内部审计与国家审计协同发展机制探索

张冠楠

（作者单位：农业农村部财会服务中心）

一、内部审计与国家审计协同发展的背景和意义

我国从建立内部审计制度以来，内部审计作为单位和组织内部管理规范化、风险控制常态化的一项重要制度设计，在审计监督体系中发挥着基础性作用。但由于国家审计与内部审计的职能和地位、内容和对象等的不同，在构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系过程中，形成了审计监督内部与外部分隔的局面。2018 年以来，随着党和国家对审计工作的重视程度不断提升，内部审计在国家审计中的重要作用也逐步凸显。

在制度层面，2018 年1 月审计署颁布《关于内部审计工作的规定》（以下简称《规定》），在内部审计地位和独立性、内部审计职责范围和工作重点、内部审计结果运用等方面，为内部审计工作开展提供了指导和制度性保障。《规定》指出，应将内部审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩干部和相关决策的重要依据。审计机关在审计中，应当有效利用内部审计力量和成果，对内部审计发现且已经纠正的问题，不再在审计报告中反映。同月，审计署颁布《关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》，指出在进行审计时，要将被审计单位内部审计工作开展情况等内容纳入审计评价范围，积极推动被审计单位规范内部审计工作。2019 年4 月审计署办公厅印发《2019 年度内部审计工作指导意见》，明确了新时代内部审计工作的职责定位，表明了内部审计是一项重要的制度设计，是实现审计全覆盖的需要，是国家治理体系的基础环节和重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。

在执行层面，2018 年5 月，习近平主持召开中央审计委员会第一次会议时强调，要加强对内部审计的指导和监督，调动内部审计和社会审计力量，增强审计监督合力。中央审计委员会第一次会议召开之后，全国各省、自治区、直辖市党委陆续成立了审计委员会并召开工作会议。2018 年9 月，审计署成立“内部审计指导监督司”，标志着国家对内部审计工作的指导和监督更加常态化、体系化[1]。2022 年1 月，新修订的《审计法》正式开始施行，其中对内部审计条款进行了修改完善，规定被审计单位应当加强对内部审计工作的领导，按照国家有关规定建立健全内部审计制度。由此，内部审计与国家审计实现协同发展，在顶层设计的基础上，进一步落实到了执行层面。

从以上分析不难看出，无论是在制度层面还是在执行层面，我国内部审计的法律地位逐步提高，内部审计与国家审计的关系也得到了进一步明确，即内部审计不仅是配合国家审计机关对本单位进行审计监督的手段，也是推动实现国家审计全覆盖的重要保障，发挥着“治已病、防未病”的重要作用[2]，这对推动二者协同发展奠定了坚实基础。党的二十大报告指出，全面从严治党永远在路上，党的自我革命永远在路上，作为党和国家监督体系的重要组成部分，推进党的自我革命是审计监督的使命和任务，坚持“刀刃向内”也是内部审计和外部审计协同发展的必然要求。

二、内部审计与国家审计协同发展中存在的问题

随着我国审计事业逐步向纵深发展，如何使内部审计与国家审计协同发展，使内部审计更好地发挥其应有的作用，成为目前亟待解决的问题。从内部审计视角来看，在加强内部审计与国家审计的相互协作过程中还存在一些问题。

（一）内部审计范围较窄，与国家审计相比站位较低

现有制度对内部审计的领导体制、人员配备、职责内容等都有明确的规定，但与实际执行情况相比仍有差距。内部审计工作大多局限在传统的财务收支审计、内管干部的经济责任审计，审计范围相对较窄。在贯彻落实党中央、国务院的重大方针政策，重大事项、重大项目投资、大额资金使用等“三重一大”决策，内部控制、风险管理的审计监督等方面的作用尚未得到充分发挥，尤其是对出现的重大风险和违规问题所反映的深层次矛盾无法深入分析判断，内部审计的纠错防弊功能没有很好地发挥。

（二）内部审计人力和技术资源有限，与国家审计相比手段较少

新《审计法》明确了政策措施落实情况审计的法律地位，但内部审计在开展经济责任审计项目或者其他审计项目涉及政策跟踪审计内容时，不能很好地利用大数据实现“科技强审”，不能很好地借助行业专家等外部审计力量。有些单位的内部审计机构由于人力技术资源有限，直接向社会购买审计服务或外包审计项目。如委托注册会计师进行经济责任审计，审计人员往往只关注财政财务收支情况的真实性和合法性，对资金运动背后的事权关系关注较少，不能有效保障审计结果的质量。

（三）内部审计监督力度不足，与国家审计相比整改力度较弱

一方面，内部审计工作得不到被审计单位的有效配合。部分被审计单位的主要领导认为在各部门的监督中，内部审计监督是一种财务层面的监督，主观上对内部审计重要性和必要性认识不到位，导致内部审计监督力度不足，影响、制约了本部门或单位内部审计工作的有效开展。另一方面，内部审计查出的问题无法对被审计单位形成震慑作用。如对内管干部经济责任审计的成果与单位对干部的业绩考核、奖惩、任免等的结合度不够，内部审计的权威性在实践中难以体现。

三、内部审计与国家审计协同发展路径探索

2021 年6 月，中央审计委员会办公室、审计署印发《“十四五”国家审计工作发展规划》，明确要求在“十四五”时期要进一步加强对内部审计工作的指导和监督，增强审计监督合力。这要求我们要逐步探索建立内部审计与国家审计协同发展机制，才能更好地实现“十四五”审计工作的发展目标。

（一）优化联动机制，推动实现审计全覆盖目标

1.建立协同审计工作领导小组制度

近几年，随着相关法律法规的出台，很多审计机构正在探索建立协同审计领导小组工作机制，借此发挥各方优势、合理配置资源，推动实现审计全覆盖。例如，磐安县人民政府官网公开的《磐安县探索构建国家审计与内部审计的协同审计工作机制》，提到成立由县审计局局长任组长的国家审计与内部审计协同机制工作领导小组，明确工作职责，落实内部审计责任[3]。因此，内部审计机构可以在逐步推动建立协同审计工作领导小组的基础上，优化协同联动机制，建立协同审计工作联席会议制度，并形成每年的规定动作，以制度推动加强审计计划的管理、审计项目的实施，做到科学布局、突出实效。

2.建立项目协同审计工作机制

一是建立审计计划统筹制度。在协同审计之初，审计协同领导机构实施审计项目计划统筹管理，对协同审计对象和审计项目进行摸底统计，国家审计机关在确定年度审计计划后应及时向被审计单位通报审计计划，被审计单位在年度内部审计计划确定后及时报国家审计机关备案[4]，避免出现重复审计，提高审计效率[5]。二是建立审计定期沟通机制。加强内部审计与国家审计沟通，如内部审计机构在审计时或者审前调研阶段可根据国家审计中的审计方向确定或调整审计思路[6]，突出审计重点，提高审计质量。

（二）加强资源共享、创新方式方法提高审计效率

1.建立审计人力资源共享机制

一方面，内部审计人员熟悉审计对象的经营和工作环境，具有“业审融合”上的专业性优势。对涉及范围广、时间紧的同步性国家审计项目和下级单位接受国家审计的项目，鼓励内部审计人员参与协同审计工作，不仅可以提升国家审计人员专业水平，还能促进人才交流。另一方面，内部审计人员可以依托国家审计师资，申请参与国家审计相关培训，定期邀请国家审计机关优秀审计业务骨干授课，开展现场业务指导，推广成功的国家审计经验和做法，逐步形成组织方式统一、实施方案统一、取证格式统一、问题定性统一和问题处理统一等“五统一”模式，拓宽内部审计人员审计角度。

2.建立审计方法技术共享机制

在大数据审计方面，目前我国国家审计形成了一些方法、取得了一定成效，但在内部审计中推进速度较慢[7]。因此要想实现国家审计与内部审计的协同发展，就需要利用现代通信技术、互联网、大数据信息，实现“科技强审”。一是建设审计云平台共享机制。可以将国家审计的大数据信息逐步推广应用于内部审计，提高内部审计信息化水平。同时，可以将在内部审计中使用的大数据技术应用于国家审计，提高审计效率。二是组织大数据审计项目。通过定期组织开展大数据审计项目，创造内部审计与国家审计人员在审计方法技术方面进行交流的机会，促使内部审计人员不断提高计算机审计水平。

（三）实现优势互补，进一步加强审计成果运用

1.完善内部审计利用国家审计成果运用机制

在审计内容上，内部审计要围绕主责主业，重大政策落实审计是不可或缺的一部分。而内部审计如果要把贯彻落实国家重大政策措施与本单位本部门战略决策部署等情况的审计结合起来，就必须利用国家审计的审计成果。同时，内部审计根植于单位内部，在事前、事中监督节点上具有优势。因此，内部审计可以利用国家审计积累的成果，按资产、预算等不同方面进行梳理总结，将发现的典型性、普遍性、倾向性问题形成负面清单[4]，将清单内容列为今后对该行业或领域审计的重点，加强自我 监管。

2.建立内部审计与国家审计整改落实联动机制

不管是国家审计还是内部审计，在发挥审计监督效能的基础上，更重要的是促进被审计单位加强制度化、规范化建设。国家审计与内部审计可建立审计问题整改落实联动机制，一方面，内部审计可以将国家审计查出的问题作为内部审计项目或定期审计回查的部分内容，审计时重点关注被审计单位对国家审计查出问题的整改落实情况[5]。另一方面，国家审计发现问题后，在整改落实期内，可将问题交给被审计单位的内部审计机构，让其跟踪监督审计决定整改落实的进度，提高审计效率[7]。

（四）完善监督体系，形成审计工作“一盘棋”格局

1.建立协同审计评价指标体系框架

在审计范围上，内部审计要充分发挥审计监督全覆盖的基础功能，首先要明确内部审计的范围能够覆盖国家审计机关对本单位的审计范围。因此，内部审计机构可以借鉴已经形成的、较为成熟的国家审计评价指标框架，如在经济责任审计、预算执行审计等特定的审计项目上，形成一套适合自身的内部审计评价指标体系。在此过程中，我们可以将国家审计和内部审计指标体系进行对比，找出异同点，形成协同审计评价指标体系框架，使协同审计项目评价更全面、客观。

2.建立内部审计与国家审计交叉监督机制

在审计职能上，2019 年4 月，审计署印发《关于定期接受特聘审计监督员对部门预算和其他财政收支情况进行审计的办法（试行）》，商请有关国家机关和国有企事业单位，择优推荐从事内部审计的专业人员，担任特聘审计监督员，承担定期对审计署部门预算和其他财政收支情况进行审计的任务。在制度要求上，新《审计法》对国家审计机关的政治要求、人员要求、权限要求等修改较多，这也表明国家审计对更好发挥被审计单位对其审计行为的监督提出了更高要求。在此基础上，内部审计机构可以推动建立内部审计与国家审计交叉监督机制，实现日常双向检查，以进一步提高内部审计的地位，使其更好地发挥作用。