预防性法律制度下的“枫桥经验”:时代特征与发展方向

邹 鹏,朱玲珑

(1.华东政法大学 长三角教育发展政策与法治研究中心,上海 200063;2.台州市中级人民法院,浙江 台州 318000)

新时代“枫桥经验”作为政法战线的一面旗帜,在新发展阶段具有旺盛的生命力和强劲的创造力。我们身处百年未有之大变局,社会主要矛盾变化带来新形势、新挑战和新机遇。中国社会治理走到了一个新阶段,在这个新阶段,我们需要贯彻新发展理念,服务构建新发展格局,推动高质量发展。新时代“枫桥经验”的发展和创新来自于基层,来自于人民,其主推动能的主要来源就是法治资源。这其中,法律制度作为其余资源的重要载体,对推进法治建设具有基础性作用。在各类法律制度中,预防性法律制度对于新时代“枫桥经验”发展具有不可替代的积极作用。“枫桥经验”的理念在于防范,把矛盾化解在萌芽阶段。推进基层社会治理体系和能力现代化,是新时代“枫桥经验”的目标取向。预防性法律制度同样具备这样一种理念,它与传统的补救性法律、制裁性法律在取向和方法上都有差异。法律具有规范作用和社会作用。一般认为法律的规范作用包括指引作用、评价作用、教育作用、预测作用、强制作用[1]。其中,指引作用是指法律可以告知人们何种行为为合法可为,何种行为为违法禁止。从法治建设的具体领域来说,预防性法律制度应当是特指一定范围内的法律制度。这种法律的预防性体现在预防人们违法,但更体现在预防纠纷发生。因此,预防性法律制度和“枫桥经验”有殊途同归之义。“枫桥经验”的灵魂是创新,根据不同时期的形势任务,不断丰富发展,与时俱进创新[2]。推进新时代“枫桥经验”再发展、再创新、再丰富,需要预防性法律制度不断地推动、保障、支撑。两者融合能够为“枫桥经验”输入产生新动能,赋予新意义。

一、“枫桥经验”的历史流变

“枫桥经验”源于浙江诸暨枫桥干部群众的伟大创造和政法工作的生动实践,形成于我国社会主义建设时期,发展于我国改革开放新时期,创新于中国特色社会主义新时代,大致经历了“社会管制、社会管理、社会治理”三个发展阶段[3]。这三个阶段也相应被称为“枫桥经验”、新“枫桥经验”和新时代“枫桥经验”,侧重领域不同。新时代“枫桥经验”是依据今日之时代背景产生和演变的,不忘初心,更加注重发挥预防性法律制度作用,围绕源头治理、风险预防、疏导端用力,立足法治思维和法治方式,运用多元机制化解矛盾纠纷,侧重于“治未病”。要理解预防性法律制度和“枫桥经验”的关系,需要首先对“枫桥经验”发展过程进行简单梳理和理解。

(一)“枫桥经验”的发展历程

1.“枫桥经验”的时代背景及缘由

“枫桥经验”是一种基层社会治理经验,最早来自于社会主义教育运动(简称“社教运动”)。1949 年中华人民共和国成立后,以“三反”(反贪污、反浪费、反官僚主义) “五反”(反贪污盗窃、反投机倒把、反铺张浪费、反分散主义、反官僚主义)、整风整社等方式,先后进行了四次大规模的社教运动,其中第四次社教运动自1962年中共八届十中全会起至1966年“文化大革命”开始为止。广义的社教运动是中华人民共和国成立以来到改革开放之前,中国农村开展的各类政治运动。狭义的社教运动,主要指第四次社教运动[4]。第四次社教运动主要针对“四类分子”,通过这次教育运动,将这些人改造成为社会主义新人。中央对第四次社教运动确立的方针是:“除行凶报复、杀人、抢劫、放火、投毒等民愤很大的现行犯必须立即逮捕法办外,对有破坏活动的‘四类分子’基本实行‘一个不杀、大部不捉’。”[5]这一立场为“枫桥经验”的产生确定了方向和依据。

任何的治理都围绕特定的治理对象、问题、领域,受制于外部环境、外在条件、时代背景、政治经济文化影响和技术支撑。“枫桥经验”的产生首先是根据中央对当时“四类分子”管制方针形成的一种探索和尝试。如果中央没有提出“一个不杀、大部不捉”的基本意图,枫桥地区也不会有“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的探索和经验。因为“杀”“捉”不可能“不出村”“不出镇”,而是要上交,矛盾就不可能放在基层化解。某种程度上,当时中央政策的“从宽”为“枫桥经验”的产生提供了可能性。基于“从宽”的导向,当时的诸暨枫桥区在针对“四类分子”教育中实施了相对柔性的方式,这也和江浙地区民风淳朴、待人友善、以礼待人的传统文化有关。当地没有简单地实施专政手段,而是通过开解、劝导、做工作等方式,不打人、不抓人,以理服人,晓之以理,动之以情,取得了很好的效果。这种理念和方法来自于中国传统文化,由于当时群众还没有形成现代意义上的法治和社会治理观念,而是具有特定的地方性知识和朴素的风俗,传承中国传统文化的精华,以和为贵,情理兼容,运用传统治理思想和举措处理问题成为了枫桥地区处置“四类分子”基本范式。这种经验成为“枫桥经验”的精髓和取向,一直传承、发展、弘扬。

2.“枫桥经验”的发展脉络

“枫桥经验”是处置化解矛盾的经验。其发展过程经历了由敌我矛盾到人民内部矛盾、由阶级矛盾到社会发展矛盾的变化过程。在第四次社教运动背景下,1963年,浙江诸暨在对“四类分子”进行教育改造的过程中产生了“捕人少,矛盾不上交,依靠群众,以说理斗争的形式把绝大多数‘四类分子’就地改造成新人”的“枫桥经验”[6]。这种矛盾化解方式行之有效,契合中央意图,符合实际情况。毛泽东先后数次批示、指示,要求总结好枫桥的做法,并向全国推广。1964 年1月,中共中央下发 《关于依靠群众力量,加强人民民主专政,把绝大多数四类分子改造成新人的指示》,枫桥经验开始在全国推广[4]。这一时期,“枫桥经验”作为对敌斗争经验,其展现出依靠群众,说理性、多元化解、不把矛盾激化等优势,这些理念成为“枫桥经验”得以发展壮大的核心要素和基本属性。

“文革”期间,“枫桥经验”在全国的推广一度中断,但在枫桥,人们依然顶着压力,在不断探索和发展。他们明确政策界限,首创并提出了“三个区别”[4]。公安部有关同志两次到枫桥蹲点,把“枫桥经验”总结为“依靠群众,对阶级敌人进行有效改造;依靠群众,教育改造有犯罪行为的人;依靠群众,查破一般性案件;依靠群众,搞好防范,维护社会治安”[4]。从这里可以看出,“枫桥经验”在作为对敌斗争话语时期已经展露出防范风险的预防性倾向,力图把矛盾问题化解在萌芽阶段,同时将群众路线作为最可靠的力量,贯穿于化解矛盾纠纷的各个方面。

改革开放之后,随着国家中心工作的转移,“枫桥经验”逐步从对敌斗争经验变为维护治安的社会治理经验。在改革开放之初,青少年犯罪问题比较严重,针对这个问题,“枫桥经验”提出“综合治理”概念,该话语被多方关注,最终成为决策层认同的思想和方案,成为当代中国社会治理最有影响的原创性概念,被广泛认同和宣传。2002年党的十六大以后,枫桥又根据社会经济发展的新形势,根据大调解与和谐社会建设理念,总结并形成了 “党政动手、依靠群众、源头预防、依法治理、减少矛盾、促进和谐”的新格局,取得了 “小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交,就地化解”的良好社会效果[4]。

党的十八大以来,习近平总书记多次对“枫桥经验”做出重要指示,强调:“要充分认识枫桥经验的重大意义,发扬优良作风,适应时代要求,创新群众工作方法,善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题,把枫桥经验坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、贯彻好。”2017年,党的十九大明确宣布中国特色社会主义进入了新时代。在全面建成小康社会决胜期,社会治理面临的形势环境更为复杂,枫桥又创造性地提出了矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位的 “新三不”,新时代“枫桥经验”充满发展活力[4]。伴随主要矛盾的变化,“枫桥经验”也在丰富、拓展、完善,根据时代的需要发生转变,适应不同时代、社会、群体的诉求,真正成为化解基层矛盾的方法和思路。经过60年的发展,其已成为政法工作的一面旗帜,并且成为中国社会治理之中最有影响的原创性思想和实践经验之一。

(二)“枫桥经验”中的变与不变

从“枫桥经验”产生背景来看,其最初来自于政治运动,是对敌斗争的经验和做法。随着时代的发展,我们的工作重心早已经从阶级斗争转为经济建设,以对敌斗争的视角认识“枫桥经验”显然已经不合适。但是,从“枫桥经验”的起源和以往的经验来看,作为一种来自于对敌斗争的经验总结,其法治的理念和色彩最初并不浓厚。最初的“枫桥经验”强调“少捕,矛盾不上交,依靠群众,以说理斗争的形式把绝大多数‘四类分子’改造成为新人”。这一方面是来自于枫桥地区特有的实践探索;另一方面也是其深刻理解中央精神的体现。从这一话语中,我们并不能读出十分明显的法治意识,更多的是运动式口号,是一种政治话语和管理话语。这种特征在“枫桥经验”发展中有所变化,但依然产生了深远的影响。

1.变化的关键词:从敌我斗争到社会治理

“枫桥经验”源自于社教运动,是敌我斗争的产物,是政治运动中形成的概念。政治运动是依托政治话语来引导和发动的,不同于法治话语,政治话语并不将权利义务作为元话语,而是将权力、斗争、服从作为元话语。在政治运动中,处于敌人地位的“四类分子”很难获得权利话语的支持。在那个时代,人们对权利的认识也并不如今日这般的全面深刻。因此,“枫桥经验”之所以产生,笔者认为和中央提出的“从宽”导向密不可分。在这样的前提下,结合当地历史文化、风俗习惯等多方面因素,产生了教育敌人、感化敌人从而化解矛盾的经验。这一阶段的“枫桥经验”体现了比较强的意识形态属性,技术属性相对淡化。

在阶级斗争概念淡化的时代,“枫桥经验”从政治话语转化为治理话语,成为平安建设的重要的支撑。从政治话语转译为治理话语,“枫桥经验”获得了更强大的生命力。在政治话语的背景下,“枫桥经验”是处理敌我矛盾的一种有益经验,但这种矛盾是需要用专门方式来解决的,其强制性、压迫性比较明显,使用的方式相对集中确定。在治理话语背景下,“枫桥经验”可以获得更多资源,可以运用法治话语、科技保障、群众路线等多个维度的资源来解决问题。

2.坚持的核心话语:群众路线与预防为主

“枫桥经验”从诞生之初就一直立足于群众路线和预防为主。这一经验不是一种治末端模式,而是“治未病”,前端化解。虽然“枫桥经验”来自于政治运动,但是群众路线和“治未病”的意识则是相通的,不论是敌我斗争还是内部矛盾都可以适用。从产生之初到改革开放之后,再到进入社会主义新时代,“枫桥经验”始终把群众路线作为法宝,把预防为主作为核心。其历久弥新和这一立场密不可分。在新发展阶段,我们面临主要矛盾的变化,各类新的挑战和问题虽然出现,但是这两条主线依然发挥着十分重要的作用,有效化解许多矛盾纠纷,做到以不变应万变。社会治理有其自身规律,群众路线是社会发动的形式,充分利用群众的力量,找寻线索、发现问题,运用群众自治优势来解决问题。预防为主则是社会治理的重要理念,前端解决可以避免社会成本损耗,从而提高社会总效益。更为重要的一点,有些损失一旦出现,本质上不可挽回。只有“治未病”,让问题和矛盾化解在萌芽阶段,不转化为重大问题和损失,才是对社会公共利益最有效的治理方式。

在数字社会转型期间,许多科技元素和新时代“枫桥经验”有机融合。我们强调“五防结合”,技防、物防、心防占有重要的比重。新技术让许多矛盾风险更容易排查,降低了社会发生重大风险的可能性。但是,我们身处这一百年未有之大变局,国际形势复杂多变,对国内也必然会产生影响。突发事件让社会治理需要面对很多新问题、新难点。在这种情况下,我们如果只依靠科学技术等硬件,而不重视体制和制度建设,社会治理依然会面对压力。在社会治理和预防犯罪的“结构整合”中,“群众因素”代表着一种社会力量,而在社会转型快速纵深发展期的社会治理和预防犯罪中,社会力量越发构成“结构整合”的一个要素,甚至是核心性或主导性要素[7]。只有坚持群众路线和防范为主,切实把群众路线和科学技术等硬件要素结合,发挥两方面优势,让群众自治和科技赋能结合,立足预防为主的思路,更多力量、智慧、信息、人员和硬件进入社会治理和风险防范过程,方能为降低重大风险爆发提供有力屏障和丰富的观察点,让社会治理获得多方面的资源,保障社会平稳。

二、预防性法律制度下新时代“枫桥经验”的时代特征

预防性法律制度逐步成为一种独立的法律类别,有其自身产生和发展的背景。在全球化和后工业时代,在新科技革命和产业革命背景下,社会变得高度复杂和不确定,许多新的问题、新的挑战伴随新的机遇出现在我们面前。从中国所处的国际大环境来看,国与国之间的竞争更加激烈和复杂,疫情后的经济状况让这种国别竞争处于更为微妙的格局之中。经济全球化并不一定是唯一的道路,外部环境影响,逆全球化的形态也在出现并且在蔓延。从中国国内发展来看,大变局带来的影响不可忽视,经济社会发展面临的压力严峻。社会主要矛盾变化对我们社会治理提出更多要求,风险越来越复杂、多变、紧张。我们需要关注、思考和应对的问题越来越多,我们需要应对问题的举措也需要越来越精密、科学、准确、可行。法律作为一种有效的社会治理资源,在中国经济社会发展中产生了巨大的作用。但是徒法不足以自行,不少问题单纯依靠法律难以有效化解。

某种意义上,法律“去中心化”并非只是一种理念上的讨论,在现实中法律确实不是万能的,其他的诸如道德、政治、行业、习俗、习惯、权威等也能够在各自领域形成卓有成效的治理态势。可是,在全面依法治国进程中,法治是治国理政基本方式,是“四个全面”战略布局,如果我们提出法律“去中心化”,那么和当前的治国战略是背离的。更需要意识到的是,法律“去中心化”是一种侧面的观察,并非全面的解析。从学理上对法律结构与其他社会规范进行对比,提出其不可及之领域,这并不意味着法律失去了主导地位。不论从历史上还是从现代法治来讨论,法治的载体在于法律,法律在社会治理中居于核心地位和优先地位。不论何种社会规范,在和法律冲突时,都要服从法律。社会规范获得法律的支持,或成为立法文件,或被立法机关认可,从而更加具有权威性和可接受性。这是现代法治社会的共识和特点。新时代“枫桥经验”发展要从这样一个视角去阐释,才能获得更充分的理论上和实践上的支持,符合理论逻辑和实践逻辑。随着科学技术发展和全球化进程出现波折,人类面临的风险的多元性、不确定性、复杂性及影响前所未有,国家兴衰安危、经济社会发展越来越多地取决于风险治理的效果。坚持和发展新时代“枫桥经验”,要在传统优势基础上,融入现代社会治理的理念、制度、方法、技术,在基层社会治理中实现时代性、人民性、现代性的统一[8]。预防性法律制度对于“枫桥经验”是具有十分明显的推动作用的。比如通过公证制度,确定当事人权属,降低有关各方对特定利益的争议纠纷。比如法律咨询能够为咨询者指明法律后果,从而避免其做出违法行为。再比如司法鉴定能够对特定伤害纠纷做出科学鉴定,给出结论,从而为后续程序提供有力依据,避免争议。这些领域及其法律制度都能够让矛盾不出现或化解在萌芽期,和“枫桥经验”前端处置理念一致,目标一致。在预防性法律制度支持下,“枫桥经验”新发展呈现两个特点。

(一)“枫桥经验”体现出更多的法治属性

从历史脉络看,“枫桥经验”原本是对敌斗争经验,是政治运动的一种模式,以权力话语为支撑,并未有太明显的法治属性。随着经济社会发展,特别是全面依法治国推进,新时代“枫桥经验”是现代社会治理的经验和机制,与法治紧密结合。其中,预防性法律制度作为和“枫桥经验”结合最为密切的法律制度,为新时代“枫桥经验”法治化提供了有力支持,让这一社会治理经验体现更为丰富的法治底色和特征。

1.讲法说理进一步强化

“枫桥经验”从产生之初,就不是“武斗”经验,而是“文斗”经验,倾向于讲道理,讲情理,讲天理,以情感人,以理服人,消除矛盾。作为一种原创的地方经验,“枫桥经验”首先侧重于风土人情、习俗惯例、村规民约、长者权威,这也是中国传统乡土治理的资源。但是,随着全面依法治国的推进,人们的法治意识持续增加,如果“枫桥经验”还是依靠地方性经验来化解矛盾,很多时候显得捉襟见肘,难以有效应对问题。预防性法律制度重在实现确定权利义务,前端确权,不是后端处置。这一制度立足“治未病”,源头治理。依托预防性法律制度,新时代“枫桥经验”在说理用情之外还有讲法,而讲法所具有的影响力在法治社会一般要高于情理。在社会交往中,讲法体现一种理性交往概念,充分发挥理性优势。这一点,要比单纯依靠情感和地方性经验这种相对感性的交往模式更有效果,更加科学和稳定。预防性法律主要是对权利义务关系的澄清,这是一种理性的认识活动。通过逻辑推理和理性认知,深刻清晰地把握当事人之间的关系,进而定分止争。这种方式能够让当事人通过权利义务话语来认识所处的矛盾关系。所以,预防性法律制度作为一种支撑性资源,为“枫桥经验”更好实施讲法说理提供了资源。

2.法律权威得到体现

“枫桥经验”可以化解矛盾,能够实现源头治理,一个十分重要的原因在于自身所具有的权威。情理道义都能产生权威,前辈耆宿都是权威主体。有权威才能使人服从,化解矛盾。在调解过程中,调解主体往往发挥自身的权威,包括道理的、道德的、政策的、风俗的、自身的等。在法治社会,法律的权威是最为强盛的。因此,新时代“枫桥经验”需要借助预防性法律制度的权威,通过仲裁、公证、司法鉴定等制度形成的结论增强自身说服力和化解过程的权威性。在坚持和发展新时代“枫桥经验”过程中,预防性法律制度作为最为主要的说服资源,以自身权威性为支点,以法律专业知识为依托,综合运用道理、道德、情理、风俗等要素。但是最具有说服力的资源还是法律,预防性法律制度着重预防,以专业的法律知识,通过清晰的权利义务话语来为矛盾提供定分止争的依据。我们强调“枫桥经验”法治化,其实为了让法律能够在“枫桥经验”中发挥更大作用,增强其实施过程中的权威性,同时也和法治社会建设接轨,预防性法律制度具备这样的功能。

(二)“枫桥经验”具有更强的可实施性

新时代“枫桥经验”的优势和侧重在于抓前端,“治未病”,是和诉讼相对应的化解矛盾纠纷形式。疏导矛盾的效益要超过制裁违法,把矛盾化解在前端、萌芽、初始阶段对于社会总利益是最佳方案。《习近平法治思想学习纲要》对于预防性法治提出明确要求,即要推动更多法治力量向引导和疏导端用力,完善预防性法律制度,完善调解、信访、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处综合机制[9]。要让新时代“枫桥经验”在基层治理中发挥更大作用,除了用好各类基层治理规范之外,还要充分发挥预防性法律制度的力量。现代法治社会中,人民群众法治意识提升,遇到问题找法、解决问题靠法成了一种普遍的观念。以法律和其他规范形成多元综合规范资源,更有利于推动基层矛盾化解,让讲法说理和情理动人相衔接,让基层治理法治化发挥更全面、更深刻的作用,从而提高新时代“枫桥经验”的可实施性。

1.预防性法律的融入提高新时代“枫桥经验”可接受性

在调整社会关系和化解矛盾的过程中,“枫桥经验”立足群防群治,主要采取说服、劝导、指引路径来把矛盾在萌芽阶段解决。同时,要结合一系列其他资源支持,比如政策扶持,比如落实社会保障政策帮扶有困难和极端情绪贫困户,避免其因难以生活铤而走险,做出危害社会的活动。再比如,在拆迁中有群众对补偿举措不满的,有关部门要积极协调,力争补偿方案能够让群众满意,避免群众因此产生极端行为。还有对精神病人照料者“以奖代补”,维护社会秩序等。在这些资源中,法律资源最具权威,最容易获得群众认同。预防性法律制度包括公证、调解、仲裁、司法鉴定、法律咨询等多方面,这些法律制度涉及权利义务纠纷的起点。发挥这些法律规范的作用,依托群众法治意识,让权利义务纠纷在起点得到一种比较好的处理,有助于实现“枫桥经验”的目标。

2.预防性法律的融入增强新时代“枫桥经验”可操作性

预防性法律制度具有法律规范的基本结构,能够在基层治理中得到规范性应用。所以,预防性法律制度是一种具有较强可操作性的基层治理资源。“枫桥经验”包括多方面资源,但并不是所有资源都具备较强的可操作性。如村规民约、风俗习惯等往往是地方性文化,不能推广复制,在特定地区之外难以产生共识。一些地区利用权威治理,发挥乡贤引导、规训的功能追求善治,但这种以权威的话语为指引的治理模式在实践中难以形成比较稳定的操作模式。乡贤个人的意图、思想、风格等都影响治理的成效。从本质上讲,这暗含人治风险。我们发动群众,走社会治理的群众路线是科学思路,但贯彻群众路线,具体发动群众化解矛盾需要精准有效的方法。预防性法律制度融入新时代“枫桥经验”之后,充分发挥法律的可操作性,把权利义务、主体、程序等纳入治理过程中,不论是实体法律规定还是程序法律规定,都能够比较明确地形成应用方法,提高新时代“枫桥经验”实施中的可操作性和确定性。

三、预防性法律制度下新时代“枫桥经验”发展方向

预防性法律制度为新时代“枫桥经验”发展提供了支持和依托,使其具有更强的发展动能和韧性。依托预防性法律制度,新时代“枫桥经验”呈现出三个新的发展方向。

(一)预防为主得到更加鲜明的彰显

预防性法律制度自身以预防矛盾发生为取向,因此预防是这一制度体系核心词。新时代“枫桥经验”是一种坚持预防为主的治理方案和智慧,凡事处置在前端、消除在萌芽期是其基本立场。依托预防性法律制度支持,新时代“枫桥经验”能够表达出更多的权利义务话语,在法治国家建设过程中,这一话语形成最强说服力,从而实现了自身法治化转向,能够充分借用法治优势,实现自身治理目标。

1.预防性法律制度是“枫桥经验”体现法定预防性的前提

从人类发展历史来看,最令人不安的是世界的不确定性。基于不确定性带来的风险,人类设计了制度,用确定的制度、程序、机制来抵御不确定性带来的风险。“枫桥经验”是通过群众路线、科技赋能、法治治理来化解矛盾风险的中国原创基层治理经验,是预防风险的综合性方案。相比之下,道德、政策、村规民约、风俗习惯、家教宗法、行业规范等都不如法律具有最强的规范性和指引力。这种规范和指引能够最大限度调控人的活动,实现人行为的确定性。人的行为确定,一定程度上能够实现风险控制。预防性法律制度的意义在于为“枫桥经验”增加了法律的支撑。对于容易引起矛盾纠纷的领域,主要权利义务纠纷提前确定了定分止争的法律结论。这种结论的权威性预防了当事人想要从事危害他人行为的可能。所以,预防性法律制度是将法律权威和“枫桥经验”有机结合的要素,用法律来预防矛盾纠纷,使预防为主的观念得到更明显的表达和更有力的实现。

2.预防性法律制度提升“枫桥经验”预防效果保证

预防性发挥法律的权威性和强制性,在针对特定问题时运用权利义务话语理性分析,让当事人认识到自己所享有的权利和担负的义务,并且履行法定的义务,享受法定权利。在法治国家,权利义务话语是社会治理的主流话语,也就是社会层面最大程度共识话语。因此,当事人可以通过这套话语实现有效沟通,从而对解决问题形成一个各方都相对接受的合意,这一合意因为是依据法律达成的,具有合法性和权威性,进而让矛盾得到化解,避免出现社会风险。例如仲裁法律制度之下的仲裁活动,能够为双方当事人提供更加便捷的裁定的可能,通过仲裁结果来确定权利义务关系,化解矛盾。再例如人民调解工作能够化解民间纠纷,双方当事人达成调解协议后,由法院司法确认,使协议具有既判力,从而能够为双方矛盾纠纷解决提供最权威依据。“枫桥经验”可以利用仲裁、公证、调解等预防性法律制度,让权利义务话语来更好阐释纠纷,从而运用理性的法律化解纠纷,稳妥、确定地化解矛盾,降低因矛盾可能引起的风险。

(二)“枫桥经验”的规范性、确定性得到进一步提升

法治具有规范性和明确性,国家和社会主体以及公民个人应当做什么、不应当做什么、应当怎样做、享有哪些权利和承担哪些义务等等,法治都有具体明确的要求和规范[10]。预防性法律制度具有规范性、确定性、指引性、可预期性、一般性等法律的基本特征。这一要素融入新时代“枫桥经验”后,其同样具备这一属性,这也是“枫桥经验”在国家治理体系和治理能力现代化语境下的发展趋势。规范性、确定性是对抗不确定性风险的特征和条件,把不确定的因素和风险转化为确定的关系能够更好地调整和控制。在社会转型期,特别是国际形势复杂、国内经济下行压力增大以及疫情反复等因素影响之下,我们面临的社会风险,尤其是公共领域风险有所增加。新时代“枫桥经验”侧重前端消除张力和风险,层层过滤矛盾纠纷,缓冲并消除社会矛盾纠纷带来的不稳定因素[11]。但其做法涉及多方面的治理资源,有刚有柔,有多有少,并非每一种资源都可以持久行之有效。只有依托法律的作用,运用规范性和确定性这一属性,才能把风险控制在特定范围、特定规模和特定影响内。在预防性法律融入“枫桥经验”之后,这将会是新时代“枫桥经验”最明显和最有益的发展方向。

1.预防性法律制度融入使新时代“枫桥经验”更加规范

“枫桥经验”从最初比较朴素的敌我斗争经验发展到目前丰富的社会治理经验,其涉及各类社会治理资源。法律、道德、风俗、习惯、行规、村规民约、宗教、政策、权威、感情、传统等,都成为“枫桥经验”可以运用的工具。但是,从治理的效果来说,最有效的治理资源应当是规范性最强的,因为它能够确保流程的稳定,确保结果的一致。这对于化解矛盾和预防风险最为关键。比如一起纠纷,如果通过乡贤治理,我们并不能保证乡贤每次所说的话语都是合理的,对于矛盾的判断都是客观和准确的。但是,预防性法律就能够做到这一点。比如在继承问题上,通过公证程序之后,权利义务关系得到进一步明确,形成充分权威。因为公证是依法进行,每一步都有专门规范,都有专门制度保障,因此,结果令人信服。其他的资源因为规范性相对弱,所以其操作流程的权威性与稳定性就没有这么强,从而影响人们的认同。推进新时代“枫桥经验”法治化,一个重要方面就是要解决好“枫桥经验”法治化的规范性和明确性问题[10]。预防性法律制度作为新时代“枫桥经验”最为重要的资源和支撑,其规范化将推动“枫桥经验”在实践中依法办事,依规办事,依照程序和指引办事,避免治理中的混乱与矛盾。

2.预防性法律制度融入使新时代“枫桥经验”产生更加确定的治理效果

预防性法律制度的意义在于两个层面。首先是对某些权利义务关系作出确认或明确,如公证、仲裁、司法鉴定、法律咨询等。其次是缓解“诉累”,通过非诉机制化解矛盾纠纷,避免诉讼过多。中国自古崇尚“无讼”理念,传统上不认同所有矛盾都依靠诉讼化解这一模式。所以,我们强调建立预防性法律制度这一多元矛盾调处化解机制。“枫桥经验”立足“矛盾不上交”,所谓“上交”,笔者理解是诉讼的日常话语表达,“不上交”就是通俗说的不通过诉讼解决。在法治社会,这并不意味着法治的退出。实践中,一方面,群众抱着“息事宁人”态度,不愿意通过法律维权,认为“伤感情”“丢面子”。但现实情况是,没有法律的介入,许多问题不能从根本上得到有效化解。另一方面,群众相信“法律万能”,遇到所有问题都想诉诸诉讼解决。这种想法在当前的形势和中国文化底蕴之下同样不现实,也不是最管用的方式。引导群众意识到多元化解纠纷的可能性,维护各方利益是最有效和可行的选择。

新时代“枫桥经验”功能在于疏导,但疏导矛盾和堵点需要有更加稳定、更加确定的实现目标的方式。政策、道德、道理、情感、村规民约、乡贤权威、家规都能够实现治理效果,但不够确定。有些要素甚至会出现不正义的结果,如个别村规民约限制乃至剥夺女儿、女婿等的合法财产权益,重男轻女乃至男尊女卑等规则违背了社会主义核心价值观,属于不当规范,我们不能保证这些元素能够产生持久稳定的治理效果。只有法律对权利义务的确定和阐释才最为稳定。比如公证确认权利义务关系,仲裁决定权利义务关系,调解形成调解协议并经司法确认,这些结论都要强过其他规范和因素对权利义务的判断和阐释,有法律强制力保障。因此,预防性法律制度的融入使新时代“枫桥经验”的实施增加了确定性和可预期性,在应对复杂的不确定性风险中发挥更好的作用。推进新时代“枫桥经验”法治化,将其升华到法治精神、法治理论和法治原则层面,在法治理性的基础上推进“枫桥经验”法治化,赋予“枫桥经验”以法治的稳定性和可预测性[7]。

(三)“枫桥经验”的权威性得到增强

任何一种制度都是从话语到行为的指引,这个过程需要权威的保障。“枫桥经验”作为地方实务工作的总结,其权威受地域性影响。即使我们提倡新时代“枫桥经验”,但只要没有强力保障,其内涵依然难以转化为人的行动。预防性法律制度融入新时代“枫桥经验”就能够有效提升其权威性,让法律权威和新时代“枫桥经验”的科学性、实践性、人民性结合,从而使“枫桥经验”获得更多实施,更好发挥作用。

1.预防性法律制度使“枫桥经验”具备法律强制力

行为规范指引人的基础在于指导性,但其根源在于强制力。根据人惧苦趋利的本性,强制力带来的负面效果会让人反向选择规范所指引的行为。“枫桥经验”主要通过讲理来解决问题,主张不武斗。在其产生之初,这一导向很有积极意义。在当代社会,武斗已经不存在,单纯说理未必能够化解矛盾,指引人从事特定活动。所以,通过强制力的震慑能够产生更强的指引性。如果讲理不能说动人,那么不利益的后果可以令人斟酌自己的所作所为。从某种程度上理解,“枫桥经验”具体表现为调解,而调解的本质是一种修辞,是调解员运用自己的知识说服参与调解的对象能够在化解矛盾这个问题上形成共识,从而不再发生冲突。修辞需要素材支持观点,法律毫无疑问是最好的素材。尤其是在全面依法治国的进程中,法治成为治国理政基本方式,是治国之重器。人民群众法治意识提高,对于法律的敬畏更高,所以凡事提到法律,都能够相对自觉遵守。在新时代“枫桥经验”中融入预防性法律制度,发挥其法律强制力,特别是在调解过程中,用预防性法律制度下固定的权利义务事实作为讲理的论据,违法的否定性法律后果为依托,能够转化为法律制裁,以法律强制力为“枫桥经验”提供保障。

2.预防性法律制度使“枫桥经验”更加具有公信力

“枫桥经验”是一种话语形式,比如“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”,在调解中强调各种情理、道理、事理。这些话语能否产生公信力,让群众信服,其实存在不确定性。在“枫桥经验”的开端,与武斗相比,运用说理的方式来批评教育,能够更好地让人意识到错误,从而更好地改正回归社会。坚持和发展新时代“枫桥经验”,说理必须要人信服,应该要更多支持和依据,更加符合习惯、经验、风俗、逻辑和基本的价值观,在说服过程中要符合人的认知逻辑和价值情感。在全面依法治国背景下,运用法律来说服群众具有最强的权威性。充分发挥预防性法律特色,让预防性法律成为说服群众服从管理的素材,具有时代意义。预防性法律制度的意义在于提高了新时代“枫桥经验”中以理服人的公信力。用什么论证来说理、来阐释都不如用法律作为论据能够让人信服。预防性法律制度,比如公证、仲裁、调解、法律咨询、司法鉴定等结论作为论据,在说理过程中有更充分的社会公信力。这是建立在法治社会群众尊法用法基础上的一种法律修辞,是让法律成为修辞素材的实践,这种修辞也能够更好地实现管理者的追求。发挥好预防性法律制度功能,让法律成为说服的素材,能够让“枫桥经验”在实施中更好地引导群众、组织群众,用法律修辞化解矛盾。

四、结语

预防性法律制度对处在新发展阶段和面对社会主要矛盾变化的基层社会治理具有重要作用,它与新时代“枫桥经验”结合能够在预防风险、前端化解方面起到许多重要作用。“枫桥经验”有一个演化过程,新时代“枫桥经验”必须反映当前基层治理需要,符合目前形势和高质量发展要求。在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化要求我们把法治融入治理的方方面面。在这个融合的过程中,原有的治理机制得到了支撑和强化。在预防性法律制度之下,新时代“枫桥经验”从开放的、多元的、辩证的、柔性的逐步转化为确定的、综合的、系统的、刚性的,具有更强的执行力和可接受性,成为基层治理法治化的重要载体和资源。贯彻习近平法治思想,进一步推动预防性法律制度融入坚持和发展新时代“枫桥经验”,对于我们推进全面依法治国具有重要意义,也是我们化解社会矛盾,应对社会风险,建设平安中国、法治中国最有效的方式之一。