地方金融监管协调机制研究

◎文/房楠

当前， 金融监管体系改革已经明确了国务院金融稳定发展委员会的政策协调功能及其在系统性风险应对中的法定主体责任，并取得了非常重要的改革成果。谢平、 邹传伟认为，“金融监管的一个关键目标是排除造成市场非有效的因素，让市场机制发挥作用，少监管或不监管”；王国刚认为，“在深化金融监管体制机制改革过程中， 应着力建立各家金融监管部门之间的协调机制，按照功能监管的要求，明确各家金融监管部门的功能监管职责，实现金融监管全覆盖。 ”因此，如何深入推进地方金融监管改革， 如何横向协调地方部门间金融监管职责，成为摆在我们面前的现实问题。 为此，本文在专家学者已有研究成果上， 创新性提出地方金融监管基本框架，对地方金融监管协调机制做有益探讨，以求教于方家。

图1 地方金融监管协调机制基本框架

一、优化地方金融监管的机构维度

一方面，与实践中的民间借贷风波、担保圈风险等地方金融风险事件发生相对比，在理论上对于如何界定地方金融监管部门的监管职责和风险处置责任的系统性研究几乎处于空白， 仅有寥寥无几的对策性研究报告。 另一方面，尽管自第五次金融工作会议以来，部分地方相继成立地方金融监管局， 但是对其应履行职责、与原有一行三局的区别和联系并未予以充分论证。 这种理论与实践的不对等在很大程度上不利于我们理解和完善金融监管理论，也不利于未来金融监管改革。 利用博弈论的方法分析地方金融监管相关部门之间权责划分，同时，确立一种或几种可以实现部门之间监管协调顺畅的机制，既可以弥补现有理论研究的空白，又为实践中解决某些机构存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题提供参考。 为此，央地金融监管协调机制的制度设计便是首要流程。

第一，优化地方金融监管工作的制度设计，提升地方金融监管协调机制的可行性。 进一步优化央地金融监管协调机制，进一步细化、明确央地金融监管体系分工，形成“以上率下”“上下联动”的趋势。 在中央金融监管层面，确定地方金融监管的指导或服务部门， 一则理顺两个层面金融监管的职责与分工，二则负责统筹、协调各省市区金融监管部门之间的互动与合作。

第二，依据各省市区不同金融行业的特点，进一步细化当地金融分业监管的管理细则。 针对横向经营和纵向管理的业务特点，制订、细化或优化不同业务部门或不同行业领域的监管标准。 在制定金融业监管细则时，要处理好稳定、改革、发展间关系，既要进一步发挥好地方金融行业发展的惯性，又要用好“长视镜”工具，发掘地方金融产业潜力，还要用好改革这个促进行业发展的“舵手”，达到各金融行业协同治理的目标。

第三， 因地制宜地完善对地方金融监管机构的监督，形成监管者“被监管”的闭环。 在确保省市区各级金融监管体系相对独立性和行业领域权威性的前提上，构建与之相适应的问责制度， 达到对地方金融监管部门“被监管”，提高监督实效和透明度。 一方面，省市区金融监管部门应虚心接受各级人民代表大会等立法、 行政、司法等机关的监督，确保各级地方金融监管部门制定的各项制度、政策、行规能让各方受益。 另一方面，将对金融风险的防范、化解、处置成效纳入考核评价指标，作为激励干部担当作为的重要参考依据，强化各级政府对地方金融监督管理的约束机制，督促各级政府、各类部门提升防范化解金融风险的能力，继而助推金融安全稳定及地方经济发展。

二、拓展地方金融监管的行业维度

就重要性而言， 地方金融机构可以分为系统重要性金融机构、地区重要性金融机构以及其他金融机构。其中， 系统重要性金融机构和地区重要性金融机构是地方经济发展金融支持的主力军， 处于地方金融体系“金字塔”的顶部和中部，“具有一定的系统性风险与道德风险”；而“7+4”是地方经济发展金融支持的“尾部”力量，处于地方金融体系“金字塔”的底部。 那么，针对不同类型金融机构， 地方金融监管应该发挥何种作用呢？ 在谁审批、谁监管、谁担责的原则下，地方金融监管机构应如何既能实现监管全覆盖， 又能强化监管的专业性、统一性、穿透性呢？ 为了加强金融监管的标准化、合法化，进一步提高金融监管的专业水平，可以从以下几方面发力：

首先，在实践中不断摸索建构典型方案指导体系，逐步逐级提升地方金融联合监管的内容、时效和质量。 面对复杂的金融监管形态，可以逐步建立监督管理标准、项目协调体系； 更高级别的金融监管机构可以对较低级别的金融监管机构的具体案件提供具体指导， 而一些需要紧急解决的复杂案件， 则需要更高级别的地方金融监管机构在人才、技术、材料等相关领域提供支持。

其次， 建立分层分级的地方金融监管的联合执法体系，优化地方监管互动机制。 以统筹全局、部门联动的方式防范化解金融风险，鼓励各地不同部门、不同行业间的联合检查、合作执法、同向同行。 因各级金融组织的业务活动均有复杂性、综合性等特点，这就需要地方各级金融监管机构进行协调，组织公安、税务、市场监管等部门参加联合检查执法活动，打造一支业务能力强、道德标准高的地方金融专业人才队伍。

最后， 界定并公告从事非法金融活动应承担的法律责任。 具化地方金融组织的行为影响，通过制定法律等方式明确禁止吸收存款、非法发放金融许可证、非法创建金融产品交易市场或变相吸收存款、 变相非法发放金融许可证、 变法非法创建金融产品交易市场等非法金融业务活动， 还包括打着科技旗号开展金融活动与未经国内准入批准，开展的跨境金融服务等，明确处罚标准和违规后应承担的法律责任。

三、夯实地方金融监管的技术维度

在金融科技时代，以大数据、云计算、人工智能、区块链为代表的新型金融业态呈现爆发式增长， 这不仅推动了金融服务模式创新，而且重塑了金融业竞争格局。 不容忽视的是，“在金融科技的发展过程中， 我们往往看到科技与风险并行”。 一方面，在金融科技影响下，金融创新日趋复杂化，金融边界也呈日益模糊化，这势必给金融监管带来严峻挑战。 另一方面，金融科技加剧了金融风险跨行业、跨市场、跨区域的交叉传染。 尽管绝大多数各级监管机构已对金融科技风险建构了体系化监管模式， 但是风险事件仍时有发生。 部分处于初创阶段的地方金融监管机构还难以全方位地、立体化地、系统性地实施金融科技风险监管。 此时，地方金融监管亟需引入监管科技，提升金融科技风险的甄别、防范和化解能力。

首先，构建基于大数据的数字全球监测模型。 大数据技术通过搜集、整理和提炼数据，来削减不同部门之间的不和谐性。 数据中涵括的有用信息，不仅可以呈现股票交易等金融活动信息，还可以通过工商、税务等部门官网资料补充微信公众号、微博等网络信息。 如此，则可以实现全面汇总和系统呈现异地金融监管信息， 实时共享金融监管信息及进展， 实现不同金融部门与金融监管部门之间信息的同频共振，实现纵向、横向挖掘各级金融机构及其关联公司间的类似欺诈交易、保险互保等链条，实现快速预判、及时预警和高效化解的目的。

其次，建立智能动态监控模型。 借助有效的数据平台和市场监控机制，通过金融风险测度、金融压力指数测量等方法，建立日常检查机制、事前预警机制、风险处置机制和事后问责机制，为金融监管进行风险评估，为客户进行风险监控研判，完成审慎监管。 通过明确监管职能、健全监管协调机制、落实监管责任、强化监管问责，逐步构建起现代高效的地方金融监管制度框架。 利用机器学习技术等，通过关系网络、企业画像等路径，有效规避和检测监管缺陷，监控异常行为。 构建风险识别模型，制定关联关系准则， 利用随机树等先进算法对金融机构等进行建模培训和能力训练， 使系统具有适应性和正趋向发展态势。

再次，建立通用的实时监控模型。 区块链技术具有同步共享特点，既可以满足监管机构数据的需求，又能实现实时监控监管的目标。 “防范区块链技术发展过快隐藏的风险，引导区块链技术在金融领域更好地发展。 ”作为链上超级节点的监管机构， 可以在不通知监管对象的情况下，通过共同办公干预风险行为，形成具有社会约束力的合作监管。

最后，金融风险预警信息系统有待完善，信息交流机制建设有待加快。 构建省级地方金融信息共享平台来统筹各省市区金融监管，密切关注当地新建的金融组织、新发展的业态， 构建新型金融风险测度、 金融信息监测体系。 通过制定数据搜集方案和使用指南，规范、明晰数据、信息安全责任。 在利用计算机信息处理过程、大数据、云计算等新型科技手段提升监管信息采集、 演变逻辑研判水平的同时，厘清金融突发事件的应急处理逻辑，构建评估判定体系、设计动态反馈机制、探究预警处理程式，制定适合当地金融业发展的预警机制。

在经济社会快速发展的今天，通过系统构思、精准实施，建立有效的激励机制，加强地方金融监管部门的风险预警及处置能力，提升金融服务实体经济能力，为金融监管协调机制构建， 也为建立健全有利于央地经济与金融共生共荣的央地金融监管模式，是值得深入探讨，并有的放矢运用于实践环节的。