行政事业单位预算绩效评价体系的构建

李云峰

（作者单位：北京市农林科学院）

一个正常运营、持续发展的企业或单位的核心管理是财务管理，设置合理有效的预算绩效评价体系是推动我国行政事业单位持续发展的手段之一。伴随我国各项管理工作水平的不断提升，对行政事业单位财务体制改革接连提出新的要求，全面提升财务管理工作的大环境，不断督促我国各行政事业单位亟须对财务工作作出进一步完善，通过全面构建预算绩效评价体系，充分发挥其管理作用，确保绩效评价与考核结果的公平。

一、行政事业单位加强构建预算绩效评价体系的重要性

加强行政事业单位预算绩效评价体系建设，是对行政事业单位管理制度的完善，其积极作用远不止于此。

（一）加强行政事业单位预算绩效评价体系建设，有助于提升单位内部管理水平

预算绩效评价体系建设，能够以资金管理为主线，促进资金管控各环节的规范水平，有利于单位及时发现问题并且采取积极的应对策略，从而促进单位健康有序运行和发展[1]。

（二）加强行政事业单位预算绩效评价体系建设，有助于优化资源配置

绩效预算是预算管理改革的需要，这不仅有利于资源的合理配置，也有利于财务风险的合理控制。预算评估指标体系要实现预算与绩效的融合，就需要不断提高资源的分配效率和资金的使用效益，从而促进预算绩效管理水平的提升。

（三）加强行政事业单位预算绩效评价体系建设，有助于实现单位的战略目标

行政事业单位的预算绩效管理可以体现单位实施的战略目标，是单位发展的风向标。构建科学、全面的行政事业单位预算绩效评价体系，对于单位内部合理制定战略规划具有促进意义，为单位的远景目标作出贡献，推动单位健康有序发展。

二、行政事业单位构建完善的预算绩效评价指标体系的工作重点

（一）完善预算绩效评价主体

行政事业单位的财务部门和预算部门是实施绩效评价的主体，在充分发挥其主体功能的同时，还应深入探索并不断完善第三方评价。财务部门和预算部门分别是绩效评价体系中的组织主体和责任主体，财务部门主要负责本级财务部门及其下级财务部门的预算绩效评价和预算绩效评价的再评价工作，其评价资金的范围涵盖所有财政性资金，而本部门的预算绩效评价由预算部门负责组织实施，并对下属单位的预算绩效进行评价和预算绩效评价的再评价。第三方评价指的是受财务部门或预算部门委托后，由第三方机构独立开展的评价活动。在具体开展评价活动时，对基本支出、项目支出、支出政策和部门整体支出等进行绩效评价[2]。

（二）完善预算绩效评价方法

建立完善的预算绩效评价方法，是要构建定性评价和定量评价相结合、外部评价和自我评价相结合的全方位评价方法，并在此基础上切实提高预算绩效评价结果的公正性和权威性。科学运用因素分析法、层次分析法、成本效益分析法、数量分析法、统计分析法、最低成本法、数理统计法、调查法、公众评判法和专题讨论会等方法中的一种或者多种评价方法，确保更加客观地评价预算支出的经济性、效率性和效益性[3]。

（三）完善预算绩效评价指标体系

不断研究设计和补充完善预算绩效评价指标体系，形成涵盖各项支出、符合其目标内容、突出行业绩效特点、具有可考核性的量化和细化的绩效指标。加强收集和整理各类标准值，切实形成体现不同领域特点的各类评价标准。做好对评价权重深入研究，让权重分值的设置更加具有科学性，构建科学合理的绩效评价指标体系。

三、行政事业单位构建预算绩效评价指标体系的原则

（一）科学性原则

在设置绩效评价指标时，尊重客观规律，科学准确地反映预算支出的绩效。绩效指标应该具有极强的代表性，所选指标不重不漏，各指标之间既保持独立，又相辅相成。

（二）可比性原则

在设置绩效指标时，应该采用统一的口径或者处理方法。这一原则是为了满足不同预算主体之间和同一预算主体的不同时期进行纵向或横向对比的需要。

（三）易获取原则

在设置绩效指标时，应该关注绩效指标取得的难易程度，一般不设置获取成本较高的绩效指标，特别是不设置不能取得的绩效指标。

（四）全面性原则

在设置绩效指标时，应该完整、系统地反映单位支出的总体绩效情况。既注重经济效益，又注重社会效益；既关注整体效益，又关注局部效益；既反映短期效益，又反映长期效应；既体现直接效益，又体现间接效益。

（五）整体性原则

在设置绩效指标时，注重从整体上把握，各个指标各有侧重又相互联系，整个指标体系共同反映单位的总体绩效。

四、行政事业单位构建预算绩效评价体系存在的主要问题

一直以来我国从未停止过对事业单位的改革，行政事业单位的良性发展需要有效的管理手段，绩效评价体系在行政事业单位管理工作中发挥着关键作用。当前，部分行政事业单位的预算绩效评价体系尚不能发挥真正的管理价值，存在以下突出问题。

（一）形式化完成预算绩效评价体系的构建

随着我国财务制度改革的全面推行，科学完备的预算绩效评价体系对行政事业单位的发展发挥着不可低估的作用。然而，在部分行政事业单位的负责人或业务职能部门的负责人中，普遍存在对预算绩效评价体系理解不透彻的现象，缺少深刻认识预算绩效评价体系重要性的过程，造成有些行政事业单位虽已构建起了相应的预算绩效评价体系，但仅停留在工作形式上，不能发挥管理工具的作用[4]。

（二）预算绩效评价指标与行政事业单位发展实际不匹配

由于预算绩效评价体系的指标范围宽泛且设置程序较多，需要全部业务职能部门的人员整体参与、协同合作、相互磨合来完成。但大多数行政事业单位的预算绩效评价指标在实际构建过程中，仅由财务部门单独编制完成，以致业务部门的指标制定与行政事业单位的实际发展之间存在不对等的现象。由于在预算绩效评价体系制定的具体工作中，其他相关业务职能部门的参与度不高，经常造成行政事业单位的发展实际与评价结果不一致。此外，还存在仅是片面地根据行政事业单位的年度工作总结出具整体评价意见的现象。在构建预算绩效评价管理体系过程中，还有部分行政事业单位没有针对员工个人的工作能力和工作业绩设置科学的评价与考核指标，阻碍了行政事业单位的顺利发展。

（三）预算绩效评价过程与结果不透明

一般情况下，行政事业单位在构建预算绩效评价体系的过程中，可以通过下发给员工评价考核结果文件的方式，让员工知晓自己的工作情况、绩效情况以及自身与其他人员的差距。然而，在实际评价考核过程中，一些评价考核的结果由上一级管理人员来决定，缺少透明的评价考核过程，从而使部分员工内心感觉到单位内部的不公平，产生不满和消极的情绪，失去了工作的责任心。评价体系执行中类似的问题如果不能及时解决，会造成预算绩效评价体系制约行政事业单位的发展，并产生一系列负面影响，无法起到激励效果。

（四）与行政事业单位执行的政府会计制度之间缺乏有效的衔接

我国行政事业单位会计制度正处于不断深化改革过程中的大背景下，预算绩效评价体系构建的重要工作便是建立与行政事业单位会计制度之间的有效衔接。绩效评价体系只有在兼顾行政事业单位和各职能部门员工协调发展的情况下，才能紧跟时代发展步伐。然而，我国很多行政事业单位由于没有捋顺单位内部各部门的工作，也没有做出合理的业务调整，在预算绩效评价体系构建过程中，与行政事业单位现行的政府会计制度之间缺少实质性的衔接，导致预算绩效体系的整体构建与财务工作的拓展出现脱节现象[5]。

五、构建行政事业单位预算绩效评价体系的措施

（一）充分认识预算绩效评价体系的管理作用

预算绩效评价体系得到有效构建的关键，在于行政事业单位负责人以及各相关业务职能部门负责人之间是否可以做到大力配合和彼此支持。行政事业单位和各业务职能部门负责人，首先要全面了解在整个单位的正常运作与稳定发展过程中，预算绩效评价体系建设所起的作用，从思想源头上重视预算绩效评价工作，从而保障预算绩效评价体系得以深化推行。

（二）量化设置预算绩效评价指标

行政事业单位各相关职能部门负责人应该结合各自部门的实际情况，全面参与编制预算绩效评价指标，配合财务部门共同研究设置定量指标，使绩效评价指标具备可操作性。同时，应充分参考并合理分析上一年度各业务部门发生的实际支出情况，在此基础上确定下一年度各部门费用支出的预算金额，量化绩效评价指标，制定出相应的考核机制，对各部门年度的费用支出情况给出科学合理的评价，确保考核结果准确、清晰。

（三）坚持公平、公正、透明的评价原则

员工是促进单位运作与发展的重要力量，因此在整个单位内部预算绩效评价体系构建过程中，应充分征集各业务部门相关岗位员工的意见和建议，并将其作为预算绩效评价体系构建的重要参考，由财务部门分析筛选这些意见和建议，为构建公平、公正、透明的绩效评价体系打好坚实基础。将公平、公正、透明的评价原则贯穿于预算绩效年度评价的始终，在对预算绩效评价指标进行科学、合理量化的基础上，实现公平公正、准确清晰地反映预算绩效评价的结果。此外，应积极运用绩效评价结果，建立健全预算绩效管理激励机制，加大奖优罚劣，根据工作业绩和年度指标的完成情况对各部门以及个人进行褒奖与鼓励或者批评与惩戒，通过这样的方式充分调动各部门员工的积极性，发挥好预算绩效评价体系的监督与约束作用和有效考核作用[6]。

（四）不断充实预算绩效评价指标的内容

在行政事业单位内部预算绩效评价体系的整体构建过程中，应充分考虑新的行政事业单位会计制度，并将预算绩效评价体系与新的行政事业单位会计制度有效结合，根据费用指标和制度指标全面考查单位各部门的实际工作完成情况，而不能仅通过考察费用和收益的财务指标就片面地去构建整体绩效评价体系。其中，费用指标是要根据实际使用情况对已发生的费用进行全面、详细分析，在已充分掌握上一年度单位内部财政资金整体支出情况和各部门具体费用支出情况的基础上，进一步制定本年度中各部门的相关费用评价指标，在合理的费用评价指标的框架下执行费用支出，从而避免出现费用使用过度、无节制的现象。制度指标是指行政事业单位为了确保现有的预算绩效评价体系可以真实地反映行政事业单位的管理现状与发展方向，结合单位自身发展实际，制定与之相适应的财务管理制度，它需要兼顾单位的发展实际和员工的工作效率，同时还需要对日常管理工作中行政事业单位内部的相关财务管理规定的执行情况进行自查。

（五）努力做好“三库”建设

扎实做好专家库、中介机构库和监督指导库的建设工作，建立健全监督制衡机制，真正做到分建、共享和动态管理。一是做好专家库的建设。通过规定的程序和方式建立不同领域、不同专业、不同行业的预算绩效管理专家库。并且定期对参与预算绩效管理工作专家的工作态度、专业水平等不同维度予以评价，做到科学分类、优胜劣汰、动态管理。二是做好中介机构库的建设。重点是加强对在库中介机构引导和培训，强化管理和规范，并建立起“黑名单”制度。三是做好监督指导库的建设。建立起人大、纪检监察和审计等部门在内的专家学者和普通公民参与的预算绩效管理监督指导库，以自觉且积极的态度接受来自人大、纪检监察和审计等相关部门的监督。

六、结语

总而言之，预算绩效评价体系是行政事业单位发展必不可少的一部分，行政事业单位负责人应着力构建以目标为导向的单位内部预算绩效评价体系，强化预算绩效评价体系的理念与意识，始终坚持科学全面、公开透明的评价原则，客观评价行政事业单位内部各相关部门与员工的年度指标完成情况，切实推进行政事业单位预算绩效评价体系的持续稳定发展，提升行政事业单位内部资金的合理配置效益。