对深化黄河流域节水管理工作的建议

宋静茹，刘 斌，景 明，吕 望，杨 建，王艳华，宋常吉

(1.水利部黄河水利委员会节约用水中心，450000，郑州；2.水利部黄河水利委员会水资源节约与保护局，450000，郑州；3.水利部黄河水利委员会黄河水利科学研究院，450000，郑州）

黄河流域横跨我国西部、中部、东部9个省(自治区)，既是我国区域经济发展的重要战略支撑带，又是重要的生态屏障及制造业基地。近年，黄河流域齐抓共管凝聚节水管理合力，聚焦黄河流域深度节水控水行动，通过强化用水定额管理，倒逼各地区用水效率提升，逐步提升行业用水水平。随着黄河保护法的颁布施行，黄河流域节约用水管理也面临新形势。本文从黄河流域节水发展历程入手，简述流域节水现状，旨在探究强化流域节水管理的有效举措。

一、黄河流域节水发展历程

新中国成立以来，我国节约用水管理的发展大致经历了农业节水萌芽期（1949—1978年）、城市节水推进期（1978—1998年）、全面节水建设期（1998—2012年）、深度节水发展期（2012年以来）4个阶段。

1.农业节水萌芽期

土地改革制度的施行，推动了黄河流域农业生产快速发展，这一阶段的节水管理工作主要体现在农业灌溉工程建设方面，包括蓄水、引水、提水等多种措施相结合，在汾河、渭河下游建成引水灌区170余处，形成晋陕两省的粮棉生产基地。1952年建成人民胜利渠引黄灌溉工程，揭开河南、山东两省引黄灌溉序幕。20世纪70年代初期，高扬程提水灌溉在黄土高原地区得到发展。据统计，新中国成立初期黄河流域及下游引黄地区灌溉面积为1200万亩（1亩=1/15 hm2，下同），20世纪70年代末灌溉面积扩增到7816万亩，是新中国成立初期的5.5倍。

2.城市节水推进期

20世纪70年代后期开始我国把厉行节约用水作为一项基本政策。1984年，国务院印发《关于大力开展城市节约用水的通知》，将推动节约用水，尤其是城市节水摆上重要议程。1987年，国务院办公厅转发了原国家计委和原水电部《关于黄河可供水量分配方案报告的通知》（简称“八七”分水方案，该方案一直延续至今），明确了各省份取水总量控制目标。1988年1月，《中华人民共和国水法》颁布实施，提出国家实行计划用水，厉行节约用水，各级人民政府应当加强对节约用水的管理，各单位应当采用节约用水的先进技术，将节约用水的规定提升到国家法律层面。20世纪90年代，黄河流域开始推进节水型城市建设，工业节水与循环利用也有了进展，公众节水意识不断增强。

3.全面节水建设期

经国务院批准，1998年原国家计委、水利部联合颁布实施了《黄河水量调度管理办法》，授权水利部黄河水利委员会（以下简称“黄委”）统一调度黄河水量。自实施统一调度以来，黄委严控各省份取水指标，沿黄省份也更加注重节约用水。2000年，中央在关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议中，首次提出“建设节水型社会”。2001年3月，水利部确定甘肃省张掖市为全国首个节水型社会建设试点，掀起全面开展节约用水的浪潮。2012年，国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，对实行该制度作出了全面部署和具体安排，是指导当前和今后一个时期水资源工作的纲领性文件。

4.深度节水发展期

2014年3月，习近平总书记提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，这是对节约用水在认识上实现的一次飞跃。2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出，实施全社会节水行动，推动用水方式由粗放向节约集约转变。2020年，习近平总书记在中央财经委员会第六次会议上强调要全面实施黄河流域深度节水控水行动，推进水资源节约集约利用。2021年，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》印发，强调在黄河流域全面实施深度节水控水行动，降低水资源开发利用强度。2022年，黄河保护法经全国人大常委会会议表决通过，自2023年4月1日起施行。

二、黄河流域深度节水控水现状

2019年4月，《国家节水行动方案》印发，成为今后一个时期节水行动的纲领性文件。水利部坚持高位推动，加强深度节水控水顶层设计，制定印发了《水利部关于实施黄河流域深度节水控水行动的意见》，建立部级协调机制，与其他部委联合印发了《黄河流域水资源节约集约利用实施方案》《“十四五”节水型社会建设规划》《黄河流域高校节水专项行动方案》《公民节约用水行为规范》《工业水效提升行动计划》《关于加强城市节水工作的指导意见》等一系列文件。

黄河流域紧抓落实，协同推进深度节水控水行动。织紧用水定额管理制度网，结合黄河保护法要求，黄委超前谋划强制性用水定额研究，持续开展用水定额评估。沿黄9省份均颁布了节水条例或节水管理办法，建立节水联席会议机制或制度，完成新一轮省级用水定额制修订工作，累计发布或制修订省级用水定额近4000项，基本建立起覆盖主要农作物、工业产品和生活服务业的用水定额体系，用水定额的合理性、实用性、先进性进一步增强。开展火力发电行业水效对标达标行动，涉及354家火电企业997台机组，实现年用水量1万m3及以上工业和服务业计划用水管理全覆盖，稳步推进节水型社会建设。沿黄8个省份（不含四川省）495个县级行政区达到节水型社会建设标准，建设比例高达64.1%，超额完成《国家节水行动方案》阶段年度目标；积极推进节水型高校建设，建成节水型高校167家，建设比例超过40%。

据统计分析，2021年黄河流域万元GDP、万元工业增加值用水量分别为44.6 m3、13.9 m3，仅占全国平均值的86.1%和49.3%，农田灌溉水利用系数为0.576，比全国平均值高0.08。黄河流域实施深度节水控水行动后，用水效率大幅度提升，用水水平总体高于全国平均值，在用水总量减少11%的前提下，持续保持区域经济发展，通过节水扩大了经济发展空间。

三、当前节水应考虑的问题

黄河保护法的颁布施行，是国家推进黄河保护治理的重要里程碑。黄河保护法提出了用水定额管理、高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录、各行业节水、促进节约用水的水价体系等管理制度，将黄河节水管理制度法治化，引领推进流域治理格局变革。但当前黄河流域节约用水管理工作还存在一些问题。

1.对节水的认识仍不到位

据2021年《黄河水资源公报》统计，黄河流域用水总量405.25亿m3，其中农业用水、工业用水、生活用水、生态环境用水量分别为243.98亿m3、36.26亿m3、60.73亿m3、64.28亿m3，分别占用水总量的60%、9%、15%和16%。虽然黄河流域深度节水控水已初见成效，但很多人对节水的认识仍然不到位，主要体现在：一是对节水的关注多限于日常生活和农业灌溉，在工业生产和服务业，特别是生态与环境等方面的重视程度还有待加强；二是将节水划分为水利部门的职责，忽略了用水的广泛性、节水管理的社会性，未高效发挥社会其他行业主管部门在节水管理方面的协作力；三是以往人们只重视传统水源的利用，对于非常规水源的认识与利用明显不够，不合理的用水需求有待严管，用水浪费现象有待严控。

2.高耗水行业用水定额差别化管理不足

高耗水行业一直是国家用水管理关注的重点，2012年《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》明确提出加快制定高耗水工业和服务业用水定额国家标准。此后，在国务院、全国人大和各部委印发的文件中，多次提出强化高耗水行业用水定额管理的相关要求。黄河流域是极度缺水地区，节约用水是保障流域高质量发展的根蒂。近年，国家针对黄河流域出台的一系列文件，也明确了严格高耗水行业用水管理，提出“推进沿黄重点地区工业项目入园和严控高污染、高耗水、高耗能项目”等具体要求。此外，黄河保护法提出要制定黄河流域高耗水工业和服务业强制性用水定额，高耗水行业应实行高额累进加价制度。

高耗水行业用水定额管理有待进一步深化，促进以节约用水扩大发展空间，应优先侧重高耗水工业和服务业。目前，已发布实施工业取水定额国家标准56项，其中高耗水工业行业产品44项；已发布实施工业取水定额行业标准8项，其中高耗水工业行业7项；已发布实施服务业取水定额国家标准6项，其中5项已实现高耗水服务业全覆盖。尽管高耗水行业用水定额覆盖度相对更高一些，但对超定额管理处罚力度不高，为搞好生态保护，走好高质量发展之路，迫切需要进一步加强高耗水行业用水定额管理，特别是对高耗水行业推行用水定额的差别化管理。

3.节水激励新政策新制度有待加快制定

节水是一种绿色发展理念，《“十四五”节水型社会建设规划》要求推动生态优先、绿色发展，实施最严格的水资源管理制度，以节约用水扩大发展空间。《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》提出发展绿色信贷和绿色直接融资，支持符合条件的绿色产业企业上市融资。支持金融机构和相关企业在国际市场开展绿色融资。推动国际绿色金融标准趋同，有序推进绿色金融市场双向开放。倡导节水不仅需要用水单位推行，也需要给予相关地区更多支持，特别是流域层面要在政策方面进行支持、鼓励和激励，有助于促进流域节约用水更好地走上良性循环、高质量发展之路。

四、加强流域节约用水管理的建议

为深入贯彻党的二十大关于实施全面节约战略的部署，全面推进深度节水控水行动，提高水资源节约集约利用水平，进一步做好黄河流域节水管理工作，提出以下建议。

1.引导全社会进一步增强意识、提高节水水平

节水不是一道简单的减法题，而是囊括了产业转型升级、资源消耗降低、生态环境增值、民生福祉优化的综合题。只有全社会共同采取行动，在思想上深刻理解“节水优先”的深远意义，在行动上将节水落到实处，才能真正助力推动黄河流域高质量发展。因此，全面增强节水意识，重在引导行业转变观念，凝聚共识，全民参与，共同推进水资源节约集约利用。一要加强节水宣传。结合世界水日、中国水周、全国城市节约用水宣传周、全国科普日等重要节点，举办各类节水宣传活动，深化节水公益宣传，持续扩大社会关注面。二要扩大节水培训群体。各行业主管部门结合日常监管，将节水教育培训贯穿其中，普及节水法规、解读节水政策、科普节水知识，带动民众增强节水意识，塑造全社会节约用水的良好风尚。三要普及非常规水源利用。在缺水地区、水环境敏感及水生态脆弱地区建立再生水利用配置试点，将再生水统筹用于工业生产、绿化与景观、市政杂用等领域，改变非常规水源零星、分散的使用状况，打通规模化、现代化使用非常规水源的“最后一公里”。

2.深化对流域高耗水工业和服务业用水的管理

黄河流域应按照相关法律，特别是黄河保护法相关要求，在黄河流域高耗水工业和服务业领域尽快将强制性用水定额和高额累进加价制度落到实处。应尽快开展强制性用水定额研究，建立强制性用水定额体系；各级水利部门应加强对国家重点监控用水单位、高耗水行业的用水指导，强化节约用水管理，做好强制性用水定额、用水审计等工作，加强监督管理，督促用水单位提升用水效率；企业应加强用水计量，积极排查使用的生产工艺、各用水环节、管理模式是否节水，针对排查发现问题积极整改，自发提升企业用水效率；工业园区企业应发展串联用水系统和循环用水系统，促进能源、化工、建材等高耗水产业节水。

3.进一步强化节水管理

一要强化用水定额执行。严格用水定额执行，强化用水定额应用，省级水行政主管部门应结合用水定额评估，根据区域发展进程，及时、适时更新完善用水定额制修订，加快完善省级用水定额标准体系。二要加强制度建设。结合黄河保护法的施行，加快节水制度体系建设，制定配套节水措施，强化节水有关制度、措施、技术规范、标准等的约束，进一步规范用水行为，促进节约用水。三要做好节约用水监督检查。不断提高节约用水监督检查标准尺度，着力打造日常监管模式，建立涵盖用水定额管理、节水载体建设等重点环节的全过程节水监管模式，督促问题整改。

4.多管齐下助力节水发展

一是强化政府主导作用。加强各级党委和政府对节水工作的领导，统筹协调推进节水工作。充分发挥省级联席机制作用，加强节水工作与各行业部门间协商、协同与协作，消除节水政策之间的壁垒，打通节水政策落实通道，为节水市场发育创造必要条件。二是以市场推动节水工作。运用市场调节机制，助推流域、区域节水发展。如在城市公共供水管网漏损控制、公共机构、高耗水工业和服务业等领域，引入第三方节水技术服务，积极推广“合同节水”管理，逐步拓展服务范围和深度，建立健全合同节水产业链。联合金融机构创新推进“节水贷”金融助企政策，充分发挥金融要素在提高水资源节约集约利用水平中的作用，引导金融机构加大对实体经济绿色低碳发展的支持，为节水企业减费让利，降低融资成本，带动企业节水积极性。三是探索流域层面的节水激励制度。建议结合有关节水工作成效，建立流域层面的用水指标奖励制度，切实激励黄河流域各省区节约用水工作，实现以节约用水促进高质量发展。