新时期中小河流系统治理思路和对策

张宜清，杨晓茹，黄火键，施文婧，李爱花，曹雪健

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

我国流域面积200～3000 km2的中小河流数量多、分布广，防洪任务重、洪涝灾害频繁，一直是江河防洪的薄弱环节之一。党中央历来高度重视中小河流治理工作。2009年以来，我国持续开展中小河流治理规划，实施大规模治理，重点河段防洪减灾能力明显提升，综合保障了江河安澜，为全面建成小康社会奠定了坚实基础。推动新阶段水利高质量发展对中小河流治理提出了新要求，需要继续坚持底线思维，以流域为单元，有力有序有效推进中小河流系统治理，不断提高国家水安全保障能力。

一、中小河流治理现状

相对大江大河，中小河流沿线分布着广大的中小城镇、居民点、农田和重要基础设施，对保障国家粮食安全、保证人民群众生活品质、维护社会和谐稳定具有重要支撑作用。据统计，我国中小河流共有1.1万条，占流域面积50 km2以上河流数量的1/4。其中，有防洪任务的河流7000多条，约2/3的县城、2/5的人口、1/4的耕地分布在中小河流两岸。

目前我国中小河流综合治理长度超过10万km，治理的主要任务是解决防洪薄弱环节问题，优先治理沿河有城市（镇）、农村居民点、集中连片基本农田以及其他重要基础设施的重点河流河段。部分省份探索了多目标综合治理方式，在保障防洪安全的同时，开展生态环境修复，打造美丽幸福河湖。例如，浙江先后开展万里清水河道建设、“五水共治”、美丽河湖建设，广东以万里碧道建设开辟流域生态治理新路径，福建开展万里安全生态水系建设等，努力实现中小河流防洪安全、生态健康和环境宜居的有机统一。

中小河流治理取得了显著的防灾减灾、经济社会和生态环境效益。已治理河段的防洪能力提升较为明显，治理前防洪标准不足10年一遇或处于未设防状态的河长占3/4，治理后防洪标准10年一遇～30年一遇河长占比近90%。中小河流还承担着农村区域行洪排涝、灌溉供水等重要任务，治理后有效避免了淹地造成的粮食减产、绝产和水土流失，促进了水利巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，为全国粮食连年丰收、打赢脱贫攻坚战贡献了重要力量。

二、中小河流治理面临问题与挑战

中小河流数量众多、保护任务重，其治理具有长期性、艰巨性，同时气候变化、经济社会发展及乡村振兴等对中小河流治理提出新要求、新挑战。

1.存在的主要问题

（1）规划方面

过去大部分中小河流缺乏以流域或河流水系为单元的整体规划，治理碎片化，导致上下游、左右岸、干支流不协调。在流域防洪规划、综合规划中，也多未提及中小河流治理目标与大江大河及主要支流的衔接协调要求，可能导致过度治理，进而产生洪水风险转移，加大流域防洪压力。

（2）方案设计方面

中小河流治理方案涉及防洪能力复核、水文分析计算、保护对象和防洪标准确定、治理目标和措施方案制定等多方面。我国中小河流水文监测薄弱，虽然有防洪任务的中小河流基本实现了水文监测全覆盖，但是大部分河流监测站密度不足，致使中小河流在洪水特性分析、洪涝水计算等方面缺乏可靠数据，制约治理方案质量的提升。在治理目标措施确定时，对多目标治理需求把握不足，过分单一强调防洪治理、资源开发利用或生态治理，均会影响河流功能永续利用。

（3）管理体制机制方面

中小河流治理和管理事权主要在地方，重建轻管现象尚未完全改变。在“放管服”背景下，部分地区在中小河流治理过程中仅简单履行程序，导致治理管理底账不清。工程运行管护机制不完善，防护工程老化、碍洪设施建设等带来新的风险隐患。中西部地区部分中小河流治理多依赖中央资金，投融资机制不完善。

2.机遇与挑战

（1）从治理阶段看

中小河流治理正从解决重点河段防洪薄弱环节向整河流系统治理、综合治理转变。经过十几年大规模治理，中小河流治理具备了由散点式治理向整体治理转变的基础条件，未来需要更好地解决系统治理所涉及的上下游、左右岸、干支流、乡村与城市，以及与大江大河的衔接协调关系、多目标协同治理等问题。

（2）从建设定位看

中小河流是国家水网的重要组成部分，特别是为构建省市县三级水网体系提供了天然水系网络条件。这需要按照“建设现代化高质量水利基础设施网络”“完善流域防洪减灾体系”的要求，全力推进中小河流系统治理，助力构建国家水网。

（3）从变化条件看

近年来气候变化导致我国流域性大洪水时有发生，加之局地和区域性暴雨多发，导致每年汛期中小河流防灾救灾任务极为繁重，这需要进一步加强中小河流治理管理来提高应对洪涝灾害的韧性。

（4）从发展要求看

随着我国经济社会发展和国土空间开发保护新格局的构建，沿河防洪安全保障要求不断提高，经济发达地区中小河流提标建设需求迫切，农村地区、贫困地区亟须通过中小河流治理进一步夯实乡村振兴的水利保障，同时需要妥善解决工程项目占地、生态保护红线避让等难题。

三、中小河流系统治理的思路

贯彻落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路和“两个坚持、三个转变”防灾减灾救灾理念，按照水利高质量发展要求，在总结已有治理经验的基础上，以系统的思维，以流域为单元，逐流域规划、逐流域治理、逐流域验收、逐流域建档立卡，着力解决存在的治理不系统、不平衡、不充分等问题，加快补齐短板和薄弱环节，构筑好广大乡村和城镇地区抵御洪涝灾害威胁、保障防洪安全的基础防线。

1.科学合理确定中小河流功能定位

以河流功能理论为指导，以河流健康评估为支撑，结合沿河人口、产业、基础设施等分布，对防洪安全功能、生态服务功能、资源利用功能、社会服务功能等进行综合分析，科学诊断各功能存在的主要问题，明晰主导功能及治理重点。

2.协调好防洪治理与多目标综合治理的关系

坚持自然、生态的河道治理理念，统筹沿河山、林、草、沙、田、村、城等要素，在保障防洪安全的前提下，探索综合治理模式，更好地维护河流生态系统健康稳定，更大程度发挥中小河流综合利用功能。

3.把握好以流域为单元的治理尺度

从河流水系或流域整体出发，综合考虑中小河流地形条件、洪水特性、河流级别、汇流面积、跨界类型等，兼顾地区水系差异和治理能力，干支并举、成片推进，治一条成一条，治一片成一片，同时协调推进水库、分蓄洪区等其他措施建设，充分发挥中小河流治理整体网络效益。

4.注重中小河流全过程长效管护

坚持工程建设和管理维护并重，围绕中小河流治理管理各环节，实施精细化管理，结合河长制创新管护体制机制，做好堤防护岸维修养护工作，巩固综合治理成效。

四、中小河流系统治理的主要对策

1.做好中小河流治理顶层设计

（1）系统谋划中小河流治理目标和时序

在中小河流调查评估的基础上，深入摸清中小河流治理需求，研判与经济社会高质量发展要求相适应的中小河流治理能力和水平，统筹协调好流域与区域的关系，制定未来一个时期全国、各流域、各省份中小河流治理的总体目标、主要任务和实施线路图。在制定或修订大江大河及主要支流、重点区域规划时，建议充分考虑中小河流对大江大河洪水蓄泄关系的影响，对中小河流治理提出相应要求，如明确重要区域或重点河流河段治理标准、水位或流量控制要求。

（2）因地制宜分流域分区域施策

由于我国各地地形地貌、水文气象、洪水特性及沿河保护对象等情况差异较大，因此中小河流治理需要分区施策。比如，黄淮海、长江中下游等平原地区中小河流沿线人口和农田密集，且多存在堤防不达标、河道淤积萎缩、水系阻隔等问题，可采取堤防加固、清淤疏浚和水系连通等措施；东南、西南地区以及大江大河上游地区中小河流多为山丘型，洪水暴涨暴落，沿河人口相对分散，可采取重点河段堤岸加固、扩卡等措施；此外，松辽流域冰封期长、黄河流域多泥沙、西南地区喀斯特地貌发育、西北地区融雪冰凌洪水、沿海地区受台风雨影响等也是需要考虑的因素。

（3）科学编制逐条中小河流治理方案

从河流防洪工程体系建设整体考虑，科学编制整河流治理方案。以逐条中小河流为对象，对处于同一个防洪工程体系、有干支流洪涝水蓄泄关系的，宜以所在河流水系或区域为单元进行河流治理方案的整体编制，提高方案的系统性、科学性。做好洪涝水分析计算和防洪标准协调，一方面分析清楚河道自身防洪排涝问题，另一方面协调好其与上下级河流的防洪关系，考虑上游水库调蓄及其他供排水设施的影响。

2.夯实中小河流治理理论和技术支撑

（1）加强中小河流治理理论探索

国外很早就开始了河流治理理念、理论与技术的研究，例如德国的“近自然河溪治理”、瑞士的“多自然型河道生态修复技术”、日本的“多自然型河川工法”等，我国也提出了“生态水工学”理论、“幸福河”理念等，这些理论、理念对中小河流治理起到较好的指导作用。针对以防洪治理为主的河流，统筹考虑河流自然属性、结构完整性以及生态价值、社会价值，需要加强中小河流监测预警、洪水风险传导机制、成灾致灾机理、治理标准协调、生态环境和经济社会互馈关系分析等方面的研究。

（2）做好中小河流治理技术支撑

目前现行的规划编制、水文计算、治理标准确定、河道整治等方面的标准规范有较好的普适性，但各中小河流的规模、防护要求以及地域特色不同，若生搬硬套标准规范，可能造成工程措施与防护要求、经济性需求不匹配。此外，在防洪区划定、管理范围划定、洪水风险分析等方面支撑也不足。建议相关标准制修订时适当对以上问题提出一般性规定要求。由于各地实际情况复杂，可细化制定适应本地区特点的中小河流治理技术要求。

3.创新中小河流治理管理体制机制

（1）加强中小河流治理全过程管理

加强前期工作、申报遴选、方案设计、治理实施、竣工验收、运行维护、督导检查等环节全过程管理，细化责任落实。借鉴各地治理管理经验，如申报遴选采取集中机制，跨行政区采取提级审查、竞争立项等方式，分片、分组进行项目督导检查，制定年度月度计划，“晾晒”项目进度，提高工作效率和治理积极性。

（2）创新中小河流治理管护机制

中小河流管理需要密切结合河长制，依法划定河流管理范围，规范岸线保护利用，解决好乱占、乱采、乱堆、乱建“四乱”问题。有条件的可采取“生态+”“产业+”等模式，将中小河流治理与城市建设、生态景观建设、水文化打造结合开展，有效拓展资金渠道，提高市场、公众参与度。加强与自然资源、住房城乡建设等部门的工作协同，协调解决用地困难、征地补偿等问题，更好地保护耕地资源，促进土地集约节约利用。考虑未来中小河流防洪工程老化，需要完善运行管护机制，注意维修养护。

4.强化中小河流智慧化建设

（1）加强中小河流监测设施建设

针对中小河流监测预警设施不足、自动测报率不高的现状，按照国家水文基础设施建设部署，重点针对中小河流洪水易发、频发且保护对象重要的地区，加快中小河流水文站网建设，做好中小河流水文数据的归集和存储，为中小河流河道行洪能力评价、设计洪涝计算、预警避险方案制定等提供数据基础。

（2）加强中小河流数字化建设

按照智慧水利建设要求，充分运用智慧化技术手段，以水利“一张图”和中小河流治理管理平台为支撑，对每条河流建档立卡，精准掌握中小河流洪涝灾害、防洪保护对象、项目执行、建设管理等基本情况，对雨情、水情、工情等信息进行动态更新。推进重点中小河流数字孪生平台建设，努力实现中小河流治理数字化、网络化、智能化。开展中小河流产汇流模拟演算和风险评估，分析生成不同降水条件下的洪水淹没情况，为中小河流洪水预警和抢险救灾提供技术支撑。

五、结论与建议

中小河流治理是全面提升防洪安全保障能力、守护江河安澜的重要手段，是推动新阶段水利高质量发展、支撑国家水网建设的重要举措，也是乡村振兴战略实施、美丽中国建设的重要支撑。历经10余年大规模治理，中小河流治理取得阶段性进展，但是治理需求缺口仍较大，同时气候变化、经济社会发展也对中小河流治理提出新挑战。需要针对治理系统化不足、治理管护弱等突出问题，以流域为单元推进系统治理，重点做好中小河流顶层设计，科学确定治理目标和分区治理对策，科学编制治理方案；夯实中小河流治理理论和技术支撑，深入探索治理理论，加强治理技术指导；创新中小河流治理管理体制机制，加强治理全过程管理，结合河长制等创新管护机制；强化中小河流智慧化建设，提升治理管理的水平和效率。