农业科研单位实施财会监督的思路与措施

刘 林 黎声旺

（作者单位：1.中国热带农业科学院橡胶研究所；2.中国热带农业科学院热带作物品种资源研究所）

一、新时代财会监督的新定位、新职责

2023 年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》，充分体现了党中央对财会监督工作的高度重视，为各级政府、社会监督主体以及市场经济主体在新时代开展财会监督工作指明了方向和路径，是加快推进国家治理体系现代化建设和提升治理效能的务实举措。财会监督在新时代被赋予新的定位。财会监督职能应从“政府管理”提升为“国家治理”，重心应从“对市场主体开展的财政监督和会计监督”的微观层面提升到“优化资源配置、维护市场秩序、促进社会公平、实现国家长治久安”的宏观层面。财会监督在新时代被赋予新的职责。财会监督应从“关注经济业务合规性监督”转变为“更加关注政策、资金、资产等管理行为取得的效益和效果”，有效保障党和国家财经政策能够及时落地见效。

二、加强财会监督的意义

（一）加强财会监督是促进农业科研单位可持续发展的关键举措

在国务院新闻办举行的深入实施创新驱动发展战略 加快建设创新型国家有关情况新闻发布会上，科学技术部主要负责同志指出，“十三五”时期，我国全社会研发经费支出从1.42 万亿元增长到2.21 万亿元，研发投入强度从2.06%增长到2.23%[1]。《“十三五”中国农业农村科技发展报告》指出，“十三五”期间，全国农业科研机构课题经费共投入610.19 亿元，比“十二五”时期增加51.23%[2]。农业科研单位是我国创新驱动发展战略的重要实施主体之一，近年来获批的各级各类财政经费日益增多，担负着推进乡村振兴和实现农业科技自立自强的职责和使命，有责任、有义务管好用好每一分来之不易的财政资金。财会监督是各级各类经费管理和使用主体管好用好经费的关键举措。加强财会监督有利于摸清农业科研单位预算编制是否聚焦科研主责主业，评价国家经费投入后科研成果的质量和效益，摸清单位真实的财务状况，了解单位贯彻落实国家财经法规制度情况，评价单位内控建设和执行情况，以及促进农业科研单位牢固树立规矩意识、服务意识，坚持底线思维，提高资金使用绩效，促进农业科研单位可持续发展，确保党和国家投入的各项资源始终用于促进农业提质增效、农民增收、农村变美。

（二）加强财会监督是全面从严治党的有力手段

财会监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，是新时代反腐败监督执纪方式之一，是全面从严治党的有力手段。加强财会监督，一是有利于加快形成统一规范的监督体系，厘清各级各类政府监管主体的责任和边界，促进监管成果共享，形成监管合力，提升监督效能，为加快推进节约型政府打下坚实基础，为市场主体营造良好运行环境，激发科技创新活力，深挖创新潜力。二是有利于社会监督机构更好地提出独立、专业意见，提高服务水平。三是有利于农业科研单位落实全面从严治党要求，形成不敢腐的良好氛围。会计监督贯穿于农业科研单位全过程管理，在项目申请阶段，通过加强会计监督，有利于提高预算编制质量、提高项目绩效指标设置的科学性和合理性；在经费分配阶段，通过强化项目立项评审，有助于经费聚焦单位重点工作，避免经费分散、闲置，甚至浪费；在经费执行阶段，通过加强会计监督，有利于及时发现和制止不合理、不合规的经济支出业务，年中开展项目绩效监控，有利于及时了解项目完成进度，及时纠偏。会计监督不仅变事后监督为事前和事中监督，而且能增强职工遵纪守法意识，有效防止腐败行为的发生。

三、加强财会监督的思路与措施

（一）平衡好财会监督与“放管服”改革之间的关系

为了解决科技“卡脖子”问题，落实中央提出的“过紧日子”要求，把有限的资源配置到最急需的地方，建议各级财政部门持续推进科技“放管服”改革，优化中间过程管理、强化两头管理，从全过程监督转变为聚焦项目立项前评估、预算编制审核和经费支出绩效评价两头，简化优化项目过程管理，赋予科研单位更多项目经费管理使用自主权。

当前我国经济下行压力和财政收支矛盾大。为了管好用好财政资金，近年来中央财政采取预算执行关键节点月、项目绩效评价、财政预算评审审减率、非财政拨款结转结余数、严肃财经纪律等与预算安排挂钩措施，即财政部门在财会监督中发挥作用的具体体现，起到了非常好的震慑作用，预算管理精细化、科学化和规范化意识已内化于心、外化于行，实施效果非常显著。

笔者作为长期服务于科研的一线财务人员，亲身感受到了财政改革的“加速度”，在政府会计改革系列制度出台、科技“放管服”改革政策的密集发布以及预算绩效“一体化”加快推进的背景下，农业科研单位财务人员面临较大的压力和挑战，急需财政部门加大对财经政策的培训宣贯。同时，随着预算管理科学化和精细化要求逐年提高，急需财政、上级主管部门给予更多的指导和更为充裕的预算编制时间，以提高预算编报质量。在政府采购预算编制方面，给予适当的补报机会；在政府支出经济分类预算调整方面，结合科技“放管服”改革，适当给予预算单位相关支出科目一定幅度内的预算调整审批权限，将政策指导、适度容错和财会监督相结合。

（二）强化单位内部财会监督

1.建立健全内部财会监督体系

农业科研单位内部会计监督应以“全方位、全覆盖、全过程”为目标，同时应遵循成本效益原则，确保把单位重点项目、重要风险点、重要环节都纳入财会监督链条中。应建立“领导带头、全员参与、各司其职、相互制衡、动态调整”的监督格局。

（1）单位领导以身作则是前提。习近平总书记强调，严肃财经纪律，把各方面资金管好用好。农业科研单位要始终牢记习近平总书记的指示批示精神，坚持把严肃财经纪律放在突出位置，自觉落实好内部财会监督，增强监督意识，引导职工按制度办事，尤其是单位党政一把手要以身作则发挥表率作用。

（2）全员各司其职是关键。财务部门不是内部监督的唯一主体，经济业务经办人、项目负责人、课题组长、业务归口审核部门、单位领导等都是内部会计监督的主体。只有经济业务全过程执行主体都主动担起相应的责任，单位内部财会监督工作才能落到实处、取得实效。

（3）严密的内控制度是保障。结合科技领域“放管服”改革要求，建立分级分类的内控制度体系，明确单位内部不同监督主体的监督内容和职责边界，做好制度间的衔接与融合，同时根据外部环境变化，及时更新内控制度，提高制度的系统性、适用性和前瞻性。

（4）提高内控部门的权威性。内控工作应由单位综合部门或设立专门机构牵头负责，内控建设领导小组组长一般由党政一把手担任，配齐配强内控工作小组力量，强化内控牵头部门与业务归口部门的定期会商，就业务归口管理部门日常发现的疑点、重大风险问题进行分析研究，通过建立健全制度、内部抽查核实、外部审计鉴定、纪委谈话等多种方式及时处理化解风险。

2.创新监督方式，建立集预算、执行、绩效评价为一体的闭环监督机制

一是发挥财务在预算编制中的指导作用。财务部门要切实担起预算审核职责，深度参与各类项目申报阶段预算规范性和合理性审核，并就重点、大额支出预算与项目负责人充分沟通，重点关注“预算金额与任务量是否匹配、项目绩效指标是否体现了项目的核心任务”等，从源头上提高预算的合理性和精准性。

二是抓好预算执行全过程管理。首先，要做细做实预算安排工作，及时将单位集体研究审议通过的预算下达到最末级的经费执行主体，给予项目负责人充足时间开展科研工作，防止突击花钱。其次，分级分类开展政策解读，编印通俗易懂的《经费管理制度手册》和《经费报销手册》，让单位领导、业务归口管理部门、项目负责人、科研助理等经费执行主体均能快速掌握制度要点，规范管理和使用经费。同时财务骨干应定期收集日常财务管理中的共性问题，借助微信、QQ 等实时在线沟通工具分门别类反馈解决方案。最后，要把好最后一道关。给予财务负责人参与单位重大经济业务事项讨论的权利，重视财务负责人的意见和建议，从源头提高决策的科学性，发挥财务部门事前预警作用。把好支出报账审核关，重点关注重大支出是否履行了“三重一大”审批程序、大额采购是否履行了政府采购程序、大额支出是否签订了合同、外拨经费是否符合项目任务书或合同规定、各类支出前端审批手续是否完整、各类支出是否符合专项支出范围等。

三是牢固树立绩效意识，强化绩效评价结果应用。我国正积极推进节约型政府建设，“过紧日子”要求已提到重要议事日程，农业科研单位要顺应新形势，从“合规管理”转变到“合规管理与绩效管理并重”上来，牢固树立“花钱必问效、无效必问责”的理念[3]。一方面要对已执行完毕的项目开展绩效评价；另一方面要结合项目执行情况，选取部分长周期的重大项目开展中期绩效评价，对照项目绩效目标和绩效指标设定情况，就项目经费预算执行、绩效目标完成情况进行评价与监督，并及时反馈评价结果。因此，农业科研单位要积极探索单位预算总体绩效评价，将单位全部的收支都纳入评价范围，提高资金使用效益。同时还应强化绩效评价结果的应用，将绩效评价结果与单位年度考核、项目申报、预算安排等挂钩。对于评价结果好的项目，给予政策倾斜，加大预算安排力度；对于评价结果不好的项目，单位可采取暂停项目申报、压减预算安排、通报批评、取消年度评优、扣减绩效工资等方式，倒逼项目负责人自觉管好用好项目经费，高质量完成项目绩效目标，催生更多高质量的科研成果，助力乡村振兴。

（三）信息化技术助力单位财会监督提质增效

以互联网、大数据、人工智能、5G、区块链为代表的信息技术为财会监督工作提供了支撑条件，管理的信息化、智能化已成为一个单位综合实力的重要标志。财政部2021 年发布的《会计信息化发展规划（2021—2025 年）》提出，各部门、单位要积极探索会计数字化转型的实现路径，主动提升信息化水平，推动业财深度融合，逐步实现监管部门之间监管数据的互通和共享，提高监管效率，形成监管合力[4]。

信息化建设是一项系统工程，要有顶层设计思维，既能适应新变化、实现升级迭代，又具备良好的扩展性，增加新功能新模块、新核算单元；设计理念要开放、包容，能与其他信息系统进行数据对接，实现资源高效共享，提高核算、资金支付效率。信息化建设还是一项资金投入大的工程，随着农业科研单位经费来源的多元化和经费体量逐年增大，结合预算管理规范化和精细化要求，经费体量相对较大的农业科研单位大多数采用定制化信息系统，以满足科技“放管服”提出的“让数据多跑路，职工少跑路”的目标，因此平台构建成本相对较高，急需国家加大对信息化建设的经费投入力度，给予平台构建经费和后续运行经费支持，以便单位更好落实财政部提出的业财融合和会计数字化转型升级要求。

农业科研单位要积极探索信息化技术与内控管理深度融合的路径和方法，向内求变革。借助信息化手段，将单位经费分级授权审批流程、不相容职务分离、业务归口审批等控制手段嵌入单位管理信息平台中。主动拓展会计信息平台与单位综合管理、科研管理等业务平台的有机链接，借助信息化手段，实现跨部门高效协同管理，业务审批和资金审批全流程留痕管理，业务和经费不见面审批，让职工少跑路，提高单位管理效能，为单位科研创新营造良好改革氛围，让科研人员潜心做研究。

（四）提高监督队伍综合素质

在国家推进治理能力现代化背景下，必须创新财会监督长效机制，打造一支精干高效的财会监督队伍。财会人员是国家财经法规政策的执行者，其综合素质事关财会监督源头控制的成败。因此要把财会人员队伍和能力建设纳入财会监督大局中来谋划。

一是要加强财会人员培训。通过对其思想、职业道德方面的培训，增强财会人员财会监督责任和主动意识。通过专业和业务知识的培训，拓宽眼界，促进业务和财务融合，让财会人员在财务全过程管理活动中有能力发现不合法、不合规、不合理的经济业务和事项，为强化财会监督奠定坚实基础，同时对政策没有明确的事项能够做出正确的职业判断，避免因生搬硬套制度引发不和谐的因素。

二是建立健全财会监督队伍的激励机制。要把财会人员履行财会监督的工作成效作为工作业绩的重要组成，对在财会监督方面做得好的同志给予适当奖励，发挥激励机制的正向引导作用，增强财会监督的主动性和积极性。

三是建立“研、学、干”机制[5]。引导业务骨干主动追踪财会监督热点、分析堵点、共商难点，以课题、写书、形成案例集等多种形式锤炼一支实干、创新、专业的队伍。主动拓展“风险管理、科技管理、信息技术”等方面的视野，培养自己从更高的视角、更多的维度，以更高效的方式发现真问题、解决真问题。