新形势下中国粮食安全面临的风险挑战及对策

王新华 付尚超

摘要：近年来中国粮食安全面临国际国内新形势。国际粮价上涨、能源价格上涨、自然环境因素、地缘政治和贸易的不稳定性、优质耕地的减少等新形势都对中国粮食安全产生着影响。虽然中国粮食生产连丰多年，但是必须清醒地认识到，中国粮食安全仍面临诸多风险挑战。文章从国际因素、粮食生产主体、自然资源、粮食损耗、种子资源等方面来分析中国粮食安全面临的风险挑战，并提出了相应的对策建议。

关键词：粮食安全；粮食生产；风险挑战

中图分类号：F746.11 文献标志码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20230401

Study on the risks and challenges of Chinas food security in the new era and countermeasures

Wang Xinhua， Fu Shangchao

（ School of Economics， Wuhan Polytechnic University， Wuhan， Hubei 430023 ）

Abstract： In recent years， food security faces international and domestic situations. The rise in global food prices， rising energy prices， natural environmental factors， geopolitical and trade instability， the reduction of high-quality arable land and other factors have had an impact on Chinas food security. Although Chinas grain production bumper year after year， but we must be soberly aware that Chinas food security still faces many risks and challenges from. This article analyzed Chinas food security risks and challenges from the aspects of international factors， grain production subjects， natural resources， grain loss， seed resources and so on， and put forward the corresponding countermeasures and suggestions.

Key words： food security， food production， risks and challenges

全球粮食安全发展面临新形势。自俄乌冲突以来，粮食安全进入高价位、政治化，全球两大粮食出口国开启战争，势必影响全球粮食市场，粮食价格的大幅度上涨、能源价格的波动，影响这两国的粮食出口大国地位的同时，还影响了其他国家的粮食进口。2021年国际大米和小麦价格较2020年分别增长11.4%、26.3%；2021年美国玉米和大豆价格较2020年分别增长45.1%、55.5%[1]，国际谷物价格都出现了明显的涨幅。联合国粮农组织发布的《全球粮食危机报告》数据显示，2021年全球范围内约1.93亿人经历了更严重的粮食不安全，与2020年的峰值相比，增加了4 000万人。由于分配端导致的粮食不安全仍在席卷全球，全球粮食安全形势不容乐观。再加上近年来的异常气候频发，据报道，平均气温每上升1℃，主要农作物减产10%～25%，而且全球变暖导致的冰川融化而出现的洪涝灾害，同样也会影响到粮食生产。在异常气候影响粮食安全方面，我国农业相关部门需要更加关注。

我国粮食安全进入“紧平衡”时代，由于农业科技进步难、耕地减少、种粮主体减少等原因，粮食持续增产越来越难，人口增长和食物结构的升级导致对粮食的需求越来越苛刻，粮食安全会陷入很长时间的“紧平衡”状态。同时，党的二十大报告指出，全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线，深入实施种业振兴行动，强化农业科技和装备支撑，健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

因此，新形势下我国粮食安全面临不少的风险挑战，我国要积极作出应对，解决十几亿人口的粮食问题不容有失，并且在全球粮食形势不容乐观的情况下，我国更要自力更生，将国人的饭碗牢牢端在自己手中。

1 我国粮食安全现状

粮食安全是国家安全的根本，虽然我国的耕地总量很大，但是作为一个人口大国，人均耕地面积却很少，用不到世界9%的耕地养育着世界近20%的人口。我国的自然资源不算富裕，尤其是耕地，而且我国耕地面积减少趋势已持续30年，2019年末，全国耕地1.279亿hm2，与2009年相比减少0.075亿hm2。如今国际冲突、经济冲击、耕地减少、极端气候、种子资源危机、种粮主体减少等因素都是影响我国粮食安全的重要因素，这些因素中“不平等”现象、经济冲击、极端气候在全球范围内也是不断加剧，持续影响着全球的粮食安全。

由表1可知，我国粮食单产逐年提高，播种面积减少趋势得到遏制，粮食总量逐年增加，2021年的人均粮食占有量约为483 kg，2022年的人均粮食占有量約为486 kg，远远超过国际上公认的人均400 kg粮食安全线。加上进口粮，2021年的人均粮食总量近600 kg，2022年的人均粮食总量约为590 kg。这么充足的粮食总量，部分充当口粮，部分充当饲料用粮，还有部分充当种子用粮和工业用粮。根据《2021年全国饲料工业发展概况》中的数据，2021年全国饲料用粮共计29 344.3万t。有研究[2]表明，种子用粮与播种面积呈正相关关系，在粮食播种面积平稳增长的阶段，种子用粮相对稳定。由于2022、2021年播种面积与2020年播种面积相差不大，种子用粮大致接近，为方便计算2022、2021年种子用粮均以文献[2]对2020年的估算值1 200万t计算。据估算[2]，中国工业用粮2020年大约为9 150 万t，每年约增加150 万t。因此，2021年工业用粮大约为9 300万t，2022年工业用粮大约为9 450万t。还有部分粮食会被损耗，粮食损耗按照粮食总量的5%计算[3]。通过上述估算食物用粮的人均占有量大致为：

式中：G为食物用粮的人均占有量，kg；T为粮食总量，kg；S为种子用粮，kg；I为工业用粮；L为粮食损耗，kg；P为总人口数。

通过该公式计算得出2021年食物用粮的人均占有量为493.33 kg，2022年食物用粮的人均占有量为479.67 kg。同样超过国际公认的400 kg粮食安全线。

从上文看出，我国粮食生产总量很大，粮食生产能力强盛，生产的粮食足够养活我国的人口，粮食供应基本没有问题，但是粮食安全依旧存在一些挑战。

2 新形势下我国粮食安全面临的风险挑战

2.1 国际因素对我国粮食安全的风险挑战

乌克兰和俄罗斯是全球极其重要的粮食出口大国，俄乌冲突对全球粮食、能源和肥料的价格的上涨造成了巨大影响。俄罗斯是我国重要的化肥、稀有气体出口国，乌克兰同样也是我国重要的玉米、粮油等的出口国。俄乌冲突对乌克兰的农业产生了很大的冲击，冲突地区的蔓延，覆盖乌克兰主要的油料作物產地，这对我国玉米、大麦、葵花籽油、葵花籽粕的供应安全有一定的影响[4]。俄乌冲突导致葵花籽油黑海港口的停运，使出口效率大大减慢、粮食产生堆积风险，也给我国的粮油进口渠道带来系统性的挑战，鉴于冲突所导致的进口限制和成本增加，必将对我国葵花籽油的消费产生影响。由于我国的油类消费主要集中于大豆油、菜籽油、花生油，而葵花籽油的消费占比较低（不到10%）[5]，而且我国具有较为完善的粮食安全保障体系，从而一定程度上缓和了外部冲击所带来的不利影响。因此，尽管俄乌冲突可能对葵花籽油消费产生影响，但其影响仍处于可控范围。俄乌冲突的影响还体现在粮仓被毁、可供播种面积减少，两国的粮食产量下降这不单单只影响俄乌两国的粮食生产，还影响着粮食的供求关系、我国粮食的进口数量和进口成本等，俄乌冲突还导致原本有能力出口的国家也开始限制本国粮食出口，如阿根廷、土耳其、保加利亚等国家。

表2是近几年我国从乌克兰进口玉米的金额、数量和进口单价，可以直观看出两点，一是2020—2022年，我国从乌克兰进口的玉米价格大幅上涨，二是我国从乌克兰进口玉米数量一直呈上升趋势，但是在2022年我国从乌克兰进口的玉米数量开始陡降，只截取到了1—10月的数据，受俄乌冲突的影响乌克兰的玉米产量下降，玉米供应减少。由于我国玉米的自给率高达98%以上，因此国外玉米供应数量减少和单价的上涨对我国产生的影响微乎其微。

粮食安全需要有充足的粮食供应，而肥料是粮食的粮食。俄罗斯是重要的化肥出口国，2021年，俄罗斯氮肥出口量全球第一，市场份额占比约为16%；钾肥出口量全球第二，占比约为22%[4]。我国钾肥资源匮乏，钾肥产量不能满足于粮食生产的需求，非常依赖进口，我国每年从俄罗斯进口大量的钾肥，约占我国进口钾肥的30% ～ 50%，并且俄罗斯于2021年一跃成为我国最大的钾肥进口国家，虽然我国和俄罗斯保持着友好关系，俄罗斯愿意出口钾肥给我国，然而战争因素、黑海港口物流渠道问题、出口限制这些要素都是影响我国钾肥进口成本的直接因素。通过表3可以看出，2017—2022年我国钾肥的进口数量和价格都存在很大的波动性。在钾肥单价上，2018年比2017年上涨5.71%。2019年比2018年上涨19.77%，2021年比2020年上涨23.47%，2017—2021年钾肥进口单价波动幅度较小，而2021—2022年钾肥进口价格暴涨，2022年钾肥进口单价（前10月）比2021年上涨81.37%，这是隐性影响我国粮食生产的因素。

粮食产需结构性矛盾也是我国需要担心的。自2021年开始，最大的玉米进口国由乌克兰变为美国，而且美国出口给我国的玉米总量不仅仅是反超乌克兰那么简单，出口量甚至是乌克兰的两倍多。图1是我国大豆进口的主产国，其中美国、加拿大对我国持不友好态度，而且美国是我国的玉米、高粱的进口来源国，加拿大是我国油菜籽、菜籽油、钾肥、大麦、小麦的进口来源国。虽然我国作为一个粮食进口大国，但是在粮食贸易中缺乏足够的发言权和主动权，地缘政治和贸易的不稳定性也关乎着我国的粮食进口，影响着我国的粮食安全。

2.2 粮食生产主体面临的风险挑战

根据2021年的第七次人口普查数据，我国农村人口占比为36%，相较于前两次人口普查农村人口已经大量流失，这是经济增长和城市化的并发症，现实中还得再加上农村进城务工的人数，实际居住在乡村的人口要少于统计数字，实际从事农业的人数少之又少。从留在农村的劳动力构成来看，主要是女性和老年人，从事农活人员的平均年龄在50岁上下，60多岁以上的人口占到了25%。“种粮费事，没有效益”导致农户种粮意愿普遍降低、对种粮缺乏积极性，农户“兼业化”现象越发普遍。农民进城之后，做什么都比种粮赚得多，“种粮不挣钱”导致了农村地区部分耕地被抛荒。从缓慢递增的粮食进口量来看，土地闲置与粮食进口存在矛盾。进口粮食实质上意味着进口土地和水资源。然而加大粮食进口的同时又荒废土地是不能接受的[6]。因此，为实现可持续的温饱安全，应当有意识地善用土地资源。总的来说，耕地和农民减少的问题是方向性的问题，比较棘手。

其次还有部分农村人口进城务工后将土地出租出去，土地流转加快，新型的农业经营主体逐渐涌现出来，这些新型的农业经营主体推动了土地的规模化发展。农业土地规模化发展对粮食安全具有双重影响，一是在提高土地的生产效率、产出等方面对土地利用率有着正向影响，二是导致耕地“非粮化”，对粮食生产和粮食安全存在负面影响的可能性[7]。新型农业经营主体会因利益驱使，在种粮和种植其他的经济作物的选择中，将种植其他的经济作物放在首选位置，导致了土地规模化之后产生了土地“非粮化”现象，土地的“非粮化”不利于我国的粮食生产和农业现代化发展。

另外，人口数量也会给我国粮食安全带来相应影响。由表4可以看出，近年来我国人口出生数、人口净增加数逐年下降，2020、2021年的人口出生率分别为0.852%、0.752%。

人口净增加的减少能在一定程度上减缓我国粮食供给的压力。

2.3 自然资源对我国粮食安全的风险挑战

粮食生产是高耗能产业，能源的供应影响着粮食的机械化作业、灌溉、运输、冷藏。俄罗斯是重要能源出口国，俄乌冲突导致全球能源产量下降，北溪天然气管道被破坏，欧美联合制约俄罗斯，预计在俄乌冲突结束之前，全球液化天然气供应将持续短缺，欧洲、亚洲等很多国家可能都会陷入能源紧缺。俄罗斯天然气的供给不足，导致许多国家煤炭、石油、天然气的供求压力加大。同时很多之前不使用化石能源而使用清洁能源的国家，由于能源紧张，又开始大量使用化石能源。

过度的碳排放导致了温室效应，温室效应又引发了极端天气。2021年夏季的极端高温、青藏高原冰川的消融、南北极冰川的消融等，极端气候带来的干旱导致的粮食减产，冰川消融导致海平面的升高、耕地面积的减少、洪涝的频发，最终导致粮食减产，这不单单是我国粮食安全需要担心的问题，同样也是全球人类需要担心的问题。

水资源也是影响粮食生产的主要因素，部分省份水资源短缺、水污染、水资源供需矛盾，对我国粮食安全发起挑战。我国水资源在时空分布上并不匹配，在调水方面，我国的人均调水不足25 m3，远低于国际水平，还有很大的潜力，如果通过调水改土，我国的优等地和高等地占比有可能由现在的29.4%提升至40%，总体上进入高等地水平，进而带动粮食生产。

2.4 粮食损耗对我国粮食安全的风险挑战

确保粮食安全，减少粮食损耗同样重要，节粮减损就是粮食增产。2018年《科技日报》发文称，我国的粮食损耗主要发生在粮食收割和粮食存储环节，我国有1/6的粮食损耗发生在加工和储运环节。农村由于仓库设备陈旧、仓库布局不合理、鼠雀霉虫、缺乏物流装备、粮食运输装卸抛洒、非规范化的运输方式等原因而导致粮食存储损失。国家储备库也存在粮仓分布广，某些地区因缺乏有效的管理手段，导致大批粮食在仓库内堆积变质。在加工过程中，由于加工过度，加工工艺落后，造成了谷物加工损失。国家粮食和物资储备局2020年发布的数据显示，我国每年在粮食储藏、运输、加工环节损失粮食350亿kg以上，这其中有些是因设备因素，有些是因人为因素，改进的空间非常大。据农业农村部估计，每年因产后处置不当，农户损失粮食7%～11%；每年因过度加工，损失粮食75亿kg以上[8]。

根据联合国2021年发布的《粮食浪费指数》数据估计，家庭、零售店和餐饮业每年造成的食物浪费共计9.31亿t。近5亿7 000 t的垃圾是在家用范围内产生的。此外，食品浪费还会增加垃圾管理系统的负担，加剧粮食不安全，而且该报告还指出，中低收入国家和高收入国家每年人均浪费74 kg，与全球平均水平非常相似，说明大部分国家还有改善的空间。

粮食在进入消费领域之后，消费环节的粮食浪费时有发生，我国由于城乡二元结构、城市化发展等导致的城乡差距，城市产生的食物浪费远高于乡村。所以，减少我国的粮食损耗可以直接正向影响我国的粮食安全。

2.5 种子资源对我国粮食安全的风险挑战

种业是粮食安全的关键，中国是全球第二大种子消费大国，而种子在粮食生产中起着举足轻重的作用，2021年我国颁布了《种业振兴行动方案》，从保护种子资源、促进种子创新、培育优势品种、加强种子基础建设、保护种子知识产权五方面发展种子产业。我国种子领域不算落后，种子资源位居全球第二，农作物种子资源丰富，拥有很多抗病害、耐瘠薄、抗虫害优质品种，拥有52万份农产品种子资源，全国粮食良种覆盖率达96%，自育品种占95%以上。

但种子领域在我国的发展空间还有很大，例如很多种子依赖国外、种子资源管理落后、优质种质的推广水平不高，种子基因编辑、人工智能选种育种等生物技术领域仍需加强，多数种子公司的实力有待提高。根据第三次全国农作物种子资源普查，很多地区的品种正迅速绝迹，我国许多省份、县区71.8%的粮食品种已绝迹，种子资源的保护面临新的挑战。

3 新形势下中国粮食安全的对策

3.1 国际因素方面的对策

3.1.1 综合利用国际国内两大市场，采取适度进口战略

处理好粮食国内生产与国外进口的矛盾，在国际粮食市场供需格局波动的背景下，确保“适度进口”战略，主动积极发挥全球资源，为国内粮食需求提高保障能力，对国内粮食生产保持充分的自信，继续夯实国内产能。同时也要坚定“走出去”战略，积极参与到全球粮食供给体系中去，加强与国际间的合作，给予企业以有力的支持和鼓励，积极拓展国际市场前景，逐步建立健全稳定的粮食供给体系。强化粮食进出口的自主权，以实现进口来源的多样性、风险分散。综合运用国际和国内两大市场，提高粮食出口市场的竞争力，提升粮食进出口价格的主导权。

3.1.2 积极参与全球粮食安全治理

推进世界粮食安全风险抵御能力建设，开展多维度、高水平、可持续的粮食对外合作，以建立更加安全、公平、稳定、高质量、多元化的粮食保障新格局为目标。持续推进“一带一路”建设，增进各国经济交流，促进粮食领域的合作。维持我国应有的历史责任，在力所能及的情况下，促进实现全球消除饥饿的目标，向一些粮食不安全國家提供粮食援助将具有重要意义。

3.2 粮食生产主体方面的对策

3.2.1 提升农民种粮积极性

确保粮食种植收益，让农民参与到收益分配中去，提升大部分个体农户的种粮积极性，但是却不能大幅度提升粮食价格，避免伤害消费者利益，处置好粮农利益与消费者福利的矛盾[9]。在农村人口大量转移的背景下，制定相关政策促进闲置土地的流转，将闲置的、小块的、分散的土地整合起来，培养稳定的种粮大户，提高种粮大户经营、科学决策能力。需要注意的是，要防止土地规模化以后产生的土地“非粮化”现象。

3.2.2 完善粮食生产配套设施

提升农村基本设施，优化道路、田地、水资源、电基础设施的使用，优化晒场、储粮仓库、运粮道路及车辆等配套设施，增加农业抗自然灾害的能力，加强农村集体土地管理、耕地改良、水土改良、种植产业化、优质农业产业化等项目的投入，保障粮食生产。

3.2.3 大力发展新农业技术人才

大力发展新农业技术人才，加强与农业专业学校及科研单位合作，为农工、农民创造良好的就业环境，鼓励专业的高校学生、农民、农业创业者，争当新时期粮食生产经营的主导力量。推进农业数字化技术的创新与应用，强化互联网技术在获取气候、水肥土壤、作物长势方面的应用，实现智能育秧、精量施肥、精准灌溉、精量喷药、病虫害精准防治等精准作业。

3.3 自然资源方面的对策

3.3.1 加强对自然资源的监管，合理配置自然资源

加强监管，严格控制水质污染、土壤污染、水土流失、耕地退化等。限制超标碳排放、研发推广清洁能源的使用，以减少温室气体造成异常气候的发生次数。统筹利用和合理开发水资源、加强水利基础设施项目建设。合理配置水资源，必须满足农业灌溉的需要，再者通过新兴互联网平台，巩固公民节约水资源的思想意识。进一步提高水资源利用的科技创新，实现废水回收利用、废水转化等措施。

3.3.2 坚持农药减量政策，完善农业使用监管制度

持续坚持农药减量政策，我国农药使用量仍居高位，与其他国家相比还有很大的改进空间。加强农药科技创新，研发推广新型肥料，发展低风险高效用农药，用农药质量代替农药用量，全面提高农业生产质量管理规范，普及科学规范用药技术，促进农药高质量发展，深入推进农药减施增效和农残控制。完善农药使用监管制度，落实每个农药使用者的责任，规范农户用药行为，加强农村基层病虫害防治体系建设，提高农药科学使用指导服务能力，加大安全生产技术培训力度，推广现代农业综合防治技术，要努力做好药物选择、施药用量和安全用药，破解病虫害难题。

3.4 粮食损耗方面的对策

3.4.1 优化储存设备和农村基本设施，降低粮食储存环节的粮食损耗

在粮食储存环节，改进储存设备减少储存环节的粮食损耗，研发推广先进的储存设备，建设更加先进的仓库并进行良好的管理。在粮食收割阶段，为了减少粮食在收割后的损失，对农户采取技能培训尤其重要。在加工阶段，提升农村基本设施，优化道路、田地、电基础设施的使用，优化晒场、运粮道路及车辆等配套设施，以减少粮食运输阶段发生的粮食损耗。在粮食加工环节，采取必要的设施，防止粮食过度加工，提高加工工艺，使用合适的加工设备，有效降低不必要的粮食损耗。

3.4.2 加大粮食消费宣传力度，降低消费环节的粮食损耗

在粮食消费阶段，加强大众饮食节约意识的宣传教育，促进全民节粮意识，增强反浪费的意识，指导和推动减少食物浪费现象，从而达到减少社会、家庭场所食物浪费的根本目的。制定出台减少粮食浪费相关的政策法规和成立专门机构，用法制思维去调动广大公民减少粮食浪费的意愿。研究粮食废料处理工艺，从而实现化废为宝，把粮食废料转为肥料、燃料等基本生活必需品。

3.5 种子资源方面的对策

3.5.1 加大种子资源研究力度

在种子资源研究方面，合理利用新兴技术，对种业的种子资源进行创新，鼓励、支持科研机构、种业企业等合理进行种子资源研究，推进种子资源的开发利用。在农作物品种研究方面，利用农业生产资料进行综合开发，加快品种改良，研制出具有高产、抗病虫害、抗倒伏、易储运、抗霉变等特性的农作物品种，加强粮食质量管理。

3.5.2 健全种子资源保护制度

在种子资源保护方面，加大农作物种子资源保护工作的政策支持，健全农作物种子资源保护工作体系，对当地政府建立种子资源保护库提供人力、政策、资源支持，做好珍惜、濒危和优质的特色种子资源的收集保护工作，确保高质量种子资源不流失，促进种业健康发展，必须强化知识产权保护，构建种业知识产权保护的法治环境，狠抓侵害行为的查处，为种子资源创新提供有利环境[10]。还可以通过短视频、直播、新闻、会议、报纸和定时科普我国种子资源保护的法律法规等方式进行宣传教育，提高公众对种子资源的保护意识，让民众也积极参与地方的种子资源保护工作。

3.5.3 加强种子资源保护的市场监督

在市场监督方面，加强野生种子资源保护的进出口执法管理，严格控制野生种子资源的私自乱采滥挖和非法出口，严格落实属地监督执法责任，有效控制本土优质作物的种子资源流失。加强互联网监测平台的开发和利用，扩大监测人员队伍，严厉查处种子资源侵占、破坏的行为。

4 结 论

我国粮食产量从时间线上来看是稳步增长的，口粮产量、粮食贮存量非常充足，同样从粮食安全的“安全”二字来分析，如果从保障国人吃饱和粮食产量来看，我国这方面是没有问题的，但是从一些影响粮食安全的其他因素来看，我国粮食安全依旧存在很多风险挑战，在提升我国粮食安全保障能力方面仍然有许多地方有待进步。一句“粮食生产的十九连丰”可能就把危机感压下去了，在“紧平衡”之下，人们并不知道粮食危机到底处于何种地步，新的粮食安全观念不再必须以追求高自给率为前提条件，在制定合理的食品安全自给率水平的同时，减弱粮食自给率与粮食安全的关联性，可以从供给端、需求端等方面减轻粮食安全面临的挑战[11]，提高粮食保障水平。地缘政治和貿易进出口的不稳定性、自然环境的污染和水资源分布不均衡、种粮主体和耕地面积的减少、种子资源的“卡脖子”等等都是影响我国粮食安全的因素，还存在着很多完善和优化余地。

参 考 文 献

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