黄土，以及石灰岩发育的黑色石灰土，少部分旱地分布在该类区域，由于气候凉湿，日照少，空气湿度大，土体中氧化铁水化而呈黄色，土壤呈强酸性，宜营造杉木林。800米以上的山地黄棕壤和1300米以上的山地草甸土，不适宜种植农作物。

安化县耕地在平面空间分布上大致可分为三个区域，详见表3。前乡片位于县域东南部，沿G207国道沿线，地处雪峰山向洞庭湖过渡的丘岗地带，板页岩母质遍布全域，以洢水和沂溪为中线，呈较小的“V”形向东、西两侧展开，其土壤水平分布趋势从各自的溪流向两侧，水稻土-红壤-黄壤呈条带状东西近似对称分布，多由溪河冲击物和丘陵河谷口发育水稻土形成水田。中部片位于县域中部，从柘溪电站下游沿资江两岸横贯县域中北部，整体地势中间低、南北高，自资江两岸至南、北边陲，水稻土-红壤-黄壤呈条带状南北近似对称分布；汇集于资江的众多支流，从各自的小“V”形底部沿溪流两侧的分布趋势常呈现与溪流流向一致的条带状近似对称分布，多沿溪河发育水稻土的同时，在海拔较高的区域发育耕型黄红土。库区片位于县域西部，以柘溪水库为中心，遍布县域西北、西南区域，整体地势较高，在溪河汇集的同时，耕地土壤发育呈独立典型山头分布，从山谷到山顶，围绕形成该山头的封闭土壤带，从外至内是水稻土、红壤、黄壤、黄棕壤，如此等等，该区域为典型的高海拔耕地，零星分散、图斑破碎，多以旱地为主。

表3 安化县耕地分区地类面积统计分析

据第二次土壤普查（简称“二普”）和国土调查（按次序简称“一调”“二调”“三调”）数据，安化县在“二普”期间耕地面积为66.71万亩，“一调”期间耕地面积为57.95万亩，“二调”期间耕地面积为70.35万亩，“三调”耕地面积为49.14万亩。“二调”到“三调”期间全县减少耕地21.21万亩。根据各阶段数据的偏差与变化，可分为三个阶段开展分析。第一个阶段是“二普”到“一调”期间。安化县开展“二普”的时间是1981年，正值湖南省大力推进家庭联产承包责任制，政策极大地释放了农村生产力，而“一调”开始时间是1984年，其间很多集体的荒山荒地都包产到户进行了开垦，理论上耕地总数应增加，而两者数据的偏差主要是由于统计口径的不一致和技术标准的不统一。第二个阶段是“一调”到“二调”，其间国家正式取消粮票，激活粮食商品市场流通，促进了粮食商品化。与此同时，城镇化快速发展，在粮食商品化和快速城镇化的双重驱动下，耕地数量理论上应当会减少，而期间耕地数量变化与理论再一次偏差，主要原因是耕地认定标准和技术标准偏差。按照《土地利用现状分类》，种植农作物的土地，以及间有零星果树、桑树或其他树木的土地都可以认定为耕地；同时，南方宽度＜1.0m、北方宽度＜2.0m固定的沟、渠、路和田坎，以及临时种植药材、花卉、苗木、草皮等的耕地，其他临时改变用途的耕地，也可以认定为耕地。第三个阶段是“二调”至“三调”期间，正值国家大力实施退耕还林工程，陡坡耕地、重要水源地15°～25°坡耕地等逐步退耕[10]，据安化县林业部门数据，该阶段全县共退耕还林17.7万亩，与此同时，为进一步推进农村发展，政策上鼓励农民调整农业产业结构，深处山区的安化县也在这个阶段结合特色产业大力推进农业发展，其间第一产业增加值从23.14亿元增长至56.06亿元。该阶段安化县耕地减少，理论上符合趋势，但变化量有偏差。

安化县地形地貌特征与耕地的发育规律，呈现出水田资源稀缺、旱地比重较高的耕地资源特征。耕地整体海拔较高，利用方式上产生了旱地、园地、林地轮作或间作套种的情况，作为曾经的国家级贫困县，受自然条件制约和农业产业结构调整影响，农作物耕种会随着农产品市场价格波动而调整，这也是安化县耕地流失和减少的主要原因。在此基础上开展耕地特征和利用状况分析，对科学有序恢复耕地具有指导作用。

3 研究区2022年度耕地恢复工作实践经验

耕地恢复是一项全新的工作，有别于传统的土地整治项目和土地开发项目新开垦的耕地，有别于高标准农田建设项目提质改造的现有耕地，有别于城乡建设用地增减挂钩项目通过复垦农村宅基地和闲置建设用地而新增加的耕地，也有别于土地复垦项目复垦的灾毁耕地。耕地恢复是对“二调”为耕地而“三调”为恢复属性的地块实施工程，恢复农作物和粮食作物耕种，逐步找回“流失”的耕地，通过恢复耕地有效遏制耕地“非农化”，防止“非粮化”。

2022年，安化县全面推进耕地恢复工作，按照2000元/亩的补助经费标准，全年共恢复耕地1.33万亩，然而在恢复耕地的实践过程中面临耕地恢复牵涉面广、实施难易程度和工程建设标准复杂多样等困难。在“三调”带恢复属性的图斑当中，有实地为山林不可恢复的、有土壤沙化恢复不了的、有植被茂密林相优良难以恢复的、有触及农民利益不敢贸然恢复的。正因为情况复杂，无法精准确定恢复靶区，致使恢复的耕地错过了作物种植期，加之极端干旱天气的影响，当年大部分恢复耕地作物存活率极低甚至无法落实耕种，导致恢复耕地工作推进极其困难。2023年初，为准确摸清耕地恢复潜力，高效推进恢复耕地工作，安化县启动恢复耕地潜力调查评价工作，全面分析恢复耕地宜耕潜力，掌握易恢复、难恢复和不可恢复地块布局，摸清地块产业挂钩情况，便于乡镇有针对性地开展耕地恢复工作。通过调查，初步明确易恢复和难恢复地块特征：易恢复地块地势平坦，耕种便利，灌排条件较好，能满足自流灌溉要求，地表植被稀疏，耕作层保持较好，但往往这部分地块涉及产业发展，大部分涉及茶产业；难恢复地块地形坡度较大，林木覆盖率高，水源条件差，灌排基础设施不配套，耕种便利度不高，工程难度较大，再次撂荒的风险也较大[11]。同时，工作人员在外业调查中注意总结耕地“非农化”“非粮化”演变规律，为加强耕地用途管制提供参考案例。

安化县在恢复耕地实践中总结出一些有利于推进耕地恢复工作的规律：乡镇党委政府的重视程度、基层自然资源所长的主动作为力度、农业农村部门指导耕种的参与度、资金使用效率、引入种植大户的数量、结合特色产业的情况等因素，对恢复耕地的成效影响较大。如安化县乐安镇，当地“安化小籽花生”是国家地理标志产品，其价格是普通花生的好几倍。在耕地恢复过程中，通过引进种植大户在恢复耕地上种小籽花生，每亩花生收入可达3000多元，使耕种得以落实，撂荒耕地也得到同步治理。江南镇党委、政府组织得力，通过全面摸底调查恢复地块中产业调整情况，科学统筹全镇老化茶园，逐步腾退恢复耕地，对于一些原耕地中枯死的茶树，老百姓困于缺乏资金无法调整结构恢复种粮的，乡镇通过整合县补助经费，集中连片恢复耕地种植水稻。仙溪镇通过农业综合服务中心申请配套种子和化肥，整合种粮补贴和大豆玉米带状复合种植补贴，充分调动农民耕作积极性。高明乡司徒铺村土壤沙化及水土流失现象严重，耕作土层稀薄，恢复耕地栽种作物成活率极低，当地政府结合乡村养殖产业发展的特点，因地制宜在恢复的沙化土壤上种植饲草饲料，保障恢复耕地及时落实耕种的同时有效治理水土流失。

4 研究区耕地恢复面临的严峻形势及潜在原因

当前，安化县恢复耕地面临的主要困难包括：①缺乏稳定经费来源，缺乏政策激励措施支持；②群众意愿不强，种粮比较效益低，在劳动力有限的情况下群众种粮积极性不高，相反调整农业结构的愿望强烈；③恢复耕地管护主体不明，耕种难落实，撂荒风险大；④任务重、期限短，大规模推进耕地恢复危及特色优势产业发展，影响产业效益。

上述困难的存在导致安化县耕地恢复面临严峻形势，究其原因主要有以下三方面。

一是资源潜力不足。安化县“二调”至“三调”期间减少21.21万亩耕地，其中在坡度构成上，流出耕地坡度大于25°的7.88万亩，占比37%；坡度15°～25°的6.34万亩，占比30%；坡度15°以下的6.99万亩，占比33%。在地类构成上，流出耕地变为林地的14.71万亩，占比68%。主要原因一是25°以上的坡耕地逐步退耕，二是安化是典型的山区林业县，在城镇化和人口老龄化的双重驱动下了，农村劳动力流失严重，部分坡耕地因质量等级低又无力管护而逐步撂荒退耕，老百姓顺势造林领取退耕还林补助。流出耕地变为园地的1.42万亩，占比6.7%。主要原因是特色产业发展占用了耕地，一方面是在现状耕地中种植茶叶、特色水果，另一方面是原土地开发项目中允许种植茶叶等农作物。当地群众结合产业政策，因地制宜种植茶业、水果等经济作物，脱贫成效显著，如安化县高马二溪村从曾经全县最偏远的特困村到农业农村部推介的全国乡村特色产业亿元村。流出耕地变为其他农用地的1.47万亩，占比6.8%。主要原因是农村道路占用耕地不需要用地报批，在“进出平衡”政策出台之前，缺乏对耕地占用的有效监管和考核。在管制规则上，流出耕地中包括已批建设用地、已备案设施农用地等，涉及生态公益林和生态保护红线等多种情形（表4）。此外，还有地块面积小于400平方米不宜恢复的细小图斑和实地核查为山上林地的图斑，据当地群众反映，该类图斑所对应的地块从未作为耕地耕作过，近二三十年来一直是山林，并且“一调”数据也为林地，将这部分地块恢复耕地是当地老百姓最不能理解的。综上所述，结合安化县恢复耕地资源潜力调查，安化县恢复耕地资源潜力为4.48万亩，2022年已恢复1.33万亩，剩余3.15万亩。

表4 安化县耕地恢复潜力统计分析

二是政策上统筹不够。尚未建立恢复耕地长效机制，缺乏健全的配套政策、稳定经费来源和有效的激励措施[12]。恢复、管护、耕种、收成需要系统考虑，恢复耕地和撂荒耕地也需要同步治理，当前利益与长远利益需要统筹协调。2022年，安化县各乡镇恢复的耕地普遍存在距离远、人口稀、条件差、难耕作等问题，之所以选择这些地块进行恢复，是因为涉及农民的利益较少、不易引发矛盾冲突。但这些恢复耕地今后的管护和耕种会面临巨大的问题，即农村劳动力流失，耕种难落实，撂荒风险大，现状条件好的耕地尚且面临撂荒风险，耕作条件差的恢复耕地更会面临无人耕种的窘境。

三是经济上不可持续。2022年，安化县恢复耕地1.33万亩，2021年变更调查流出耕地整改1476亩，合计恢复耕地近1.5万亩，工程施工费和相关补偿费用接近5000万元，单靠县财政难以为继。山区耕地多以人工种植为主，种粮成本高、收益低[13]，农民种植粮食作物的积极性不高，加之恢复耕地耕种条件较差，在有年度恢复耕地资金补助的情况下会勉强耕种，来年没有补助，农民耕种的积极性便会锐减。

5 对策建议

一是坚持常态化、有序开展耕地恢复。我国人均耕地面积为1.4亩，只有世界人均耕地面积的1/3，安化县人均耕地面积为0.5亩，已经远低于联合国粮农组织规定的人均耕地面积0.8亩的警戒线。伴随粮食危机步步逼近，耕地抛荒撂荒已危及我国粮食安全，恢复耕地已成为持续提升粮食供给能力的必然选择。经过1年的努力，安化县恢复了1.33万亩耕地，并在耕地恢复实践中探索总结出一些方法：如乡镇在补助经费中抽出一定比例专门落实耕种；引进种植大户结合产业恢复耕地，提高资金使用效率；农业农村部门积极向上争取资金采购种子和化肥，通过乡镇农业综合服务中心发放至村组；成片恢复耕地优先考虑纳入高标准农田建设项目，进一步完善恢复耕地的灌排设施和田间路网。在实践中发现，恢复耕地能够解决耕地保护和自然资源管理面临的潜在问题。安化县2022年变更调查第一次上报成果显示，在增加1.33万亩耕地流入的同时，有2133亩现状耕地流出，主要原因是套种作物生长变化导致地类变更，这种现象在南方丘陵山区较普遍，由于流出耕地中有一部分处于“三区三线”划定的永久基本农田当中，可能诱发新的“非农化”“非粮化”问题，因此需要在下一阶段持续开展耕地恢复。湖南省启动耕地恢复工作，守住了耕地红线，也只有持续开展耕地恢复，才能为今后永久基本农田核实整改和储备区划定提供可补划的耕地空间。特别是2017年划定的永久基本农田范围内的恢复耕地，应该优先恢复，并纳入补划永久基本农田储备区。除此之外，地方党委政府要切实加强对耕地恢复工作的组织领导，建立完善的部门协同机制，干专群结合，提升社会参与度，提升全民耕地保护意识。

二是全面系统推进耕地恢复和撂荒耕地治理。在恢复耕地过程中面临的最大问题是如何落实耕种。以现有县级财政能力勉强能够对恢复地块进行清表和平整，无法配套完善田间灌排设施、路网体系及水土保持措施，亟需落实资金通过工程提升耕地质量。在空间上，大多数恢复地块与撂荒耕地相连，可以系统推进耕地恢复和撂荒耕地治理。满足高标准农田申报条件的要申报项目，未达到申报条件的应申请市级投资土地开发整理项目或其他涉农资金投入，进一步提升恢复耕地质量和综合生产能力。同时，建议自然资源系统开展恢复土地整治项目，作为高标准农田建设项目的补充，全面系统推进耕地恢复和撂荒耕地治理。按照有关规定，申报高标准农田建设项目必须满足建设规模要求及地块相对集中连片的条件，存在“非农化”“非粮化”问题的地块不得建设高标准农田。因此，仅靠高标准农田建设项目无法满足恢复耕地的持续投入，而恢复地块工程条件较差，单靠县级财力仅能恢复中低产田基础地力，耕地质量和保水保肥条件难以满足耕种要求，更无法兼顾相邻撂荒耕地的治理。在工程建设上，需要国家、省、市持续加大投入，进一步改造中低产田，推进撂荒耕地治理，通过地力提升吸引和鼓励农民种粮。通过投入产生级差收益，既有利于提高农民土地流转收入，也能吸引种植大户规模化种粮。在恢复耕地上实施土地整治工程，既有利于科学系统推进恢复耕地和撂荒耕地治理，提升地力水平；又能充分调动地方政府恢复耕地的积极性，将已经恢复的耕地作为立项条件实施土地整治项目，体现一定的公平性，使恢复耕地真正改善恢复区农业生产条件。

三是整合政策资源提高种粮积极性。2023年“中央一号文件”明确指出：“健全农民种粮挣钱得利、地方抓粮担责尽义的机制保障”“合理确定稻谷最低收购价，稳定稻谷补贴”。提高农民种粮积极性，要从降低投入与提高收益角度双向调节粮食生产“利润率”。通过整合相关惠农政策提高农民种粮收益。每年新增的恢复耕地应及时报送农业农村部门，纳入种子和化肥采购计划，由乡镇农业综合服务中心配发村组。整合种粮补贴、大豆玉米带状复合种植补贴、油菜种植补贴等耕种补助，结合土地承包经营权流转，尝试将撂荒耕地、恢复后无人耕作的耕地合法合理向种粮大户、合作社流转，发挥规模经营的种粮效益。同时，完善土地流转协议，规范耕地经营者行为[14]，明确耕地特别是永久基本农田流转时的约束条件，规范流转程序、流转规模、种粮条件、责任追究等，强化合同约束，防止耕地撂荒和耕地“非粮化”。

四是开展恢复耕地和撂荒耕地动态监测。应用卫星遥感、铁塔视频、无人机航拍、物联感知等多元技术，构建“空天地网”一体化综合监测体系，全面、动态、及时、准确地掌握恢复耕地和现状耕地的利用变化情况。围绕恢复耕地的地块，重点开展“非农化”“非粮化”、撂荒抛荒动态监测[15]，做到问题早发现早制止，为恢复耕地持续保护利用提供监测支撑。结合第三次全国土壤普查，适当选择恢复耕地布设土壤样点，查清土壤质量状况，摸清土壤障碍因素，提出改良培肥措施，促进恢复耕地持续利用。