从国外防洪理念的演变看我国防洪理念的现代转向

汤梓怀

（北京大学法学院，北京 100080）

人类的历史就是人水相容相争的历史[1]。人类社会的几千余年发展与各种水文现象之间存在着既用水又防水（后来演变为“治水”）的奇妙张力，养育一方人的“一方水土”也可能是“东冲西决”的“洪水猛兽”。

现代社会的高速发展，人类社会风险意识进一步提高，所谓“风险”也在生老病死、自然灾害等传统意义之外展现出新的特性，例如风险具有积极与消极属性以及风险发生之后果的延展性等[2]。在这一时代背景下，水资源对社会发展重要性增加的同时，洪涝风险也随着全球气候变暖和快速城镇化进程而增加：有学者以郑州“7·20”特大暴雨灾害为例指出现代社会洪涝风险的灾害连锁性、损失突变性以及风险传递性的演变趋势[3]；在基础设施较多、人口密度较大、生活环境更为复杂的城市遭遇洪涝灾害时，常会因此而引发其他次生事故，并造成比洪涝等原生灾害本身更大的损害结果；郑州“7·20”特大暴雨期间造成的登封电厂爆炸即为例证[4]。

现代“风险”的变化对人类社会如何予以应对和控制提出了新的要求，具体到洪涝防治领域，体现为防洪理念的现代转型。本文将基于对国外防洪理念发展的横向考察以及对我国防洪制度历史演变的纵向梳理之基础上，分析我国防洪理念的转型历程，并就现代防洪理念与我国现行防洪制度之间的兼容性进行一定的探讨。

1 国外防洪理念发展考察

美国的治水方略在几百年间经历了从“堤防万能”到洪水风险综合管理的巨大转变。美国近代的防洪设施最早始于密西西比河流域，作为欧洲定居者修建的第一个永久城市，新奥尔良市防洪设施是一道将城市完全包围的1.22 m 高的土堤，在保障城市免受水灾的同时得以实现经济的蓬勃发展，这也在后来被上升为“堤防万能”政策，并且在相当长的时间内左右着美国的防洪制度。然而，20 世纪以来密西西比河流域的几次大洪水（尤其是1927年大洪水）宣告了这一理念的破产，同期（20 世纪30 年代）出现的“洪泛平原管理”的理念开始为人们所重视。“洪泛平原管理”理念强调综合运用包括应急措施、社会救济在内的8种策略以实现对洪泛平原的最有效利用和洪灾危害的尽可能减小。这一理念经过70余年的发展，在21世纪终于形成了以“无负面影响”（No Adverse Impact，NAI）理念为核心的洪水风险综合管理体制，在这一体制下形成了从联邦到州政府再到社区的多层次洪水管理和自然资源管理框架。其中，联邦层面立法涵盖了洪水保险、水利设施安全保障、非工程措施等与现代洪涝防治相关的方方面面。这种综合管理的理念和体制充分反映了美国防洪制度愈发重视非工程措施的综合化趋势[5]。

受到与台风走向及覆盖尺度大致相当的地理条件以及海洋性季风气候影响，日本同样水患频仍。其于明治、大正、昭和初期均有过较为宏达的治水尝试，但均以失败告终，直至20 世纪60 年代以后，才逐步走上长期、有计划且逐步推进的轨道。20 世纪60 年代以来的9 个治水“五年计划”分别与同时期阶段性规划之目的相符，实现了从工程措施为主向工程与非工程措施结合的逐步转变，同时还形成了相应的组织体系和对策体系，是一种将工程与非工程措施有机结合，同时在工程建设中综合运用多种手段，在适应自然地理条件基础上实现安全保障的依法、计划与科学治水模式[5]。以日本鹤见川流域的治理为例，该地区受益于有利的地理位置与地形条件，城镇化进程迅猛，与此同时，蓄水滞水能力衰减、暴雨径流系数增大导致洪患更加频繁的问题随之而来，但从过去半个世纪的几次较大洪灾中可以发现，其受灾范围和损失总体呈减小趋势，得益于鹤见川流域自20世纪70年代以来采取的若干综合治水措施。这些综合治水措施主要包括土地利用规划、河道整治、洪水预警预报与防灾教育，以及包括多功能滞洪区、地下调洪水库、雨水蓄留与渗透设施在内的多项蓄滞渗排措施[6]。可见，鹤见川流域的治水工作采用了一种整体性思维，一方面强调以流域整体为单位，另一方面强调工程措施与非工程措施的结合，由此取得了较好的洪涝防治效果，值得我国借鉴。

2 我国防洪制度的历史演变

我国的水利制度最早可以追溯至先秦时期，防洪工作在彼时便已成为治水之重点，并在历朝历代的更迭中持续被强调。不难发现，我国历史上各个时期的防洪制度设计都围绕着水利工程、水利部门等方面展开，由此形成了长期植根于我国防洪工作的“水利主导”理念。

先秦时期我国便已形成防洪和水利管理的萌芽，甚至在部落首领的选任上都与候选人的水患治理能力关系密切。随着古代国家组织的不断健全和强化，水利机构设置、职能划分以及相应的防洪管理制度进一步得到完善：一方面，在机构设置和职能划分上，对水利工程的不同方面分设不同官职，例如魏晋时期的“都水使者、河堤使者、河堤竭者、水衡都尉”等；另一方面，在防洪管理制度方面，北宋明确规定了治河防洪的责任制度，金代颁发了我国目前所知最早的防洪法令《河防令》，明代制定了昼防、夜防、风防、雨防和官守、民守的“四防二守”防洪制度，至清代便形成了河堤养护、修复、防洪物料保障、责任方追究等涵盖防洪工作方方面面的多项制度[1]。

由此可以发现，彼时的防洪制度设计多侧重于堤坝等水利设施的修建和保护、水官的设置以及相应的具体操作规程。例如，《礼记·月令》中关于“修利堤防，导达沟渎，开通道路，毋有障塞”的记载，说明在春秋末期国家大法已经开始约束水利活动[1]；金代《河防令》中有关于河防官任期的规定：“州县提举管勾河防官，每六月一日至八月终，各轮一员守涨，九月一日还职。”[7]；元代《河防通议》中有“开掘修砌石岸”的有关防洪设施修建之规定：“若旋开掘修砌，每以二十尺为功。专以修砌，五十尺为功。打椿下板。开掘槛子嵌坑，以五十尺为功。若遇泥水，以三十尺高功。折补修砌岩空，以三十尺为功。开掘装担子，开掘装担出土，以三百尺为功。装檐出土，以二百五十尺为功。担出土，以三百尺为功。添用碎砖瓦三分打筑，以五十尺为功。”[7]，由此可见，受限于当时的生产力水平和科学技术水平，我国古代的防洪制度构建更多依赖于在水利实践中积累的具体经验，并通过条文的形式予以固定和推广，以“水利”为主导的防洪理念也在这一过程中逐渐形成。

随着社会生产力水平的提高，近代的防洪制度得到了充足的发展，但“水利主导”的防洪理念并没有较大改变。作为我国第一部体现水利科学之理念的水利综合性法律，1942年《中华民国水利法》第六章“水之蓄泄”和第七章“水道防护”均对防洪工作进行了一般性的规定，配套的《中华民国水利法施行细则》在对应章节亦是如此[7]，将防洪作为水利法项下特定章节的体系安排也充分表明了民国时期“水利主导”的防洪理念。

至于新中国成立后的防洪制度构建与发展，有学者将其大体上分为起步、快速发展和逐步完善3 个阶段，并对《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）等法律文件及其相关配套法规进行列举说明并分别归入不同阶段[8]。通过对这些法律法规文件的分析不难发现，至少2009 年以前，新中国的防洪法律制度同样体现出以水利为主导的理念。在《水法》《防洪法》颁行以前，除了国务院批转了若干防洪方案外，我国防洪工作大都是根据《河道堤防工程管理通则》等水利部制定的部门规章而展开，不论是在制定主体或规制范围上，这些规范文件都体现了重点关注“水利”本身的态度。而防洪制度在法律层面的最初依据，也是《水法》中专设的“防汛与抗洪”章节，该章也是后来《防洪法》制定的基础之一。这种安排说明防洪从一开始便被视为水利制度中的一项重要内容。即使是1998 年施行的《防洪法》，其各章节都很大程度地围绕着河道、流域以及水利设施等进行规定，并没有改变彼时以水利为主导的防洪理念。究其原因可能在于两个方面：一是因为《防洪法》本身脱胎于1991 年《防汛条例》，而后者又是基于《水法》制定，水利主导的理念便由此移植进作为专门法的《防洪法》；二是因为在当时的立法环境下，既没有对于生态环境保护的整体性思维，也没有从整体性视角防治自然灾害的现实需要，传统的治水思维也正因为此才得以通行。

3 我国防洪理念的现代转向

经济社会快速发展与全球气候持续变暖的时代背景催生了“综合治水”的防洪理念。全球气候变暖导致洪涝灾害加剧，而快速城镇化又导致城市洪涝灾害的损害风险被进一步放大，这尤其体现在由洪涝引发次生事故的损害风险上。因此，防洪尤其是城市防洪，不仅与水利有关，还牵涉土地、交通、经济等多方面因素，洪涝在一定程度上已经跳脱原来单一的“水灾”范畴而上升为一种复合性的灾害。有学者指出，“随着经济社会的快速发展，加之全球气候变暖的影响，2010 年以来我国水旱灾害损失再度攀升，水资源短缺、水环境污染与水生态恶化日益突出，‘重视解决好水安全问题’，被提到‘全面建成小康社会、实现中华民族永续发展的战略高度’，我国水安全保障体系建设进入了综合治水的新阶段。”[9]这一新理念对我国防洪工作提出了更高的要求，即应当在防洪或水事本身的范畴之外，以整体的眼光对待洪涝等自然灾害防治，应“以国土空间规划为基础、以流域为单元，编制‘山水林田湖草’生命共同体协同治理的综合治水规划”[9]。

有学者指出，“综合治水”概念脱胎于习近平总书记2014 年3 月就我国水安全问题提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，并将这一概念归纳为“基于流域自身要素禀赋特征，根据流域内社会经济发展阶段，顺应当地居民的现实需求，以水土资源的开发、利用、保护与合理配置为主要内容的包括工程与非工程措施在内的综合治理工作”[10]。通过这一归纳蕴含，可从以下2 个方面来理解“综合治水”的现代防洪理念：一是所谓“综合”，意味着防洪工程措施与非工程措施相结合以及水利、应急、土地、林业等不同部门的多领域综合，即现代防洪不应再单纯地强调水利设施的建设和维护，而应当引入非工程性的防治措施，此外还须更加注重与其他部门和领域的协同；二是社会经济发展与公民安全的相协调，即现代防洪应当兼顾公众生命财产安全保障以及社会的经济发展需要，应当以“成本-收益分析”视角来对待洪涝灾害并将其视为社会发展的一种“成本”，在预期收益大于预期损失时适当予以容忍。

4 法律法规中注入新的防洪理念

目前“综合治水”这一现代防洪理念在我国的防洪实践已有所体现，但在现行《防洪法》中还未完全纳入。1998 年《防洪法》颁行之初的现实需要是尽快“从无到有”地初步形成一套防洪法律法规体系。为实现这一目标，将防洪工作交由与洪涝防治联系最为紧密的水利部门一家主导显然是最经济、最高效的选择。在这个意义上，1998年《防洪法》的制度安排符合彼时实际情况。只是在《防洪法》颁行后的20 余年间，我国防洪实践又积累了许多经验，防洪理念开始朝着“综合治水”的方向转变，进而产生了现行《防洪法》无法较好满足现实需求的问题，这实际上并非《防洪法》本身不合理，只是立法固有的局限性特征所导致。《防洪法》在制定之初肩负着当时的时代使命，立法者不可能完全预料到防洪理念的未来发展，也不应为了前瞻性地适应这一变化而忽视当时防洪制度体系化的迫切需要以及与之伴随的经济、效率之立法目标追求。因此，一方面应肯定现行《防洪法》在20 余年间发挥的巨大作用，另一方面也不能忽视新时代下“综合治水”理念和多部门协同配合所提出的新的时代要求。基于此，有必要在“综合治水”的现代防洪理念指导下对现行防洪制度作出相应的调整。

在《防洪法》中注入新的防洪理念可从以下4 个方面展开：其一，在现有基础上增设更多有关区域、流域等空间规划之规定，以更好地实现对风险的提前规避；其二，对有关公众防洪教育事项作出更为具体的规定，进一步提升公众自觉防灾减灾意识；其三，适当变动现有体系安排，增设能够涵盖多部门、多领域并兼顾防洪工程措施和非工程措施的专章规定，并将现有的第四章“防洪区和防洪工程设施的管理”调整为专节规定置于其项下；其四，增设有关职责划分之规定，从法律层面明确水利、应急、国土资源等各相关部门在防洪工作中的具体职责划分和权力边界。

综上所述，现行《防洪法》形成并完善了我国的防洪法律法规体系，为我国依法防洪的推进作出了巨大贡献；但随着我国防洪理念的转变，同样有必要对其进行相应调整，将20余年来积累的防洪经验以及形成的“综合治水”现代防洪理念纳入其中，以法律的形式加以确认。