基于单条线路的城乡一体化公交补贴效率研究

卓高鸿, 詹朝曦, 高悦尔

随着我国社会经济增长和城市化进程的迅速推进,交通拥堵、环境污染等问题日益严重,优先发展公共交通是缓解交通拥堵、实现绿色出行的必然要求。为了促进公共交通的发展,政府采取低票价制来提高乘客公交出行的意愿,但这在一定程度上使公交企业产生亏损。公交企业本身具有公益性和经营性并存的特点,公交企业一方面必须提供足够的班次、线路以及运营时间的公交服务,以满足市民公交需求;另一方面还必须维持企业正常运转、补偿生产损耗、满足企业发展和员工福利〔1〕。因此,为了协调公交企业经营性与公益性的矛盾,政府通常会对公交企业以财政的形式进行补贴。但伴随着不断延长的公交线路、惠民范围的不断扩大,公交企业的亏损也越来越大,各项补贴的申领也成为政府财政不小的包袱〔2〕。为了减轻政府财政负担、实现社会福利最大化,如何提高公交补贴效率成为一个尤为重要的问题。

我国关于“如何使公交补贴效用最大化”问题的研究开始于20世纪90年代,主要从服务质量激励和成本规制两方面进行探究。在服务质量激励方面,学者们普遍认为,乘客是城市公交的最终受益者,公交服务质量高低的标准应由乘客的满意度确定,因此,将乘客满意度变量引入至公交补贴的确定与优化中十分有必要〔3～4〕。黄婷、焦海贤等从乘客角度出发,通过对公交有效性、出行时间和费用、舒适便利性、安全性等几个方面的研究,分别提出公交站点、公交线路、公交系统的评价指标,建立了公交人性化服务质量评价体系〔5〕;尹良、杨伟等也引用“乘客满意度”来测量服务质量水平,根据实际情况将常规公交服务质量评价体系分为可用性指标、便利性指标、舒适性指标三类〔6〕。总体上,服务质量激励方面的研究主要聚焦于乘客满意度,并对乘客满意度的衡量指标进行探究。

另一方面,学者认为,对公交行业实施成本规制、界定公交行业成本的范围是财政补贴的基础。李进等指出成本规制是指政府有关部门建立行业单位成本标准,合理界定公交成本及收入范围,以此测定公交企业的经营状况,以促进公交企业成本控制及规范营收〔7〕。陈汀认为成本规制需要政府有关部门通过建立某个行业或者公共产品的单位成本标准,界定公平合规的成本范围,并据此进行价格管制或者财政补贴,并提出要通过建立机构、确定公交成本费用构成、设置公交成本费用监审的取值方法、确立成本约束标准这四个步骤来建立基于成本规制的公交财政补贴机制〔8〕。张文璐提出提高公交补贴效率需要政府完善相关法律法规、明确补贴范围、扩大补贴来源、建立监督机构、建立并完善补贴考核方式和“成本—票价补贴”联动机制等〔9〕。李进等指出,政府应对公交企业进行监督,要求公交企业按公交线路标准模式每月上报线路成本表,建立财务公开制度,公交企业的各项成本应接受政府的监督〔10〕。此外,学者们认为,引入市场竞争机制、发挥市场化的作用,提高公交企业生产效率也是促进公交补贴效用最大化的重要措施〔11～12〕。成本规制是目前学者们较为关注的问题,大部分学者从公交票价定价的角度规制成本进而提出补贴措施:张英和李宪宁以北京公交为研究对象,认为可以通过细分不同收入群体的公交需求,适当调整票价,对不同的收入阶层给予不同补贴额度〔13〕;杨帆、杨琦等分析了规模报酬递增、正外部性和次优理论三个潜在经济机理,建立了三个定价与补偿模型,并以西安公交进行了模型应用。对于补贴机制的构建,大多数学者认为要构建成本—票价—补贴联动机制〔14〕。王晨荣以北京市为例,认为要以标准成本为基础确定合理回报票价和规制票价,基于客运量考核结果、合理汇报票价和规制票价测算最优补贴,根据补贴额度实施票价动态调整〔15〕。

总体来看,在如何使公交补贴效用最大化这个问题上,学界基本都是以城市公交为研究对象,而很少关注城乡公交补贴。打破城乡二元结构,逐步实现城乡公共服务均等化,是交通行业发展的大方向。因此,有必要以城乡公交为对象进行探究,为城乡公交补贴提供借鉴。此外,无论是服务质量激励还是成本规制,现有研究基本对公交系统进行宏观分析。然而,客流与城镇化水平有着紧密联系〔16〕,由于一个城市内的不同地区城镇化水平存在差异,因此,经过不同城镇化水平地区的城乡公交单条线路有着不同的公交补贴效用,上述研究已不能对城乡公交的补贴效用做出精确、细微的表征。因此,本文以城乡公交为研究对象,从单线入手探究公交补贴效率,为制定减少政府财政浪费和方便居民出行的城乡公交补贴政策提供依据。

一、研究方法

(一)单线补贴效率系数

效率一般被界定为投入产出之间的比率〔17〕。城乡公交补贴是政府为了弥补公交企业因低票价控制而产生的政策性亏损所采取的措施。因此,公交补贴效率可界定为公交补贴能够弥补公交企业政策性亏损的程度。由于公交补贴主要与其运营客流量有关,因此本文主要关注与客流量相关的补贴。本文通过定义单线补贴效率系数,即与客流量相关的补贴(投入)与成本(产出)之比,来探究线路的补贴效率的高低。单线补贴效率系数反映了政府对该线路的补贴在多大程度上弥补公交企业在该线路上的成本。单线补贴系数高则表示政府对该线路的补贴较大程度地弥补了公交企业的政策性亏损,单线补贴系数低则表示政府对该线路的政策性亏损补贴不足。章玉等指出补贴比率在5%～10%区间时,成本效率和服务效果达到最高〔18〕,因此本文认为补贴效率系数低于0.05为补贴效率系数过低,高于0.1为补贴效率系数过高,单线补贴效率系数的计算公式为:

(1)

式中:γ为单线补贴效率系数,P为该线路与客流量相关的补贴金额,C为该线路成本。

其中,与客流量相关的补贴主要有普通票价补贴、学生卡补贴、电子钱包补贴、军人卡补贴、老年卡补贴、残疾卡补贴、低收入卡补贴、换乘补贴等,每种补贴根据城乡一体化前后的差价乘以每种卡的客流量进行补贴,P为该线路上述各补贴之和;该线路成本(C)主要包括人工费(C1)、燃料费(C2)、维修费(C3)、折旧费(C4)、轮胎费(C5)、事故费(C6)、保险费(C7)、其他运营成本费(C8)、管理费(不含人工)(C9),每条线路的成本总额等于各种成本之和。

(二)城乡公交补贴政策

城乡公交补贴通常是按照客流量进行补贴,补贴总额等于公交普通票制改革票价补贴(P普改)、城乡一体化票改票价减收补贴(P城乡票改)、老人免费乘坐公交车补贴(P老年人)、空调补贴(P空调)以及燃油补贴(P燃油)之和。

1.公交普通票制改革票价补贴

公交普通票制改革票价补贴是针对市域范围内经审批的常规公交、农村客运线路进行的补贴,补贴总金额按线路逐条计算求和。每条线路的普通票改补贴计算公式为:

P普改=∑λinip0

(2)

式中:P普改为每条城乡公交线路普通票制改革票价补贴金额,p0为基准票价,即乘客所乘线路的最低现金票价,ni为普通票改中i类公交卡刷卡次数,即乘客每刷卡一次计一个刷卡次数,λi为普通票改中i类公交卡的补贴系数。

2.城乡一体化票改票价减收补贴

城乡一体化票改票价减收补贴是针对城乡线路进行的补贴,计算方法为每条线路实际客运量产生的票改前后收入差额。每条线路的补贴总额为n次城乡票改之和,补贴总金额按线路逐条计算求和。每条线路的城乡一体化票改补贴计算公式为:

(3)

其中,线路平均票价为该线路最高现金票价与最低票价的平均数。

3.老人免费乘坐公交车补贴

老人免费乘坐公交车补贴是针对老人乘坐公交时根据线路现行票价予以全额补贴。每条线路老年人刷卡补贴金额计算公式为:

(4)

4.空调补贴

空调补贴是针对符合免收公交空调费票价减收补贴政策的常规公交、农村客运线路,补贴金额按照线路各类型客运量和相应补贴标准计算。

5.燃油补贴

燃油补贴是针对符合运营补助条件的传统与清洁能源公交车和节能与新能源公交车进行的额外补贴,补贴金额按照各市线路运营里程要求和相应补贴标准计算。

(三)线路补贴方案研究

本文对线路补贴方案的探讨主要从两方面考虑:一是从政府成本规制的角度,减少政府财政补贴浪费;二是从便利居民的角度,在规制成本的同时又能激励公交企业开设便民线路。因此,本文在计算单线补贴效率的基础上,进一步通过城乡公交线路重复系数以及线路客流OD情况对线路进行了分析。由于不同路段城乡公交线路分布不均衡,可计算城乡公交单线重复系数,即同一路段上的公交线路通过数,以表示某路段中城乡公交分布的密集程度。对于线路客流OD的分析,则是为了了解具体线路的客流分布情况,从而根据客流分布进行合理的补贴。研究思路如下:

(1)计算所有城乡公交线路的单线补贴效率系数γ;

(2)选取单线补贴效率系数不合理(过高和过低)的线路,分别计算其重复系数和线路客流OD;

(3)根据所选线路重复系数和线路客流OD,分析单线补贴效率系数不合理的城乡线路重复情况和客流分布,由此调整线路补贴方案,具体流程见图1。

图1 线路补贴方案研究流程

依据单线补贴效率系数数值可以判断哪些线路补贴不合理,依据线路重复系数,可以判断重复率高的线路,依据线路客流OD可以判断线路客流量多少。由此,对线路客流OD及线路重复系数按照以下情况分析:

(1)线路客流OD高。若线路重复系数高,表明线路客流量多且重复率高,这属于正常现象,客流量较多需要多条线路来分担客流,因此线路重复率也高,这时候应当按照标准补贴,即单线补贴效率系数控制在0.05～0.1之间;若线路重复系数低,表明线路客流量多但重复率少,这可能影响居民便利,因此,应当增加补贴使其高于0.1,以促进公交企业多开设线路分担客流量;若线路重复系数适中,需要增加补贴激励公交企业多开设线路分担客流量。

(2)线路客流OD适中。若重复系数高,表明线路客流量适中但线路重复率高,则应减少补贴,使补贴效率系数小于0.05,促使公交企业适当减少线路;若重复系数适中,属于正常现象,应当使补贴效率系数处于0.05～0.1之间;若重复系数低,表明线路开设不足,政府应当增加补贴使单线补贴效率系数高于0.1,鼓励企业开设公交线路。

(3)线路客流OD低。若重复系数高,表明线路的客流量少并且重复率高,这种线路存在可替代性,是低效的,政府应当减少这部分线路的补贴,使其单线补贴效率系数低于0.05,从而促使公交企业进行内部整改、撤销线路等,提高自身经营效率;若重复系数适中,这种线路属于便民线路,虽然客流量少,但为了居民便利出行,政府会指令性开设一些线路,这种线路应当鼓励开设,因此重复系数适中是合理的,可以正常补贴即单线补贴效率系数在0.05～0.1之间;若重复系数低,表明便民线路开设较少,政府应当给予较多的补贴,鼓励企业开设线路。

二、案例研究

(一) R市城乡公交补贴政策

据调查了解,R市城乡公交补贴是按照客流量进行补贴,补贴总额等于公交普通票制改革票价补贴、城乡一体化票改票价减收补贴、65周岁以上老人免费乘坐公交车补贴、空调补贴以及燃油补贴之和。R市的各项补贴具体情况如下:

在公交普通票制改革票价补贴中,R市普通票改补贴按实际刷卡情况进行补贴,以刷卡公司提供的刷卡客运量为计算基数,现金营收不予补贴。其中λstudentcard=0.5;λfreecard=1;λordinarycard=(9.5-α)/10;λordinarycard=(9.5-α)÷10 ,折扣未达9.5折不补贴。α为现行折扣。免费卡包括老干部卡、劳模卡、烈属卡。

在城乡一体化票改票价减收补贴中,该市进行了两轮城乡一体化票制改革,每条线路的补贴总额为两次城乡票改之和,补贴总金额按线路逐条计算求和。按实际营运情况补贴,以刷卡公司提供的刷卡客运量和受补贴企业提供的实际现金营收数据为计算基数,其中现金和学生卡的补贴系数为1,普通卡的补贴系数是0.95。

在老人免费乘坐公交车补贴中,该市65周岁以上的老人乘坐公交时予以全额补贴。这部分补贴分为两部分,一部分是65～69周岁本市老年人是全额补贴,70周岁以上老年人票价减收补贴采取包干形式。65周岁以上老人免费乘坐公交车补贴总额为两部分之和。

在空调补贴中,该市空调补贴时间为每年6月1日到9月30日。测算方式为现金客运量乘以1元,普通卡客运量与优惠卡刷卡次数之和乘以0.95元,空调补贴总额为现金、普通卡和优惠卡三者补贴之和。其中,优惠卡包括保障卡、劳模卡、老干部卡、烈属卡、学生卡。

在燃油补贴中分为两部分:一是固定补贴,每年达到要求即可拿到;二是对年度运营里程高于3万公里(含3万公里)的传统与清洁能源公交车和符合国家运营补助条件的节能与新能源公交车进行额外补贴。由于70周岁以上老年人票价补贴采取包干的方式,燃油补贴是固定补贴,这两者与客流量无关,本文对此不予考虑。因此R市每条城乡公交线路中与客流量有关的公交补贴总额可表示为:

P=P普改+P城乡票改+P66～69+P空调

(5)

(二)R市城乡公交补贴金额测算

以854路为例,其2017年全年客运量为4180584人次,根据式(2),p0=1,λordinarycard=0.15,nordinarycard=2181412,nstudentcard=101376,nfreecard=3128,公交普通票制改革票价补贴为381027.8元。

根据空调补贴计算方式,2017年6月1日到9月30日期间,854线路以现金支付的总客运量为628333,普通卡客运量与优惠卡刷卡次数之和为757703,计算得出854线路的空调补贴为1348150.85元。

综上所述,根据公式(5),854线路2017年全年与客流量有关的补贴总额为586.86万元。

(三)R市城乡公交线路成本测算

以854线路为例,人工费C1=403.59万元,燃料费C2=246.55万元,维修费C3=62.91万元,折旧费C4=112.67万元,轮胎费C5=9.09万元,事故费C6=9.95万元,保险费C7=10.33万元,其他营运成本C8=86.83万元,管理费用(不含人工)C9=3.82万元。因此,854线路在2017年全年的总成本为945.74万元。

(四)R市城乡公交线路补贴效率系数

854线路与客流量有关的补贴总额P=586.86万元,成本C=945.74万元,因此单线补贴效率系数γ=0.62。

根据以上方法,可计算出R市每条城乡公交线路的补贴效率系数,单线补贴效率系数最高和最低的5条线路如表1所示。

表1 城乡公交线路补贴效率系数

由表1可知,仅993线路的补贴效率系数低于0.05,属于补贴效率系数过低;其他77条线路的补贴系数均高于0.1,属于补贴效率系数过高。

三、R市城乡公交线路补贴方案调整

(一)线路重复系数与客流OD分布

在ArcGIS软件里录入所有城乡公交信息,通过利用ArcGIS的相交和投影命令,计算出每条路段有多少条城乡公交线路通过,即各路段横断面的线路重复系数。以R市78条城乡公交线路为例,运用ArcGIS软件自带的地图分级算法,将城乡公交路段重复系数进行聚类,形成组内方差最大的类别。考虑在高峰时期不同组类别的线路重复系数所造成的拥堵情况,将R市路段重复系数分为五类,分别为0～1条(重复系数非常低)、2～4条(重复系数较低)、5～9条(重复系数适中)、10～15条(重复系数较高)、16～27条(重复系数非常高)五类;将前两类视为重复系数低,后两类视为重复系数高。路段所经过的城乡公交线路越密集,各路段横断面的公交线路重复系数越高。单线补贴效率低的公交线路路段重复系数情况如图2所示,例如 651线路、690线路经过重复系数高(重复系数为10～27条)的路段,952线路经过重复系数适中(重复系数为5～9条)的路段,其余如780线路、842线路、846线路经过重复系数低(重复系数为1～4条)的路段。

图2 R市城乡公交线路路段重复系数

为了掌握公交线路的具体使用情况、减少公交线路利用率较低的情况以及制定便民的公交补贴方案,本文进一步调取了城乡公交线路客流OD,分析各条城乡公交线路的客流量。由于R市补贴只涉及刷卡数据,故此对刷卡率较高的几条城乡公交线路进行分析,后续可根据实际情况进一步进行投币扩样研究。首先,研究所有城乡公交线路的乘客客流OD,此次选取补贴政策实施以来较为完善的完整月线路乘客客流OD数据,利用ArcGIS对线路客流OD进行整体分析以及各线路重复系数分析之后,进行补贴调整。

R市城乡公交线路客流OD情况如图3所示。由图可知,R市城乡公交线路客流OD主要集中于5个区域,将客流OD从高到低排序后的前20%、中间的60%、后20%分别表示为高、中、低客流的公交线路,较高的线路有780路(B区—E区—D区),中等的线路有651路(E区—A区)、846路(E区—D区)、952路(E区—C区),较低的线路有842路(E区—D区)、690路(C区—A区)。

图3 R市城乡公交线路客流OD

(二)补贴调整方案

根据第二部分的补贴原则,本文对每种情况选取一条线路进行分析:线路780属于线路客流OD高且重复系数低的情况,应该使其补贴效率系数高于0.1,实际上,该线路的实际补贴效率系数是高于0.1的,因此不作调整。线路651属于线路客流OD适中且重复系数高的情况,应当使其补贴效率系数小于0.05,而该线路的实际补贴效率系数高于0.1,因此应当减少补贴。线路952属于线路客流OD适中且重复系数适中的情况,应当使补贴效率系数处于0.05～0.1之间,而其实际补贴效率系数高于0.1,因此应当减少补贴。线路846属于线路客流OD适中且重复系数低的情况,应当使单线补贴效率系数高于0.1,该线路实际补贴效率系数高于0.1,因此不作调整。线路690属于线路客流OD低且重复系数高,应当使其单线补贴效率系数低于0.05,而该线路补贴效率系数高于0.1,因此应当减少这条线路的补贴。线路842属于线路客流OD低且重复系数低的情况,应当使其单线补贴效率系数高于0.1,该线路实际补贴效率系数是高于0.1的,因此不需调整。

已有学者指出补贴占成本比率在5%～10%时,成本效率和服务效果最高〔18〕。倘若仅考虑补贴效率系数,以补贴效率系数在0.05～0.1为标准进行补贴,则会减少780、846和842线路的补贴,而这几条线路重复系数低,若减少补贴可能会使公交企业削减线路,给居民出行造成不便。因此,本文在考虑补贴效率系数的基础上,进一步探究了线路重复系数和客流OD分布,使补贴方案在节约财政的同时使社会效益最大化,更具实际意义。

综上所述,R市城乡公交部分线路补贴调整方案见表2。

表2 R市城乡公交部分线路补贴调整方案

补贴系数高、中、低分别表示系数高于0.1、在0.05～0.1之间、低于0.05;重复系数高、中、低分别表示重复系数为1～4条城乡公交的路段、重复系数为5～9条城乡公交的路段、重复系数为10～27条城乡公交的路段;客流OD高、中、低分别表示客流量从高到低排序后前20%、中间的60%、后20%。

四、结论

一个城市不同地区的城镇化水平存在差异,导致各地区的客流量分布不均衡,进而导致经过不同城镇化水平地区的单线公交线路的补贴效用不同。因此,本文以城乡公交为研究对象,对单条线路的公交补贴进行探究,从政府财政和居民便利的角度为公交补贴方案优化提供借鉴。从政府财政的角度看,应当尽量节约财政支出;从居民便利的角度看,应当保留重复系数较低的线路。综合两方面考虑,以R市为例进行了补贴方案分析,发现该市部分公交线路的补贴效率系数不合理。为此,本文进一步基于线路重复系数和客流OD的不同情况进行分类讨论,将重复系数和客流OD分别分为高、中、低三种情况,根据不同情况组合下的补贴方案对R市的城乡公交线路补贴方案提出调整建议。

本文从政府和居民两个角度出发,既考虑线路补贴效率,又考虑路段重复系数和客流量,兼顾了政府和居民的利益,具有一定创新性。由于R市补贴只涉及刷卡数据,本文只用了刷卡数据来佐证调整过程,使得结果可能会产生误差,之后的研究还可以进一步根据实际客流量进行优化。