关于政务信息化共性支撑平台生态体系构建思路的研究*

王伟

北京市大数据中心，北京 100101

数字政府是推动国家治理体系和治理能力现代化、提升经济社会高水平发展的重要抓手和引擎。数字政府建设是智慧城市建设的重要组成部分，是一种综合了多个学科、服务于各类行业领域和对象的技术体系[1]。创建共性平台、组件和业务复用能力是数字政府建设的主要目标及任务之一[2]。

1 现状问题

当前，各地区、各部门按照智慧城市或数字政府规划，为促进政务信息化整体效益的最大化，按照统一技术框架建设了大数据平台、政务云平台、政务网络、政务网站、数据开放平台、区块链等共性支撑平台，通过共性支撑平台对各行业领域的应用系统进行整合、资源共享和公共支撑，力求实现政务信息化的集约化、一体化建设。但各行业部门业务信息系统对各地区信息化主管部门建设的共性支撑平台使用情况仍有待加强，对共性支撑平台的利用还不够充分[3]，大数据平台、区块链等政务信息化共性支撑平台生态构建过程中还面临以下问题。

1.1 平台内涵和外延不清

随着政务信息化建设步入新阶段以及信息技术发展态势变化，信息化主管部门以及不同行业使用部门就政务信息化共性支撑平台提出了新要求、新需求和新功能，共性支撑平台的内涵和外延显著扩大，平台功能涵盖范围及能力不断变化，对此行业使用部门产生了共性支撑平台“是什么”的困惑。

1.2 不掌握或违背平台建设规律

政务信息化共性支撑平台建设规律是客观存在的，它是一个动态、持续、不断改进、反复迭代的过程[4]。在建设、管理政务信息化共性支撑平台过程中，信息化主管部门或共性平台建设管理方存在管理、技术人员不掌握或违背平台建设规律的情况，在没有顶层设计及整体规划考虑下，或不了解实际共性需求下，或不顾项目需经历立项、建设、竣工到提供标准服务建设过程，要求快速建设共性支撑平台，最终导致“建而不能用”等问题，严重影响了共性支撑平台的建设效果。

1.3 平台推进策略和机制不完善

共性支撑平台的建设应用是一个长期过程，目前在实践过程中，共性支撑平台推进策略和机制不完善[5]，出现行业应用系统使用需求与共性支撑平台实际可提供服务之间产生矛盾。在平台应用推广过程中，没有形成良好的闭环管理机制和监督考核机制，进而导致平台应用推广效果不好。

1.4 平台功能过于单一，平台技术能力清单和技术标准缺失

随着我国信息化建设整体步入新阶段，各地区对建设共性基础平台需求逐渐增高。各地建设共性支撑平台过程中，出现了共性支撑平台技术供给能力不足、平台功能单一、供给体系不完善、供给质量不高以及平台技术能力清单和接口技术标准缺失等现象[6]，对此各行业使用部门产生了共性支撑平台“有什么”“怎么用”的困惑。

1.5 平台服务稳定性和安全性不足

随着共性支撑平台内涵外延扩大，平台建设周期较长，共性支撑平台面临频繁升级改造或新增服务功能的情况，进而导致平台提供的服务持续性、稳定性和安全性不足的情况[7]。在调研中发现，行业使用部门在项目方案设计中使用了平台共性服务，但在项目具体建设过程中，因共性支撑平台暂无法提供这些共性服务或服务不够稳定或出现了安全事件，导致建设或运营过程中出现了无法实施、无法提供服务或需要另行追加费用重新建设等问题。

1.6 系统集成和产业协作体系能力需提高

政务信息化共性支撑平台生态体系构建涉及共性平台管理者、建设者、使用者以及支撑企业等众多利益相关者。目前在共性支撑平台生态体系构建过程中面临共性平台与各行业部门系统集成能力不足，平台建设、运营、推广过程中平台管理部门与各行业使用部门、各信息化产业企业协作能力不足等问题。

1.7 专业的技术人才队伍建设不足

在政务信息化共性支撑平台建设、应用、推广以及构建生态体系过程中，人才是至关重要的资源，但是政务信息化主管部门以及行业使用部门在专业的技术人才队伍建设上存在较大不足[8]。主要体现在既懂信息化又懂业务的复合型信息化人才相对缺乏，领导干部信息化能力相对薄弱，面对信息化新事物新技术不懂如何应用和管理以及对信息化人才重视不够，待遇和激励体制，不利于发挥专业技术人才的积极性。

针对以上问题，如何建成一个能够持续提供可靠稳定共性服务的共性支撑平台，如何让各行业领域应用“生长”在共性支撑平台上并构建良好的生态体系，切实发挥共性支撑平台的作用，各地信息化主管部门或共性平台建设管理方亟需给出解决思路和方案。

2 构建思路

共性支撑平台生态体系建设是一个系统性工程，应从多层面入手，多主体参与，多部门配合，多环节把控。按照问题导向原则，在充分调研各行业、各领域、各部门的关键共性技术问题基础上，明确平台的内涵外延，梳理清楚与各行业领域平台边界关系，掌握平台建设演变周期规律，明确平台的服务能力和技术实现标准，进而通过一支思想统一的人才队伍，建成一个能够持续提供可靠稳定共性服务的共性支撑平台，推动构建合作共赢的生态体系，真正的实现各业务系统扎根于共性支撑平台、受益于共性支撑平台，进而提升统筹、管理和共享开放服务能力。

图1 构建思路框架体系图

2.1 明确共性支撑平台的内涵及外延

建设共性支撑平台的目的是解决跨行业、跨领域的关键共性技术问题。它是解决一对多的问题。只有明确了共性支撑平台的内涵和外延，平台建设和服务提供方才能举旗定向，引领前进，共性平台才有市场、才有生命力。应从智慧城市建设总体规划、控制性规划、分项规划、项目工程、具体功能服务等不同维度层面，界定清楚共性支撑平台解决什么问题，达成什么目标，起到什么作用，明确其概念、定义、特性、内容、边界关系以及适用范围等内容，解决共性支撑平台“是什么”的问题。

2.2 遵循平台建设的演变周期规律

共性支撑平台建设、运营是有生命周期和演变周期规律的［9］，从共性支撑平台的规划、设计、立项、建设、竣工到提供标准服务，再到用户使用和建立信任关系，进而到升级改造，直至构建完整的生态体系，这是有过程、有规律的。共性支撑平台建设方案应善于总结平台建设、应用和管理的现状、问题以及成功经验，探索平台建设、应用和管理的内在规律。共性支撑平台的建设运营管理人员要掌握并遵循共性支撑平台建设、运营的演变周期规律，熟悉项目管理机制，具备一定的信息化技术能力，才能更好地攻克项目建设过程中的难点和堵点问题，更好地解决各行业业务系统长到共性支撑平台的问题。

2.3 明确共性支撑平台推进策略

共性支撑平台的建设应用是一个长期过程，在实践过程中共性服务建设周期长，容易出现功能服务分类分批次上线的情况，导致无法有效支撑项目单位的系统建设。在推动共性支撑平台应用中，应明确共性支撑平台推进策略，根据共性支撑平台功能服务所处前期研究、工程建设以及上线服务等阶段不同，分步骤分阶段推进共性支撑平台建设应用。

2.4 具备明确的服务能力和技术实现标准

推进共性支撑平台生态体系建设，应明确共性支撑平台可以提供哪些功能类、数据类服务能力，要对共性服务做详细的描述，解决共性平台“有什么”的问题；应明确使用共性平台服务的技术实现标准、技术体系，形成定型的、详细的、有针对性的技术文档和操作说明，解决共性平台“怎么用”的问题。通过加强培训和管理引导，把共性支撑平台“有什么”“怎么用”详细介绍给各行业部门、使用单位，才能实实在在的推广共性支撑平台，促进共性支撑平台生态体系建设。

2.5 持续稳定可靠的平台服务

共性支撑平台持续稳定可靠的服务是共性支撑平台生态体系构建的基础核心之一，关系到行业使用部门的切实利益和实际使用效果，关系到信息化主管部门或平台建设方的形象。信息化主管部门或平台建设方，要做好平台需求分析、系统架构设计、功能及压力测试、部署发布、监控预警、应急演练、服务响应、评估评价等工作。共性支撑平台建设要有恒，少“翻烧饼”，要“发扬钉钉子精神”，一张蓝图绘到底，确保共性支撑平台能够持续、稳定、可靠的提供服务。

2.6 构建良好产业生态协作体系

基于共性支撑平台开展业务系统建设本质上是一个协作过程，目标是建立一种稳定的生态合作模式，需要契约精神、责任体系和信任体系的支撑。平台生态体系的发展依赖利益相关者共创价值、合作共赢，需要共性平台建设者、使用者以及支撑企业等众多利益相关者实施共同治理、加强协作联动、形成工作合力。

2.7 打造一支思想统一的人才队伍

共性支撑平台生态体系建设需要有一支思想统一、技术过硬、勤政务实、敢于担当的人才队伍提供支撑。要加强培训工作，使参与这项工作的干部统一思想、提高认识，切实增强做好共性支撑平台建设的责任感和使命感；要做好人才体系建设工作，全面提升各利益相关单位相关工作人员的业务、技术水平，以适应共性支撑平台建设的要求。要善于培养和管理干部、发现和提拔好干部，做好激励奖惩机制，用以调动干部的工作潜能和工作积极性。

3 推进机制和保障措施

为了引导信息化建设方向，推动数据资源共享开放，严控项目投资规模，保障网络安全，促进产业发展，提升新型数字政府以及智慧城市建设水平，各地信息化主管部门建立了信息化项目前置审查机制，也出台了政府投资信息化项目管理办法。为了更好推动共性支撑平台应用，信息化主管部门可建立基于信息化项目闭环管理的推动机制和评估监督体系，推动各行业业务系统依托共性支撑平台来进行建设。

3.1 建立项目闭环管理推进机制

为更好地促进共性支撑平台生态体系构建，可建立利用项目闭环管理推进平台生态体系构建的机制，在项目规划、前置评审、建设及绩效评价等不同环节进行控制，分类进行审核，逐步形成共性平台应用的良性循环。

在项目规划管理环节，以地区年度智慧城市建设重点任务为引领，以地区政务信息系统和数据为“底帐”，以共性支撑平台使用绩效考核为“准绳”，“疏、堵”结合，在项目规划设计源头集中进行共性支撑平台应用管控。凡不符合地区智慧城市发展趋势的、不进行集约化建设、不依托共性平台建设的项目，信息化主管部门可重点进行论证管控。

在项目前置评审环节，可从以下三个方面进行管控：一是抓共建共享，形成共性支撑平台功能应用不断“加”、各部门应用不断“减”的发展格局。二是做好共性支撑平台“有什么”“怎么用”的宣贯工作。三是加强行业业务信息系统建设类项目评审力度，厘清与共性支撑平台已有功能的建设边界，明确共性支撑平台在业务信息系统中的应用实现方案，确保方案可实施可落地。

在项目建设管理环节，可从以下两个方面进行管控：一是在建设过程提供好技术支撑和咨询服务；二是严格审查系统投入使用申请，未落实共性支撑平台应用的，原则上不通过投入使用申请。未通过投入使用申请的，原则上不得申请升级改造或系统运维费用。

在项目绩效评价环节，信息化主管部门要充分利用信息化或智慧城市专家委员会、外部企业等第三方力量以抽查等方式对各行业部门使用共性支撑平台情况进行“体检”，定期或不定期对项目单位使用共性平台的情况进行跟踪评估，发现共性平台使用短板，促进共性平台功能、管理、运维及服务等内容的规范完善。

3.2 建立评估监督体系

将共性支撑平台应用情况纳入年度行政机关日常履职绩效考评。信息化主管部门负责督促各部门、各单位做好落实工作，依托专家或第三方机构，采用现场督察、自评报告评价等方式对各部门、各区共性支撑平台应用工作进行评估，评估结果定期通报。

3.3 完善平台评审政策文件和标准规范

按照“评建合一”的原则，完善共性支撑平台评审政策文件体系和标准规范体系，做好“一套标准”贯穿项目规划、评审、建设、验收和运行全过程；并细化形成不同的申报书模板和典型案例供项目单位参考，增强项目单位使用共性支撑平台的信心。

3.4 提升领导干部信息化能力

领导干部信息化能力是促进共性支撑平台应用水平和生态体系构建的重要推动因素［10］。通过加强培训工作，促进工作人员掌握共性支撑平台应用标准规范以及评审政策要求，力求统一思想、统一认识、统一要求。做好培训工作，全面提升各项目单位相关工作人员的对共性支撑平台评审政策、标准规范的认识，促进共性支撑平台的应用。

3.5 做好共性支撑平台典型案例培训

通过重点部门集中培训、行业部门专题培训、业务部门一对一培训服务，采取线上视频会议以及线下走访调研会议等线上线下相结合方式，以系统演示、文件宣贯、案例分析、应用示例、现场答疑、常见问题问答、微课程等形式开展，做好共性支撑平台典型案例培训。通过培训让各行业部门熟悉共性支撑平台的内涵及外延和平台推进策略，掌握共性支撑平台的功能能力清单和服务接入标准，了解平台应用场景和典型解决方案。

4 结束语

创建共性支撑平台、组件和业务复用能力是数字政府建设的重要目标及任务之一。如何让各行业领域应用“生长”在共性支撑平台上并构建良好的生态体系是各级信息化主管部门亟需解决的问题之一。本文就政务信息化共性支撑平台生态体系构建思路进行了探讨，提出以下建议：一是共性支撑平台生态体系建设涉及多个建设主体，平台建设及服务提供方需加强平台的研究能力和建设能力，明确共性支撑平台的内涵及外延和平台推进策略，掌握平台建设的演变周期规律，及时发布共性支撑平台的功能能力清单和服务接入标准，并迭代完善。二是加强共性支撑平台服务标准和服务能力的宣传培训，联合应用部门建设基于共性支撑平台的典型应用案例，建立起业务部门使用共性支撑平台建好业务应用系统的信心。三是在共性支撑平台具备稳定标准的服务能力的基础上，利用项目闭环管理工作机制和评估监督体系，按照共性支撑平台推进策略原则，推动各部门使用共性支撑平台的共性服务来进行业务系统的建设工作。四是全面加强领导干部信息化能力，促进各方面工作人员掌握共性支撑平台应用标准规范以及政策要求，促进共性支撑平台的应用生态体系构建。