教材建设现代化的政府治理逻辑与实践进路

□ 罗生全 随国栋

教材建设现代化作为中国式现代化的有机组成部分，既是一个理论命题，也是一个实践命题。作为理论命题，教材建设现代化是对中国特色社会主义理论体系的不断丰富与发展，是中国式现代化理论话语体系创生的重要内容，是构建中国特色教材理论体系的内在要求。教材建设现代化作为实践命题，主要回答教材建设如何实现现代化以及实现教材建设现代化需要构建怎样的治理体系等一系列重大现实需求问题。近年来，随着国家相继出台《全国大中小学教材建设规划（2019—2022 年）》《中小学教材管理办法》《职业院校教材管理办法》《普通高等学校教材管理办法》《学校选用境外教材管理办法》等一系列事关教材建设现代化的重要文件，学者们围绕教材建设现代化理论和实践议题展开了大量讨论，形成了较为丰富的研究成果。已有研究不仅关注到教材建设现代化的不同治理主体，更明确了政府在其中的核心主体地位，但只是静态地呈现政府参与教材建设现代化的重要价值与作用，未能关注到政府在行权履职中动态参与教材建设现代化的多重行动逻辑。基于此，本研究尝试将政府这一治理主体作为研究对象，通过审视政府主体参与教材建设现代化的实践样貌，剖析教材建设现代化的政府治理逻辑，进而指明教材建设现代化政府治理的未来路向，为构建中国特色教材体系奠定政府治理理论基础。

一、教材建设现代化政府治理的核心要义

教材建设现代化政府治理是与教材建设国家事权和教育现代化相伴而生的时代使命，它们都遵循着人类社会活动的理性法则，都是对主体需求的积极回应。因此，必须从合目的性、合规律性和合主体性的整体视角，深刻认识教材建设现代化政府治理概念的内涵与外延。

（一）教材建设现代化政府治理是一种合目的性的价值选择

所谓合目的性，是指人们的实践及其实践结果须符合主体自身的需要、利益等价值追求（廖哲勋,2016）。作为一种社会实践活动的表现形式，教材建设现代化政府治理是将人民群众对高质量精神文化产品的需求转化为现实的一种社会利益关系调节活动，是一种合目的性的价值选择行为。教材建设的本质是特定知识的选择活动，这种特定知识是有一定目的指向的，即什么样的知识能够进入教材，既取决于知识自身的价值，也是时代选择的结果（杜瑞军&李芒,2019）。这里的时代选择就需要合乎国家的根本利益需求。

习近平总书记指出：“建设什么样的教材体系，核心教材传授什么内容、倡导什么价值，体现国家意志，是国家事权”（郑富芝,2020）。将教材建设视为国家事权进行考察，是新时代党和国家对教材合目的性这一价值选择的集中体现。教材建设现代化是教材建设在中国式现代化重大时代背景下做出的积极适应，是对教材建设理论和实践的探索，其根本目的仍然是以合乎国家根本利益为旨归。“治理”从其本意讲可以理解为达成结果的一系列手段（包国宪&郎玫,2009）。这意味着教材建设现代化政府治理本质上是为达成教材建设这一根本目的的一种手段。目的决定手段，手段检验目的（李德顺,2020,p.82）。教材建设现代化政府治理作为一种工具性存在，其最终目标是要达成价值与知识深度融合的目的，即实现教材建设落实国家事权的目的。

（二）教材建设现代化政府治理是一种合规律性的关系调适

人类的实践活动不仅体现为合目的性，还体现为合规律性。教材建设现代化政府治理作为一种政府主导下社会民众参与，利用核心理念引领、多元主体交互、行动秩序规约等治理形式，通过对正式制度与非正式制度的综合运用来合乎主体目的需求的调适性社会关系活动（陈艾&李雪萍,2020），同样具有规律性。所谓合规律性，是指人们用以指导实践的认识须符合客观规律，以达到主观与客观相统一的真理性认识目的（廖哲勋,2016）。教材建设现代化政府治理的核心要义在于形成有序的教材建设社会关系互动规则，而建构这种有序交往规则的关键就在于遵循其内在的规律。教材建设现代化政府治理的这种合规律性主要通过合理引导、交互共生和秩序规约来体现。

其一，合理引导。治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意为控制、引导和操纵（俞可平,2000,p.1）。俞可平（2000,p.5）在全面考察国内外关于治理的概念后，对治理的内涵做了进一步阐发，认为治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。由此可见，引导是权力发挥控制和规范作用的基础。教材建设现代化有着鲜明的价值导向和价值追求，即实现教材建设的公共利益最大化。教材建设现代化需要不同利益主体的共同参与，而参与其中的各类主体又都是以获取自身利益为前提的。在此情况下，为保证教材建设现代化价值目的的实现，政府作为公共利益的代表就需要对教材建设参与主体进行合理引导，借助自身的资源调控和权力支配优势，使得各类主体在政府的引导下进行教材建设活动。

其二，交互共生。治理强调主体间深度交互关系的建立。在交互过程中，不同治理主体实现关系耦合，从而达到“1+1＞2”的效果。教材建设现代化政府治理以建立政府与政府之间、政府与社会之间共生发展、交叉融合的关系为生长点，通过建立教材建设不同环节集群发展的跨层级、跨部门分工合作组织，形成教材建设现代化跨界互涉的交往空间，确保多元主体对不同环节的教材建设事项、任务产生争鸣。教材建设现代化政府治理的活力在于从教材建设现代化政府实践和社会现实问题出发，鼓励政府中各职能部门进行积极的交叉融合与跨界交往，形成传统部门相互融合的合作性布局，将理论创新运用于实现教材价值与知识深度融合的复杂关系活动之中，在不同主体的商谈中达成对教材建设环节融通与复杂知识系统意义理解的共识。

其三，秩序规约。教材建设现代化是以构建良法善治的治理环境来达成教材建设价值与知识深度融合的终极目标。良法善治的核心在于建构教材建设现代化实践场域行政交往的“游戏规则”与行动法则，进而协调教材建设现代化行政行为者间的利益关系（陈亮,2022）。秩序规约并非以限定主体行为为目的，而是为了寻找实践场域中全部主体利益的最大公约数。教材建设现代化政府治理通过对教材建设场域中各行动主体的秩序规约，在为教材建设现代化构建法治体系奠定思想和实践基础的同时，还能够提升教材建设现代化政府治理的效能。教材建设现代化只有在政府的秩序规约中，政府自身以及参与教材建设的社会主体、市场主体才能在公平正义的社会秩序中发挥最大潜能，教材建设现代化的国家利益才能最大化。

（三）教材建设现代化政府治理是一种合主体性的需求满足

合主体性是指人的能动过程所表现出来的日益符合人类生存和发展的总体趋势，这种趋势主要表现为合主体需要、合主体目的和合主体发展（赵理文,2004）。从政府治理的角度看，合主体性就是政府的实践行为要满足其权力授予主体的根本利益需要。具体而言，政府的权力来源于公民权利的让渡，来源于人民的授予和法律的授权（杨解君,2020）。同时，人民政府又是国家权力机关的执行机关。因此，政府权力的真正主体就是国家和人民，政府的权力行使要满足权力来源主体的根本利益需求。循此理路，教材建设现代化政府治理是为满足国家和人民对教材建设根本利益的需求而进行的社会需求关系调节行为。

其一，国家的利益需求。根据合主体性的表现特征，教材建设现代化政府治理满足国家利益需求就要在国家利益需要、国家利益目的以及国家长治久安三个方面进行利益满足。教材建设现代化是国家为落实国家治理体系与治理能力现代化重大战略而在教材建设领域做出的细化方案，是对中国式现代化理论与实践的积极探索，对于培养具有民族魂中国心的时代新人具有重要意义。国家在教材建设现代化上的利益需求集中表现为实现“培根铸魂，启智增慧”的教材建设目标。而要实现这一教材建设目标，其核心就在于实现教材建设价值与知识的深度融合。

其二，人民群众的利益需求。党的十九大报告明确了我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。教材作为人民群众精神文化需求的重要内容，其建设质量关乎人民群众对美好生活的获得感，更关乎社会主要矛盾的化解。从成己与成物的角度看，成己意味着自我通过多方面的发展走向自由、完美之境，是实现人的自由而全面发展的实践过程，是为了成就自己与改造自己；成物则是通过变革世界而使之成为合乎人性需要的存在，是实现自由人联合体的构建，是为了成就世界与改造世界（杨国荣,2022,p.195）。成己指向人的全面发展，成物是建立在成己基础上的精神与物质世界和谐共存的社会理想形态。这就意味着教材建设现代化政府治理不能割裂价值与知识二者之间的关系，而是要更加注重这两者之间的内在关联与互动机制。唯有此，指向人的育成的教育最终目的才能达成（叶澜&王枬,2021），成己与成物的意义世界才能生成，人民群众对美好生活精神需求的矛盾才能得以化解。

二、教材建设现代化政府治理的基本逻辑

社会网络学派提出了“结构—行动”理论，认为社会结构具有二重性，既是社会行动的产物，也是社会行动的平台（斯科特,2010,p.86）。而结构功能分析的代表人物塔尔科特·帕森斯（1988,p.139）在社会结构分析中加入了“价值”要素，强调价值在社会系统中的重要性，认为政府系统最基础的层次是价值系统，这种系统能够为分析结构总体提供参照基点，是社会系统中行动规范取向的模型，对于行动主体的实践活动能够产生定向作用。教材建设现代化政府治理作为政府社会活动的一种形式，同样遵循着“价值—结构—行动”的逻辑链条。首先，价值理念确立了教材建设现代化政府治理的基本架构和行动方向；其次，嵌入在不同权力关系结构之中、以结构为行动媒介的教材建设现代化政府治理不仅受社会关系网络位置变化的约束，同时在一定程度上又限制着主体的行为方式；最后，结构关系和组织行为又会助推或滞缓整个教材建设现代化政府治理理念的实现，三者互联共通。

（一）以目的价值与手段价值辩证统一为遵循的价值导向逻辑

吉登斯在论述人类行为意义问题时指出，“所有对有意义的人类行为的终极因素的严肃划分，都必须首先作出‘目的’和‘手段’的类别区分”（陈新汉,2015）。李德顺从价值层面来分析人类行为意义时，将价值类型划分为“目的价值与手段价值，物质价值与精神价值，以及人类理想境界真、善、美”，其中“目的价值与手段价值”的分类在学术探讨中被广泛认同（郁乐,2017）。循此逻辑可以概括出，教材建设现代化政府治理的价值也同样具有目的价值与手段价值两种基本形式。

教材建设现代化政府治理是一种以目的价值为根本追求的实践行为。所谓目的价值，是指事物以自身为目的的价值。目的价值关涉人的本质（刘旭,2017）。因此，教材建设现代化政府治理的目的价值就体现为培养具有中国心、民族魂的时代新人。从目的价值的实践方式来看，教材建设现代化政府治理基于当前教材建设过程中还存在着价值与知识“两张皮”的现实问题，即教材内容选择要么重视价值性知识的说理式叙事，要么重视理论知识的抽象性表达。基于此，教材建设现代化政府治理，就是要将国家意识形态要求下的价值性知识有机融入教材理论性知识之中，最终实现教材价值与知识深度融合。所谓手段价值，是指事物成为实现他者目的的手段的价值（陈发俊,2019）。手段价值以符合事物自身发展规律为前提，直接或间接地满足事物自身及相关外部事物的客观需求。教材建设现代化政府治理作为一种追求“秩序—效率”辩证统一的工具性价值实践展开活动，其根本目的是满足教材价值与知识深度融合的客观需要，进而塑造具有中国心、民族魂的时代新人。

从目的价值与手段价值的相互关系看，目的价值与手段价值具有内在一致性，是一个辩证统一体。就目的价值而言，目的价值涉及教材建设现代化的主体需要、主体目的和主体发展，是意义世界生成的终极阶段，它深刻回应教材建设现代化以及政府治理“意味着什么”的终极追问。从手段价值来看，手段价值的本质在于合规律性。离开了规律性，手段价值的存在基础就会发生动摇。手段价值为目的价值提供认知基础，是意义世界生成的基础阶段。按照杨国荣（2022,pp.36-43）对意义的二重性划分，理解—认知层面为意义生成的第一层面，目的—价值之维为意义生成的第二层面，第一层面是对客观世界的规律性把握，属于手段价值，是对第二层面面向人的世界的生存意义建构的重要奠基。对于目的价值的寻求，必须要在尊重规律的基础上进行合目的性的价值选择，那种忽视规律性的教材建设现代化政府治理行为只会陷入个人权威主义之中。相反，那种轻视或淡化教材建设现代化政府治理的目的价值，片面强调纯粹客观的教材建设现代化政府治理的手段价值也将会陷入意义虚无主义之中，最终会给教材建设现代化带来消极影响。正因如此，教材建设现代化政府治理重视目的价值与手段价值的关系互动，以目的价值与手段价值辩证统一为遵循，在合乎教材建设现代化政府治理根本目的的同时，重视对实践规律的把握与利用，强化目的价值的定向功能。

（二）以构建系统完备的政府职能体系为载体的结构变革逻辑

治理结构在政府创新中发挥先导性功能，是决定政府运行是否有效的首要前提，也构成了公共资源整合和协调多元治理主体的重要前提（宋林霖&李广文,2022）。教材建设现代化的目标需要通过政府职责体系这一特定的结构形式来承载。以能够承载教材建设现代化的政府职责体系为依托，教材建设现代化的内容事项才能分配到相应的职能体系中，教材建设现代化的美好愿景才能得以实现。该政府职能体系需要突破传统的仅依靠政府内部结构运转的治理模式，建立起与教材建设现代化发展目标相符合的政府内部职能体系和外部职能体系这样一种内外双重治理机制。

从政府内部职能体系来看，教材建设现代化政府治理重在重塑内部结构要素关系，改变传统单一的结构关系。具体而言：

其一，教材建设现代化政府治理注重自上而下的职能服务体系构建。教材建设现代化政府治理通过构建自上而下的职能服务体系来达到不同层级政府之间的秩序良性运转目的，这种自上而下的职能服务体系不再是传统的“支配—服从”的权力控制模式，而是以一种合理引导的方式，使得不同层级政府能够充分发挥自身的积极性参与到教材建设现代化治理之中。

其二，教材建设现代化政府治理注重自下而上的职能服务体系构建。自下而上主要是基于基层主体的利益需求而采取相应的强化保障和激励措施，激发市场和社会参与教材建设的活力（李叶峰,2020）。在教材建设实践中，围绕着教材编写、教材审核、教材出版发行、教材选用使用等方面强化保障与引导，为各级各类学校的教师和市场人员参与教材建设预留一定的制度空间，从而激发教材建设活力。

其三，教材建设现代化政府治理注重同级政府之间的职能服务体系构建。长期以来，教材建设中存在着条块化、碎片化、分散化管理的问题，严重制约着教材建设效能的发挥，迫切需要教材治理从分散走向集中、从局部走向整体、从破碎走向整合（刘学智&张振,2018）。教材建设现代化政府治理开始关注教材一体化建设问题，重视教材建设的社会秩序与建设效率的深度融合。这种深度融合不同于传统政府职能组织下各自分裂的部门划分，同级之间的职能服务体系建构重视各个部门的协同办公，在面对共同的任务事项时相互协商、一体规划，最终形成教材建设现代化知识选择的优质解决方案。

从政府外部职能体系来看，作为教材建设现代化政府职能体系的重要组成部分，教材建设现代化政府外部职能变革是撬动教材建设现代化内部需求要素与外部供给要素的重要支点，对于构建多元共治的开放治理体系具有重要意义。然而，在推进教材建设现代化政府外部职能体系构建的过程中还有一些根本性的问题尚未厘清：

其一是正式制度与非正式制度如何衔接。教材建设现代化政府治理外部市场主体和社会主体的制度多是一种非正式的制度，这与政府治理主体的正式制度是有较大差异的。因此，如何实现正式制度与非正式制度的有效衔接是教材建设现代化政府治理面临的一个重要问题。

其二是有限政府与无限服务如何适配。政府作为公共权力的唯一代理方，具有强大的资源调配能力。但面对充满变数的市场和复杂多变的社会环境，政府的能力则显得十分有限。这意味着教材建设现代化政府治理主体必须要慎重思考政府外部职能服务的限度问题。

其三是政府内部职能结构与外部职能结构如何匹配。教材建设现代化政府治理内部与外部职能的互动方式，究竟是一一对应关系，还是一对多关系，这些都需要在发展过程中不断去变革调整，以实现政府外部职能结构与政府内部职能结构的有效衔接。

上述三个根本性问题的解决直接关系着教材建设现代化政府外部职能体系构建的成败，决定着整个教材建设现代化职能体系效用的发挥。

（三）以政府行权履职过程精细化调适为主轴的技术优化逻辑

教材建设现代化政府治理通过对政策工具的技术精细化调适来实现治理更为精准、有效的目的。在治理过程中，面对任务情形的复杂性，信息掌握直接决定着政府决策的科学性。这就使得教材建设现代化政府治理十分重视对教材建设的技术投入，不断引入新技术、新工艺，以此提升教材建设现代化的智慧性和精准性。教材建设现代化之所以重视政府技术治理是由于政府主体可以通过获取各种专门的数据信息，更为充分地掌握制度需求者的偏好、特征和潜在需求，避免制度短缺、剩余和空转，为解决制度运行面临的执行力低下问题提供新的制度设计思路（秦国民&张博,2021）。教材建设现代化实践中的大量关键信息开始被政府决策者所掌握，他们利用这些数据能够对教材建设主体的行为过程和建设成效进行精确的评估。在技术手段的帮助下，不同主体能够及时获取教材建设各个环节的信息，这些信息对于他们自身的任务调节也会起到一定积极作用。

政府技术治理所要追求的不是一种静态的、结果汇报式的简单技术统计，而是一种动态的、全景敞视的过程精细化调试。治理主体通过教材建设的海量数据获取治理个体的精准化信息，并通过数据挖掘等手段对这些信息进行处理和分析，通过算法对数据进行深度分析，获得具有细粒度、强实时、高可信的分析结果（王树涛&鲍俊威,2022），从而对治理个体的公共政策需求和公共问题的特征、实质和成因进行精准性把握（李大宇等,2017）。事实上，教材建设现代化政府技术治理，正是借助于人工智能等技术手段主动预判治理主体在行权履职过程中的政策和服务需求，通过奖惩来最大化激发实践主体的潜能，实现精细化调试政府治理过程的目的。

三、教材建设现代化政府治理的实现路径

教材建设现代化政府治理朝向善态与现代化发展，将着力强化主体意识、生态体系和治理适切性等方面的改革力度，遵循“价值—结构—行动”的逻辑链条与演绎进路，实现追求良法善治的终极目标。

（一）形成价值链：匡正主体参与教材建设的价值行为

价值链的概念最先由迈克尔·波特于1985年在其所著的《竞争优势》一书中提出，他认为企业的价值创造是通过一系列互不相同但又相互关联的生产经营活动构成的，这些活动包括多个基本活动和多个辅助活动，共同构成了一个创造价值的动态过程，即价值链（刘凯宁等,2017）。从价值链视角来审视当前我国的教材建设，我们能够发现教材的规划、编写、出版与使用之间存在着价值行为的链条断裂。例如，高校教师在使用教材时未能按照教材编写的内容进行正确的价值观引导；职业院校教材存在教材开发与市场需求不相适应的状况等。这些问题的出现折射出教材建设治理未能重视教材建设的价值链衔接问题。

教材建设现代化政府治理的核心任务是为实现教材的价值与知识深度融合而进行各种形式的关系调适。为了更好地完成任务目标，教材建设现代化政府治理需要重视教材建设内部与外部价值链构造。在内部价值链构造方面，价值链各环节之间彼此相互关联、相互影响（冯海龙,2002）。在各个环节内部，治理主体需要制定统一的价值标准，规范参与主体的价值行为，使得教材编写、审核、出版发行、选用、使用各个环节的内部各要素都符合价值与知识深度融合的要求。在各个环节之间，治理主体需要发挥其自身协调关系的优势，对教材建设各环节进行价值行为的调适与校准，以形成符合教材建设价值导向的价值链。在外部价值链构造方面，所谓外部价值链是指教材建设国家意识形态核心价值链的外延扩展，包括技术价值链、文化价值链、知识价值链。外部价值链超越了教材建设具体环节的束缚，开始关注与教材建设具体任务事项相关的潜在变量，政府治理主体通过改变或调节这些潜在变量来影响核心价值链的构造。

（二）构建生态体：推进政府职能运转的独立体系建设

当前我国教材建设现代化政府治理在结构设置上还存在着职能分工不够明确、体系不够健全的问题。例如，目前我国仅有安徽、福建、甘肃、江西、云南等少数几个省份正式发文成立了地方层面的教材委员会，负责统筹协调本地区的教材建设事务。多数省份的教材建设未能纳入系统化治理的议事日程之中。在教材建设的任务归口方面，不管是省级层面还是地市层面，都普遍地将教材建设事务挂靠在其他职能部门，而本应该独立承担教材建设管理职能的部门则存在设置缺位的问题。由此可见，教材建设现代化政府治理面临着政府职能定位不清、设置缺位、生态治理体系缺失的问题。因此，有必要从生态系统观的视角来建构教材建设现代化政府职能运转体系。

生态位是生态学中的术语，是指物种在生态系统中所占据的时间和空间上的位置及其与相关物种之间的功能关系与作用（龙梦晴等,2022）。循此逻辑可以概括，生态系统中每个生态位都发挥着特定的功能，彼此之间相互作用。基于此，教材建设现代化政府职能运转的综合体系建设可以从价值生态位、结构生态位和实践生态位来进行思考。

其一，上位层面的价值生态位。价值生态位是指教材建设现代化政府职能运转有着鲜明的价值导向，即实现教材建设现代化的公共善，追求人的全面发展的公共善的价值行为。

其二，中位层面的结构生态位。结构生态位是指教材建设现代化政府职能运转的职能设置内容。在自上而下的政府职能结构上，教材建设现代化的上级政府治理主体需要树立事项思维而不是权力思维。下级政府治理主体在自下而上的互动交往中需要立足本部门实际，及时为教材建设现代化政府治理的顶层设计提供信息反馈与政策咨询报告。在同级之间的互动中，需要通过职能部门的重构打破不同职能部门之间的割裂状态，重视搭建不同职能部门之间的衔接关系。

其三，下位层面的实践生态位。实践生态位是指教材建设的职能体系如何运转。政府职能体系运转的核心在于如何协调利益、权力和责任三者之间的关系。在马克思看来，“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”（中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局,1995,p.187）。可见，利益是驱动行为的根本动力。教材建设现代化政府治理应通过对国家利益与个人利益的动态调适，使得政府治理主体的权力和责任在利益观的调节下进行良性的双向互动。

（三）优化治理术：兼顾话语权力的宏观支配与微观调适的场域适切

教师作为教材使用的主体，是落实国家事权的重要一环，也是决定教材中价值与知识能否在学生身上实现深度融合的主导力量。然而，近些年在学校课堂场域中教师话语权力行使偏离教材建设轨道、与国家意识形态话语相背离的情况时有发生，也因此引发了社会的关注。这些问题的出现，一方面是由于教师自身原因造成的，另一方面与政府治理的知识监管缺位有关。教材建设现代化政府治理应重视话语权力的治理问题。

在现代社会中，社会和政府机构之所以能够形成对权力的绝对控制，一个主要的原因就在于他们掌握着话语知识（傅春晖& 彭金定,2007）。因此，重视话语权力的行使就成为教材建设现代化政府治理的重要内容。具体而言，政府治理主体需要关注两个方面：

其一，宏观层面的国家话语权力支配。话语凭借其思想渗透和实践指向的优势而成为权力生成的理想中介（吕峰,2020），这意味着国家意识形态话语渗透之处也是新的权力生发之地。不同层级的政府治理主体在接受国家意识形态话语渗透的同时，也因此获得了权力衍生的机会。政府治理主体再将这种权力与话语进行结合，在这一过程中权力倡导的秩序和规则得以实现，支配和控制的权力意志得以彰显（吕峰,2020）。因此，教材建设现代化政府治理主体应主动融入国家意识形态话语的宏大叙事之中来，积极参与国家意识形态的话语实践，严格按照国家意识形态规定的方向进行传导，确保教材建设落实国家事权，凸显国家意志。

其二，微观层面的教师话语权力调适。国家要对教师的微观话语进行调适，使其符合主流的社会价值标准。庞大的权力机器与意识形态的生产是一种共生关系，如教育的意识形态、国家的意识形态、民主的意识形态等。但是，在底层的权力网络中形成的并非意识形态，而是知识的形成与积累（谭永利,2017）。也就是说，与国家权力运行相伴随着的意识形态并不会随着权力的延伸而到达底层。这就意味着处在权力网络底层的主体可能存在游离于国家意识形态导向之外的风险。教材建设现代化是落实国家事权的重要体现，承载着巩固国家意识形态安全的重大使命，在教材建设现代化政府治理过程中任何主体都不能游离于国家意识形态导向范围之外。基于此，政府治理主体必须对教师进行权力调适，确保教师行使的权力与国家意识形态的渗透相匹配。