韧性城市“软实力”:内涵体系·现实样态·提升路径*

谭 爽,张晓彤

(1.中国矿业大学(北京)文法学院,北京 100083;2.中国社会科学院大学 政府管理学院,北京 102488)

风险社会时代,城市面临气候变化、环境污染、社会冲突等多元危机。作为回应,打造“韧性城市(resilient city)”成为世界各国关注的焦点。2020年8月,中共中央、国务院在对《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018年—2035年)》的批复中首次提到“建设韧性城市”。同年11月,党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将“建设韧性城市”写入我国战略规划。随后北京、上海、广州、深圳等将这一目标正式纳入发展蓝图。

城市是一个多要素、多层次的复杂系统,除了地理位置、城市规模、基础设施、物资储备、技术平台等“硬实力”,社会心态、社区参与、管理体系、文化观念等“软实力”同样发挥重要作用,有时甚至扮演更关键的角色。现阶段我国虽已在物联网监测与快速预警技术、智慧应急一张图技术、大数据+云平台体系架构等韧性城市的设施设备与技术创新方面加大投入且有所收益,但在社会系统抗逆力培育的思考与实践方面仍有所欠缺。正如有学者所言:“我们只重视了量的堆积,而忽视了质的转变……‘软实力’的缺乏,就好比城市只长了单薄的骨骼,却没有丰实的肌肉。”[1]

我国城市处在特定的自然环境和发展阶段中,韧性框架研究不能直接照搬国际经验,必须结合自身特殊性进行本土化。但国内关于该议题的研究还处在起步阶段,尤其是对“软实力”的探究更为缺乏,仍未形成系统、全面的理论成果和实践框架。基于此,本文尝试系统梳理韧性城市“软实力”的内涵体系,并对中国实践进行考察,探究韧性城市“软实力”的提升路径,旨在抛砖引玉,唤起不同学科学者对该议题的关注,以期推动中国城市的转型升级。

一、软硬失衡:韧性城市的既有研究与实践

首先,对于如何界定“韧性城市”,学者们各有侧重。从演进历程看,韧性城市被理解为对低碳城市、海绵城市、智慧城市的升华与扬弃,是具备动态平衡、冗余缓冲和自我修复特征的城市样态[2]。从结构要素看,韧性城市被解读为由物质系统和人类社区二者组成的可持续网络[3]。从规划设计看,韧性城市则被视作通过科学合理的城市空间设计和基础设施建设来提高城市系统的自我适应和修复能力,以达到防灾减灾和防控突发事件的目的[4-5]。如上定义均强调了城市系统在面临危机时快速适应、自我修复和正常运转的能力[6],但大多从“技术”“设施设备”“空间设计”等角度出发,对“社会系统”面向的抗逆力关注不够,剖析不深。

其次,城市“是否韧性”“韧性几何”的评价指标体系是近些年的研究增长点。西方学者构建了工程视角的韧性机能曲线评价模型[7]、资本视角的灾害韧性量化模型[8]、社区视角的DROP模型[9]、社会生态视角的RATA框架[10]等类型丰富的评估工具。以之为鉴,国内学者则基于中国国情提出多样评价指标[11-13],具体可以归纳为两个维度:一是硬环境评价指标,涵盖物理韧性、环境韧性、技术韧性、基础设施韧性等;二是软环境评价指标,涵盖组织韧性、社会韧性、经济韧性、文化韧性、制度韧性、管理韧性、形象韧性等。以理论为先导,实务界也开展诸多尝试:2017年,我国德阳、黄石等城市加入“全球100 韧性城市”项目,用“健康及福祉”“经济及社会”“基础设施及环境”“领导力及策略”4个维度共50个次级因子全面衡量城市应对扰动的水平。2019年,国务院安委会研究制定《国家安全发展示范城市评价与管理办法》,并于2020年推出《国家安全发展示范城市评分标准》,其中包括城市安全规划、城市产业安全改造等47个指标。2021年,全国公共安全基础标准化技术委员会颁布《安全与韧性:应急管理能力评估指南》,对承担应急管理功能的组织提出 “四个成熟度等级”“八个评估指标”和“一个评估流程”的能力评估模型,为我国韧性城市的建构提供了可资借鉴的经验。但仔细剖析如上工具可见,虽然韧性城市的综合性评价已成为普遍共识,但相比发展较为成熟的硬环境评价指标,软环境评价指标在理论探讨和实际应用方面仍有待进一步深化。

最后,如何使城市达到如上指标?韧性城市的建设路径持续引发热议。大部分学者基于传统“工程学”的规划思维,提出应通过宏观城市空间格局的区域协同[14]和底线约束[15],中观的灰色(防灾减灾设施、能源供给设施等)[16]和绿色(生态廊道、生态节点)基础设施建设[17],以及微观的社区安全[18]和绿色生活营造[19]来优化城市布局,应对风险和危机。偶有公共管理领域学者从社会科学视角切入,对如何推动城市抗逆力的“软件升级”进行剖析,提出如下观点:首先,以包容性为基石,连接性为运转途径,能动力为行动机制建构社会韧性[20];其次,通过分析城市人群需求特征,增强公共服务的差异化供给提升经济韧性[21];再次,通过明确政府责任、规范行政人员行为等方式提升制度韧性[22]。如上观点在一定程度上对偏重于“硬件建设”的工程路径作出有益补充。实践场域中,各个城市也在积极寻求对策,如美国纽约为防控洪水和风暴潮制定《一个更强大、更有韧性的纽约》建设计划;英国伦敦面对洪水、高温和干旱,出台《管理风险和增强韧性》计划;日本针对地震和海啸风险颁布《国土强韧性政策大纲》;新加坡政府发布“ABC水计划”。在国内,四川德阳市将“乡村振兴”“水环境治理”“抗震系统”等作为韧性城市建设的行动指南;湖北黄石市围绕经济转型与多元发展、水体修复与环境改善、品质重塑与生活宜居等要点提升城市韧性;北京市则从地震环境与影响认知、工程韧性等方面推进地震安全韧性城市的建设。

综上所述,目前围绕韧性城市的理论研究和实践探索已取得显著进展。“软实力”对城市可持续发展的重要性成为共识,但“重硬轻软”的现象依然存在,即在硬件设施、物资储备、技术发展等方面探讨较多,对管理体系、法律法规、社会组织、社会心态等关注有限且较为零散,广度和深度上也有所不及。而城市之“韧”,应是“软硬兼施”下整体反脆弱性的建立。秉持该理念,本研究以中国韧性城市的建设实践为窗口,对韧性城市“软实力”的内涵、结构、得失、对策等做系统梳理。

二、多维面向:韧性城市“软实力”的内涵解析

(一)韧性城市“软实力”的基本内涵

城市是在一定空间内承载物理系统与社会系统的巨大容器。城市韧性是城市中个人、社区和其他组织系统在慢性压力和急性冲击下存续、适应和成长的能力,需要两个系统共同发力[23]。其中,物理系统是韧性城市的“硬实力”,指城市中有利于应对外界冲击的地理规划、基础设施、物资储备、信息平台等,特别是生命线工程。而社会系统则是本研究所关注的“软实力”。“软实力”这一概念产生于20世纪80年代末,由美国学者约瑟夫·奈提出,指相对于经济和军事等硬实力的一种非直接的权力行使方式,与文化、价值观以及社会制度等无形资源关系紧密[24]。在信息时代,“软实力”正在超越“硬实力”,成为国际交往中的关键要素。经过几十年的发展,该语汇已跳出传统的政治范畴,拓展至更广泛的领域,成为描述一个国家、一个地区、一座城市综合实力的重要标识。在“韧性城市”这一特定场景下,“硬实力”和“软实力”如同DNA双螺旋,相互赋能、相互触发、相互牵引。城市的生产要素投入和基础设施建设等“硬实力”发展接近饱和状态后,边际效应递减,韧性强弱的决定因素将逐渐由“硬实力”转变为“软实力”。

韧性城市的“软实力”通过“善治”培育而成,涵盖城市风险治理中所有与“人”相关的部分,专指社会系统在面临外部干扰时,维持或快速恢复到所需功能,并快速突破限制因素的能力。它具体体现为市民的风险意识与价值观、社群的协作关系与社会资本、城市危机管理制度的张力与活力、风险情境中管理体系的学习和迭代能力等,可以凝练为心理韧性、社会韧性、管理韧性和文化韧性四大要素。其中,“心理韧性”形成于群体内外的互动过程,是成员对环境、组织、未来、彼此关系的共同态度,包括群体效能感、信任、合作等积极心理[25]。城市中市民个体、各类组织面对危机时心理韧性的强弱会影响其应对行为,进而影响整个城市的抗灾能力。“社会韧性”指城市社会各部分之间的连接性和黏合度,既涉及正式组织间的合作网络,也涵盖非正式的人际关系纽带,基层社区的自治能力和社会组织的嵌入性是其关键要素。社会网络中相互信任、互惠、凝聚力越强,韧性也就越好,城市居民也就更容易形成统一的身份认同,建构同舟共济、共克时艰的社会归属感和凝聚力。“管理韧性”指城市治理的战略与策略、城市治理者的能力与素养,能够响应外界冲击并随之灵活调适。“文化韧性”则是指城市社群具有支持危机应对的价值观,如集体主义、奉献精神、参与文化、公民责任等。如上以非物质形态存在的四大“软要素”可以与物质系统的“硬要素”渗透融合、刚柔并济、协同增效,突破城市硬实力和软实力各自的发展瓶颈,最大限度提升城市韧性所要求的多样性、冗余性、适应性和稳健性。

(二)韧性城市“软实力”的多维面向

风险在城市规划中肇始,在城市建设中成型,在城市运行中藏匿,在城市发展中演变[26]。基于这样的时间性特征,本文以Fink提出的“危机生命周期理论”为框架,把对韧性城市“软实力”的观察置于危机潜伏、爆发、延续及痊愈四个阶段之中,凝练出“感知与准备” “应对与回弹” “适应与共生”和“变革与提升”四个阶段性目标。同时,吸纳《安全与韧性:应急管理能力评估指南》中领导力、资源管理、信息和沟通、风险管理、协调与合作、应急管理计划、演练计划、事件管理这八个要素,将韧性城市“软实力”进一步建构为图1所示的多维要素体系。

1.危机潜伏阶段:面向“感知与准备”的“软实力”

危机潜伏阶段具有一定的隐蔽性。将管理关口前移,及时准确地发现危机前兆和端倪,采取预防性手段,有利于变被动为主动,防止危机扩大蔓延。因此,对风险的“感知与准备”能力是韧性城市实现“无急可应,有急能应”目标的关键。其中,心理韧性呈现为管理者和市民在面对零星分散的危机信息时,具有充足的警惕性和敏锐性。社会韧性呈现为社区危机准备能力和社会组织服务能力。管理韧性呈现为城市治理者对隐患的快速察觉、准确识别、预先准备和有效沟通。文化韧性则关注城市是否具备“居安思危、系统防范”的风险文化体系。

2.危机爆发阶段:面向“应对与回弹”的“软实力”

危机爆发时,如何降低其对生命财产的损害是城市治理的要点。这一阶段,韧性城市“软实力”可以解读为确保系统拥有较低的失败概率,以及在失败状况下能够迅速恢复正常运行水准的能力。因此,“应对与回弹”成为决定城市系统恢复至平衡状态的题中之义。具体而言,心理韧性表现为一种“抗逆力”,即尽管个体暴露于负面环境中并存在负面情绪,但仍能理性认知和评估危机,具备勇气和坚毅来直面危机,能够在挑战中尽快回到常态。社会韧性包括应急状态下的城市响应能力、社区危机互救能力、社会组织救灾能力等,考验社会各主体具备的应急知识与合作网络。管理韧性表现为当冲击突至时,管理的回应力和应变性能支持城市从常态化状态过渡到非常态化状态,具体考察城市治理者在决策领导、资源部署、信息公开、预案实施方面的表现。文化韧性则关涉危机处置时城市所共享的价值体系,如集体主义精神、自律精神、奉献与牺牲精神、积极公民精神等。

3.危机延续阶段:面向“适应与共生”的“软实力”

根据罗森塔尔的危机类型学,并非每次危机都会在爆发后迅速终结,“龙卷风型”和“文火型”危机将长期存续。这一阶段,城市需要对系统生存能力进行培育并争取获得新的平衡状态[27]。因此,在漫长的事件延续期,“适应与共生”的缓冲能力显得至关重要[28],“软实力”的特征也相应发生变化。心理韧性要求个体或群体具备与逆境共存的乐观心态,在面临高危处境、持续性压力或者遭受创伤之后能成功适应新的生活状态。社会韧性包含城市社区紧急调动各种资源的能力、社会组织顺利嵌入社区的能力、个体间人际网络重建的能力等。管理韧性表现为逆境中管理方式和方法的迅速调整,包括城市治理者的危机持续监测能力、应急计划调试能力、社会资本动员能力等。文化韧性体现为城市居民对不确定性的积极适应的精神。

4.危机痊愈阶段:面向“变革与提升”的“软实力”

危机痊愈期,应承认环境不确定性和自身能力有限性,摒弃系统必须达成平衡的偏见,为城市更新做好准备。相较于“恢复”与“承受”等被动状态,这一阶段,不仅考察承灾体如何吸收和适应外在冲击,同时主张复杂的社会-生态系统要培育学习力和转型力,争取危中寻机,并且“弹向更好的状态”。“变革与提升”理念恰好与之呼应,其不强求社会生态系统“回归常态”,而旨在培育一种变化、适应和改变的能力[29]。此阶段,心理韧性聚焦市民的心态成长能力,关注人在压力环境下仍能保持动力、积极学习的个人特质。社会韧性指向城市利益相关方能否在逆境中集合起来,共同行动,进行城市社会资本建设和社会组织能力建设,以补救灾难损失并提升抗逆力。管理韧性体现为城市治理者的危机减缓和恢复能力,以及事后对城市管理的反思力、学习力、借鉴力和创新力。文化韧性则涵盖危机学习理念和危中求机的价值观。

三、得失兼具:中国韧性城市“软实力”的现实样态

近年来,我国自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等危机事件频发,掀起了韧性城市的研究热潮。然而,尽管学术成果愈发丰富,却依然鲜有专门针对“软实力”的观察,也缺乏将其纳入危机生命周期的精细化剖析。故本部分将以上文搭建的理论框架为指引,危机阶段为轴线,对我国韧性城市“软实力”的表现进行回溯与反思,深挖现象背后存在的理念、主体、机制的不足。

(一)危机潜伏阶段

危机潜伏阶段的“感知与准备”是评价韧性城市“软实力”的重要指标,及时从源头上识别和防范危机能够有效减少危机爆发阶段的危害程度和危机延续阶段的持续程度。心理层面,面对不为人所知的危险状态,市民往往因为自身信息闭塞或者重视不足而忽视这一阶段的相关信息。如浙江省温州市苍南县台风灾害频繁,气象部门经常发布台风警报,但当地居民却因长期以来并未发生严重灾害而滋生出侥幸和麻痹心理,在警报发布后不愿撤离,导致屡次出现居民滞留灾区的危难状况[30],反映了心理韧性的薄弱无法与“硬实力”相匹配。反观2012年北京7.21特大暴雨事件,虽然市民处于惶恐和迷茫状态,但第一反应是将遭遇的危机状况告知并预警其他市民[31]。其敏锐的风险感知得以使零落的风险信息通过互联网传播、聚合,进而实现官民双方的良性互动。社会层面,社区是城市的神经末梢,充分的应急准备使社区在危机事件发生时能够高效应对,防止居民健康和安全遭到冲击。比如为提升社区危机准备能力,中国红十字会曾在汶川推出“博爱家园”人道公益项目,不仅为项目社区的硬件建设投入资金,还在生计发展、能力培训、志愿服务方面提供支持,极大提升了社区韧性的“软实力”。管理层面,部分城市表现出较强的风险防控能力。如2021年北京汛期降水偏多,北京市水务局专门按照“流域单元、超前准备、系统安排、固守底线”的原则,充分发挥流域防洪工程体系“组合拳”作用,提前强化水工程调度,将工作准备落实到洪水来临之前。文化层面,市民的风险价值观会潜移默化地影响应灾行动,故进行城市风险文化建设至关重要。深圳市作为超大城市,风险点密集,对此极为关注:住房建设局通过触屏互动和真人示范对工人进行安全操作的培训;交通运输部门通过建设安全展示体验馆对市民进行交通安全教育;公安消防局通过制作消防安全宣传微电影警示公众;电视台通过开设专栏公开曝光和通报火灾警情[32]。然而风险文化的建构并非一朝一夕,我国部分硬件设施成熟的超大城市仍屡屡发生重大安全生产事故,其根源在于对风险预警置若罔闻的人为因素,是风险文化缺失所致,也是韧性城市建设亟须弥补的“软实力”落差。

对危机潜伏阶段城市“软实力”的表现进行梳理后发现:理念上,对“软实力”的重视程度依然不及“硬实力”。主体上,风险意识薄弱致使市民主观能动性不强,对危机征兆的敏感性不足。机制上,对“软实力”提升至关重要的危机教育机制尚处摸索之中,地域发展亦不均衡。

(二)危机爆发阶段

危机爆发阶段集中考验城市韧性“软实力”对“应对与回弹”这一目标的支撑。该阶段韧性较强的城市能迅速回应,有效作出危机处置;韧性较弱的城市则会延误最佳时机,甚至还可能引发次生灾害。具体而言,心理层面,市民沉浸在紧张恐惧的情绪下,希望第一时间了解“发生了什么”。但部分城市政府反应迟钝,不能及时满足市民的知情需要,致使市民盲目听信小道消息,做出非理性行为。比如2003年非典疫情早期,因信息公开不足,广州和北京等地区掀起一场白醋和板蓝根的抢购潮,造成市场和社会秩序混乱。以之为鉴,各地政府意识到及时准确的信息公开有助于市民形成较为理性的危机认知,于是一系列信息速报和信息发布制度应运而生。2008年汶川地震后十几分钟,地震相关信息就公之于众,在阻止谣言扩散方面成效显著。市民得知实情后,也能最大限度地发挥自身潜能,配合政府采取避险措施。社会层面,城市社区潜藏着大量可供调配的人力、物力和财力等资源,社区居民能否在第一时间研判危机、自救互救,很大程度上决定了危机控制效果。2013年四川省雅安市地震初期,部分社区的老弱妇幼群体因应急教育缺乏,表现出防灾意识薄弱和自救互救技能不足等问题,未能抢占救援先机[33]。而值得称赞的是2021年郑州特大暴雨灾害应急活动,社会组织迅速有序参与灾情响应,在号召捐款、紧急救援和物资保障等方面发挥了重要作用。管理层面,2020年新冠疫情爆发期,依托我国“集中力量办大事”的特殊优势,中央国务院、各级政府迅速出台紧急疫情社区隔离制度、紧急疫情后勤保障制度等一系列适应性政策规定,化解了城市中物资匮乏等棘手问题。但也有部分城市因应急计划权威性不足且缺乏演练,以至于无法产生实质效用。如2019年内蒙古乌兰察布市东兴化工有限责任公司发生危险化学品爆燃事故,虽然当地政府立即启动应急预案,但行动过程中相关部门却仅听从上级领导指示,导致预案变为“一纸空谈”,应急救援的效率和专业性大打折扣[34]。文化层面,危机爆发后,虽然部分市民表现出责任缺失的问题,如在汶川地震时不顾学生安危独自逃跑的“范跑跑”,但是大部分市民更加愿意参与到应急救援中,彰显大局意识和家国情怀。如新冠疫情爆发时各个城市志愿者涌现,在危机之中挽救同胞手足,守望相助之案例不胜枚举,全面展现了集体主义和共同体精神。

对危机爆发阶段城市“软实力”进行梳理后发现:理念上,因突发状况造成的社会区隔、社会失衡等现象暴露出韧性城市建设中对边缘弱势群体的忽视,公平观和全局观有待落实。主体上,危机呼唤多元主体参与,更需要具有领导力的政府在其间扮演引领者和主导者,促进有效协同。机制上,信息滞后、不透明及不对称造成的谣言泛滥削弱了危机应对效果,亟待构建良性的危机沟通机制。

(三)危机延续阶段

危机延续阶段对城市的要求从“高效应急处置”过渡到“积极适应危机”,韧性“软实力”也相应呈现新特征。心理层面,长期持续的高压状态极易催生焦虑、悲观、绝望等消极情绪,此时城市政府部门如果能提供危机“为何发生”“如何解决”等有效信息,有助于提升市民安全感。但更重要的是,市民自身是否具有“与危机共生”的乐观与坚韧。2020年新冠疫情防控涌现出许多积极案例,如湖北省武汉市某小区居民以集体唱国歌、高喊武汉加油的方式,相互排解担忧;江苏省南京市某市民用“你阿核酸啦!你阿黄啦!”的幽默方式与朋友调侃解压;广东省东莞市某小学组织学生用歌声送别核酸检测医护人员,为其送上暖心回馈。这些暖心行动能够支持人们在逆境中弥合分歧、协力应对。社会层面,政社关系逐步理顺,社会组织将线上服务延伸至线下,帮助城市社区链接资源、提供咨询、优化治理。2019年山东省济南市章丘区遭遇暴雨灾害,市民被困家中,社会组织响应政府号召,对灾民衣食住行的各个方面进行救助,大大缓解了当地政府的救援压力,也有效搭建起沟通桥梁,增进了政府与公众的相互理解。管理层面,考验城市政府能否根据危机发展事态及时调整治理重点。面对新冠疫情对企业经营造成的广泛冲击,北京市、深圳市等城市通过出台财政贴息、用工补贴、返还社保费、税收减免、房租减免等系列政策缓解中小企业的生存压力;广东省、山东省等城市则通过设立信用修复绿色通道加大对企业的关怀,有力保障经济社会平稳运行。文化层面,特殊的危机情境将市民团结在一起,展现出非凡的品质。如2021年郑州暴雨灾害持续期间,被困在各个角落的市民,成为真正的“命运共同体”。素不相识的市民协力营救落水儿童,高校敞开大门让50辆车进校避险,酒店老板拿出床铺安置被困市民,众人筑墙送护士返回医院等都凸显出市民乐观积极、众志成城、勇于接纳不确定性的精神。

对危机延续阶段城市“软实力”进行梳理后发现:理念上,“软实力”建设必须在源头上增强市民的归属感,培育市民的合作精神与耐力,做好与危机长期抗争的准备。主体上,需要关注当各类主体在面对“合中有分,分中有合”的复杂情境时,如何做到“定位不错位”“到位不缺位”“守位不越位”。机制上,需要探索如何在非常态下确保城市的常态化运行,减少次生风险和衍生风险给市民带来的伤害。

(四)危机痊愈阶段

危机痊愈阶段是城市秩序恢复、危机反思学习、谋求韧性“软实力”提升的重要环节。心理层面,随着危机事件的有效控制,市民的风险意识得以提升,并产生对突发事件的“心理抗体”。社会层面,政府可以“化危机为契机”,着手城市社会资本建设,打破以“陌生人社会”为特征的城市图景,形成一种基于社区的危机减缓与准备体系。例如,曾在2013年四川省雅安市芦山县地震过程中起到重要协同作用的“抗震救灾社会组织和志愿者服务中心”并未随着抢险救灾的结束而解散,而是更名为“雅安市群团组织社会服务中心”,继续在灾后重建过程中发挥协同社区、社会组织、企业和爱心人士的作用,成为我国自然灾害社会资本协同治理平台的典范[35]。管理层面,部分城市会及时总结危机管理过程中的管理短板,力求创新。如云南省、深圳市、宁波市在汶川地震后,积极反思城市巨灾保险体系的短板,创造性地将风险控制、审慎发展、全面监管等理念融入这一体系,并于2014年成为我国巨灾保险首批试点地区。其中,深圳、宁波属于综合性巨灾保险,提供多灾种风险保障,云南大理因处在地震多发地,只针对地震灾害提供风险保障,属于单项巨灾保险。巨灾保险制度作为一种具有激励功能的风险分担的事前有偿互助共济机制,不仅有效促进了市场主体权利与义务的良性循环,还在可持续分散巨灾风险、补偿巨灾损失方面发挥重要效用,为城市应灾提供了“稳定器”。但是,也有部分城市抱侥幸心理,疏于反思,错失了提升抗逆力的契机,以至于同类灾害反复发生。文化层面,风险社会的复杂性与不确定性决定了“枕戈待旦”才是城市治理的常态,只有将危机学习文化融入民族的血脉,危机来临时才能处变不惊、井然有序。新冠疫情促进中国展开了一场使用公筷公勺和采取分餐制的“餐桌革命”,改变了长期以来的传统就餐习惯,是人们公共卫生意识提升和公民责任感增强的表现。与此同时,公众应急科学的观念普遍增强,安全文化日渐深入人心,培育城市、社区、市民的“反脆弱性”已然提上日程,成为未来值得关注的焦点。

对危机痊愈阶段城市“软实力”进行梳理后发现:理念上,灾后硬件基础设施修缮已经得到足够关注,但只有少数城市同时兼顾硬件和软件建设。主体上,虽然城市表现出一定的自组织和自适应能力,但多元主体间地位不对等、功能不均衡的状况依然存在,尚未最大程度发挥社会力量的积极性和潜能。机制上,对“韧性城市”建设的反思和学习还有待提升,相关评估中“软指标”占比不足,不利于测量出城市的综合水平,更不利于“软实力”的持续提升。

四、多管齐下:韧性城市“软实力”的提升路径

人类社会的一切问题都是人自身的问题,其本质都是人类如何“在一起”的问题[36],韧性城市的建设也不例外。科技进步与硬件完善只能从技术手段上应对城市所面临的冲击,要想在危机前彻底防范、在危机中精准应对、在危机后有效提升,不能忽略“社会系统”的功能。由上文分析可见,城市系统经历了由“感知准备”“迅速处置” “尽快适应”“学习创新”的韧性“软实力”发展历程,心理、社会、管理、文化等各维度正呈现出“在危机中寻求转机”的提升状态。但受制于事件的突发性、覆盖面的广泛性、地区间资源禀赋的差异性,“软实力”体系在理念、主体、机制层面仍然存在改进空间。鉴于此,建构韧性城市“软实力”提升路径的三角模型,其中,四大理念为廓清主体、建构机制提供指引;多元主体为理念落地、机制践行提供资源;多重机制则为理念贯彻和主体参与提供保障(图2)。

(一)更新理念,用复合思维提升韧性城市“软实力”

韧性城市“软实力”建设需要摒除短视、偏狭的局限性思维,以“软硬兼施”“见树见林”“合作共生”“平战结合”四大理念为导向,调整布局思路、优化发展方向、设置行动目标。

1.秉持“软硬兼施”理念,重视“软实力”在韧性城市中的角色。通过对韧性城市“软实力”的考察,部分城市在危机预判、资源调配、政策执行、协同配合等方面存在短板。对此,习近平总书记提出通过树立“全周期管理”意识增强城市抗风险韧性,既要加强全周期管理的流程韧性,实现城市风险治理各环节衔接流畅、协同合作、高效运转,形成事前预见、事中可控、事后提升的流程韧性治理体系,也要加强全周期管理的空间韧性,即基于社会风险的跨区域性、叠变性特征,建立跨区域城市联动合作机制,统筹协调区域内资源配置,增强城市群协同抗击风险的空间韧性[37]。其中恰好蕴含了“软硬兼施”的理念,即城市风险的缩减与防控并不能单纯依靠“硬件”建设来实现,也需要一场与城市居民的生存质量、生活方式、安全文化、应灾能力密切相关的社会治理变革。城市管理者应该进一步重视城市各主体应灾能力的提升、城市社会心态的优化、危机管理体系的完善以及城市危机文化的传播,推动常态化治理和非常态化治理有机整合,确保当遭遇外来冲击时,城市治理体系的各部分能迅速转入“战时状态”,有序应对、有力回弹。

2.秉持“见树见林”理念,双管齐下增强韧性城市“软实力”。韧性城市是一个具备“生命”概念的有机体,需要管理者着眼全局、统筹规划。但现阶段,城市的韧性“软实力”在各区域、各群体间的分布并不均匀。比如教育和经济资源密集区域的市民抗逆力普遍高于城市边缘远郊区县,其间落差和“木桶短板”往往会在灾难中给城市带来致命一击。因此,在见“林”的同时不能忽略了“树”,应当思考城市的哪一部分在危机中最需要关注,哪个区域最需要获得投资,哪类人群最应当受益,将社会公平问题纳入韧性城市规划中。比如新冠疫情期间政府不鼓励走亲访友,就需要及时构建以城市社区为核心的社会网络为老弱病残群体提供支持;城市低收入家庭教育资源匮乏,就必须考虑如何保证网络通信设备有限的孩子在隔离期间能够正常学习。总之,韧性城市“软实力”建设应既着眼全局也关注局部,根据区域发展水平、社群文化、人口特征等进行资源的合理分配。

3.秉持“合作共生”理念,多元协同提升韧性城市“软实力”。城市并非孤立个体,而是由多主体交叉互动组成的有机综合系统。韧性城市要求各部分均具有面向灾害的高度灵活性、主动性和适应性,能自我组织、迅速反馈、彼此协同。故在韧性城市“软实力”建设时,相关主体应遵循“合作共生”理念,改变“各自为政、条块分割”的局面,用以“场景”为基础的横向思维替代以“主体”为轴心的纵向思维。具体而言,在社会韧性、文化韧性、心理韧性、管理韧性的建设过程中,以政府为主导力量,充分调动和挖掘企业、社会组织、社区、个人的积极性与潜力,通过全面、集体和协同的方式,促成跨部门、跨专业、跨机构的合作与共享,提升韧性“软实力”各维度的质量。城市中多元主体彼此借力、共同探讨、相互促进的这一过程,也是积累城市社会资本、提升人际互信程度、进行安全文化传播的最佳时机。

4.秉持“平战结合”理念,常态思维构建韧性城市“软实力”。“软实力”强调在不确定因素下心理、社会、管理、文化等要素的调适能力。这些能力无法通过一次灾害得以训练,也并非只能为危机服务。在“平战结合”理念下,“软实力”既需要在城市日常运行中予以培育,也能贡献于城市居民福祉。比如社区举办各类互动型的公共安全宣教活动,既能强化个人危机意识与知识,也能推动市民参与,拓展社会网络,增进邻里互信;政府加强与社工类、救灾类公益组织的合作,不仅为城市应急管理体系充实力量,也有利于建立良好的政社合作关系,为多元主体参与的城市治理体系奠定基础。因此,无论是提升紧急状态下市民的认同度和集体意识,还是提升日常生活中市民的归属感和自豪感,“平战结合”理念的塑造与传播都是韧性城市“软实力”建设值得持续投入的多赢项目。

(二)多元协作,集各方之力增强韧性城市“软实力”

韧性城市“软实力”建设过程中,政府、社会组织、企业、个人四大主体应不断修正和更新理念,以决策者、执行者、支持者、参与者等身份各司其职,强化纵向联动和横向协作。

1.政府应扮演韧性城市“软实力”建设的主导角色。首先,政府应聚焦顶层设计。将打造韧性城市“软实力”作为城市治理的核心要务,在韧性城市建设的相关规划中融入安全文化传播、韧性社区建设、危机协同治理等“软实力”要素,通过政策引领,为各层级、各区域、各主体的参与提供方向和目标。其次,政府应合理分配资源。相较于应急技术、物资设备、数据平台等硬件,“软实力”的投资往往见效较慢且产出难以衡量,这与“锦标赛式”的官员绩效考核体制存在矛盾,因此少有管理者敢于或愿意投注精力,这也是造成韧性城市“软硬不均”的根源之一。鉴于此,需要从中央到地方进行韧性城市建设评价标准的调整,加大对“软实力”的考量,通过压力传导牵引管理者调整资源分配。再次,政府应为多元协作创造契机。必须意识到管理者不能“为市民规划”,而必须“与市民规划”,以确保信息和反馈能够多向流动[38],在实践中扮演“掌舵而非划桨”的角色,基于多方商议为社会主体划定权责边界,并积极创造合作契机、搭建合作路径。

2.社会组织应成为韧性城市“软实力”建设的重要支撑。以汶川地震为肇始,社会组织在灾害治理中的角色愈发重要。其公益性和公民性决定了社会组织在“软实力”建设中也具有显著优势,是政府的得力助手。社会组织可从三个方面贡献力量:第一,内部联动,打造面向韧性城市的“公益链”。城市NGO包括基金会、社会团体、社会服务机构等类型,覆盖社区治理、应急管理、公众教育等不同业务。各组织可以根据自身特征和优势寻找切入点,并进行内部联动,打造一条韧性城市建设的“公益链”,实现“1+1大于2”的效果。第二,外部联结,做好政府、企业、市民的桥梁。除了专注自身业务,社会组织还是强化多元主体关系的纽带。第三,对于韧性城市“软实力”这个政府关注不够、企业投资有限、公众意识尚浅的领域,社会组织应该积极实践,在社会资本构建、危机文化传播、弱势群体关怀、灾后心理疏导等自身擅长的领域逐个击破,通过“小而美”的先驱实验找到社会主体的合作要点并进行政策倡导,为政策完善、合作共赢、公众参与注入经验与信心。

3.企业应发挥韧性城市“软实力”建设的协同功能。企业是城市的经济支柱,其在风险治理中的社会责任履行又将进一步影响城市的抗灾水平。若危机事件导致大面积失业,势必会引发社会恐慌,形成次级灾害。因此,企业必须积极发挥协同功能,辅助管理者提升韧性城市“软实力”。一方面对内强化自身组织韧性,削弱灾害冲击,尽可能为市民提供稳定的就业岗位,减轻由灾害和失业所导致的双重焦虑。另一方面对外依托市场化工具与政府、社会组织合作,提供救灾物资、就业培训等。尤其应支持公益机构在韧性城市“软实力”建设议题上的尝试,推动“小而美”的实验拓展为“广而优”的实践。

4.个人应履行韧性城市“软实力”建设中的市民责任。人的发展是城市最主要竞争力,人的韧性是城市韧性的最基本单元。每个城市居民都应该认识并坚守自身在韧性城市“软实力”建设中的责任与义务,并从如下几方面作出努力:一是提高风险意识和科学素养。市民通过日常学习掌握自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会公共安全事件等各类突发事件的基本知识,不仅能提高危机一线自救和互救的成功率,缩减对公共资源的消耗,也能保障社会心态安定和社会秩序井然有序。二是积极参与韧性社区营造。社区是城市的细胞,也是应对危机的主防线,社区韧性的发挥很大程度上取决于人际网络的密度。因此需要市民积极参与所在社区的韧性建设,打破“陌生人小区”邻里关系疏远的现状,充实危机社会资本。三是恪守中华民族的传统美德。尽管危机事件过程中公共利益和个人权利之间的冲突和张力时有存在,但中国人民顾大局、敢拼搏、讲奉献的价值取向始终是中国城市平稳度过危机的核心力量。这些传统美德应该被每位市民所恪守,成为所在城市的文化底色和中国特色韧性城市的一抹亮色。

(三)完善机制,以多策并举支撑韧性城市“软实力”

韧性城市“软实力”建设需要一套涵盖协调合作、安全教育、风险传播、城市评估等方面的机制,以确保支撑城市的社会系统在危机生命全周期与硬件设施相互嵌入,并共同提升抗灾能力。

1.双维度合作机制。建设中国特色社会主义韧性城市,是一个兼具理论和现实挑战的新课题,需要建立能够探索新理论范式和行动策略的合作机制:一是面向学术的合作研究机制。韧性城市涵盖内容广泛、要素多元,与数理、工程、管理、文法等学科门类均有关联。但目前的研究多集中在工程学和城市规划学范围内,缺乏学科交叉的智慧,直接导致评价体系和建设目标存在“软硬不均”的状况。对此,应该打破学科边界,推动专家与公众、学术界与实务界、自然科学和社会科学研究者之间的合作,力求产出具有深度和广度的综合性知识体系,为“软实力”建设奠定可靠的理论基石。二是面向实践的合作行动机制。通过角色分配、制度建设、流程设置等将城市中的利益相关者整合到“软实力”建构体系之中,并搭建一套规范化的合作框架,确保各主体在城市发生扰动时依然能够有序参与、协力抗灾。

2.嵌入式教育机制。既有研究发现,接受过良好教育的劳动力和社会资本因素将发挥抑制作用,抑制压力源对城市造成的冲击。尤其是针对性的危机教育,有助于丰富个体的知识储备、充实个体的实践经验、增强个体的自我效能感,进而塑造其面对逆境的勇气、适应性和积极状态,是打造韧性城市“软实力”不可或缺的环节。当前,如北上广等经济发达地区都设置了体验式安全教育基地,但依然有很多城市在安全教育、应急科普方面投入有限。对此,建议打造“嵌入式教育机制”。具体而言,一是将危机教育有机融入日常学历教育体系。在既有课程中挖掘与城市风险管理、危机应对相关的元素,使之与专业课程同向同行、同频共振,既能实现教育资源利用的最大化,也可达到“润物细无声”的效果。二是将危机教育与城市空间相结合。在商圈、公园等人流密集处修建趣味性的应急模拟场馆,让市民能在开展文娱活动时便捷、高效地接受相关信息。三是转变危机教育方式。由“反思型教育”向“预防型教育”转变,在训练应急自救能力的同时,着重宣教提升抗逆力的理念与方法。

3.引导性传播机制。一个具有良好社会心态和公众舆论的城市,更能在面对冲击时保持群体理性,在秩序扰动状态下保持安定与活力,为“城市韧性”打造“防波墙”、增添“黏合剂”。全媒体时代的风险治理中,引导性的传播机制是防止谣言、平抑恐慌、稳定社会心态的关键路径。其优化需要侧重于如下两方面:一是常态中韧性城市建设的信息沟通与传播。应充分利用网络媒体、社交渠道向大众传递与城市韧性相关的政策、项目、进展、知识等,提升市民对该议题的关注度和熟悉度。二是非常态中针对性舆论的引导。引导性传播不仅能够防止谣言扩散,为真实信息开辟空间,也能为弱势群体提供保护,减少城市社群的隔阂。

4.平衡型评估机制。现阶段,学界与业界对韧性城市的理解尚不一致,建立科学可行的评估机制并非一日之功,需要持续关注如下三个方面:一是平衡评估指标内容。评估指标是绩效考核的重要工具,但当前韧性城市指标体系中的“软实力”要素的占比十分有限,亟待调整。只有将心理韧性、社会韧性、管理韧性、文化韧性几个维度纳入评估体系并进一步细化,才能发挥对“软实力”建设的引导效应,促使城市管理者予以关注并加大投入。二是平衡评估主体类型。如前所述,打造韧性城市是多元参与的系统性工作,故进行结果评估时,也应该摒除只有政府或第三方评估机构能够参与的传统思维,将社会组织、企业、社区工作者、普通市民都纳入其中。这不仅能提升其主人翁意识,更重要的是,利益相关方能在共同探讨与评价的过程中找到差距,以评促改,为此后的参与行动设定目标,提供动力。三是平衡评估工作时机。不仅要开展灾后调查评估,在有条件的情况下也要对城市韧性“软实力”水平作动态、持续的“体检”,为城市政府的敏捷管理提供数据支持。