高质量发展背景下环境保护税的作用机制及优化路径

孔荷花

建立健全绿色低碳循环的经济发展体系是高质量发展的方向。健全的环境保护税制度对环境污染防御领域的绿色技术创新有一定的促进作用，对推进经济高质量发展和优化环境具有重要的意义。本文旨在探讨环境保护税在高质量发展过程中起到的作用，以及环境保护税促进高质量发展的作用途径、完善环境保护税的政策建议；通过对环境保护税进行优化，协调经济增长与环境保护两者关系的原则，以期为实现高质量发展提供理论依据。

一、引言

改革开放四十年以来，中国经历了高速的经济增长，现在的中国已经成长为世界第二大经济体。但是高速的经济增长也给中国带来了严重的环境污染问题，根据世界卫生组织的数据，以PM2.5作为污染衡量指标，在全世界污染最严重的100个城市中有58个位于中国。自党的十九大报告首次提出高质量发展，我国的经济增长阶段正式转向为高质量发展阶段。同时，党的十九大报告中也为高质量发展指明了方向，即建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。

二、环境保护税对高质量发展的作用机制分析

（一）强化绿色创新

环境保护税设立的首要目的不是取得财政收入，而是减轻环境污染和生态破坏，是国家进行生态环境保护和贯彻绿色发展的一项重要的实施工具。首先，环境保护税的开征可能会给企业带来一些信号，例如企业的资源利用可能存在效率不高和技术有待提高的问题。在我国的治理实践中，有些企业可能在污染物排放、资源利用不高等方面的危害认识不足。环境保护税的实施有助于企业对潜在的创新机会来提高关注度。同时，环境保护税也对企业创新的外部压力起到了一定的推动作用。由企业竞争力理论可知，外部压力在企业激励创新思维和克服组织懒惰等方面发挥着重要的作用；其次，环境保护税的实施具有政府正向激励作用，降低了企业对环境领域投资的不确定性，并且通过对环保型项目的不征税措施，将环保领域的一部分投资风险分散给了政府，将在一定程度上影响企业的预期，进而对企业在环境领域的创新起到了一定的驱动作用。

（二）促进产业结构升级

产业结构升级是实现高质量发展的必然路径。环境保护税利用自身的税制设计，给予绿色发展企业税收优惠，引导污染企业发展方向以加速污染企业转型，推动产业结构升级，进而对高质量发展起到一定的积极作用。环境保护税的税制设计是“多排多缴、少排少缴、不排不缴”，因此对于排放应税污染物少或者不排放应税污染物的企业可以少缴税或者不缴税，这相当于给予这些企业一定的税收优惠，提高了低污染和无污染企业竞争力。而对于高污染企业来说，环境保护税的实施会提高企业生产成本，引起企业利润下降和生产性投资减少，从而可能会倒逼不符合环境标准的落后产能退出。

（三）增加环保投资

环境保护税的实施提高了企业的排污成本，具体来说环境保护税的本质就是将企业污染环境的负外部性内化到企业成本中，环境保护税税额标准的多少也决定了企业多大程度上把环境成本考虑到投资决策和生产经营中。环境保护税实施之后，一些地区将环境保护税税额标准提高，这就导致部分企业的排污成本增加。对于很难从源头进行绿色技术创新的企业，它们通过购买减排治污的设备、投资绿色生产方式等方式在企业的末端进行污染治理。在企业末端进行污染治理，减少了污染物向环境的排放，也符合绿色发展理念和高质量发展的要求，这也是这些企业应对环境保护税的一项重要的举措。此外，为了减少污染物的排放和降低排污的成本，部分企业将会选择增加环保方面投资。

三、高质量发展背景下环保税存在的局限

（一）征税范围较窄

自2018年环境保护税开始实施，虽然环境保护税收入较为平稳，但其仅占全国税收收入的0.1%，规模较小，实际上不利于环境保护功能的发挥。

环境保护税由于是新开征的税种，开征的时间还比较短，目前处在发展完善阶段。环境保护税征收的对象是污染排放物，对于应税污染物的范围，在《环境保护税法》中的第三条列举了水污染物、大气污染物、固体废物和噪音这四类污染物，没有包含土壤污染、光污染等污染物。由于征收范围仅包括四类，作用范围较窄，对环境保护税制度的环保功能的发挥不足，特别是现在信息化社会经济发展比较迅速，商业业态和新型经济业态不断涌现，有一些污染物没有被纳入《环境保护税法》的征收范围中。

（二）税收征管规范有待提升

环境保护税的征管力度在一定程度上体现着执法刚性，以及带给企业的压力水平。因为环境保护税的征税较为特殊，是对其排放的污染物量进行征税，所以针对排污检测由环保部门负责。征收上，则由税务机关和环保部门协同治理。税收协同治理体系是税务机关与其他有关部门为加强税收管理而进行的一种部门间合作的模式，但目前仍处于实施的初级阶段，还存在不足和不完善之处。在实施环境保护费改税的过程中，同样存在着环境保护部门与税务部门权责划分不清、税务部门重视不够等问题，这将会削弱环境保护税對税收政策实施效果的影响。

四、完善环境保护税的政策建议

（一）扩大征税范围

从制度设计的角度看，税收对象的界定应该更加简明，税收范围应该更加广泛。一方面，根据“污染者付费”原则界定了环境保护税的纳税人和征收对象。企业、事业单位和其他生产经营者向环境直接排放应税污染物的，成为环境保护税纳税人，直接排放到环境中的应税污染物为纳税对象；另一方面，在成熟的条件下，稳步推进环境保护税扩围。特别是一些社会高度关注的污染物排放问题，在科学论证的基础上，应将其纳入环境保护税的征收范围。为实现上述制度调整，建议对环境保护税法进行进一步的修改，例如《环境保护税法》第三条中，可以适当扩大征税范围，快递物流行业配送的一次性包装物等，目前也逐渐成为受困扰的环境污染物。

（二）优化税率设置

在综合考虑经济发展阶段和经济社会承受能力的基础上，应该适度提高环境保护税税率的下限，优化设计《环境保护税法》中第三条所附的环境保护税税目和税额表，可以考虑适当对各种污染物的税率进行结构性调整，特别是提高空气污染物排放的税率水平，以助力碳达峰碳中和。因为同一环境保护税率不能使经济产出和社会福利最大化，故而中国各级政府就需要在社会福利和经济产出之间进行权衡。中国正处在从高速增长转向高质量发展的转型时期，环境保护税率需要相应地从经济产出最大化提高到社会福利最大化，这也反映了从“增长为增长”向“增长为民生”的转变。此外，《环境保护税法》第一条规定，征收环境保护税是为了保护环境，但中国各级政府在确定具体的环境保护税率时还需明确，征收环境保护税更重要的作用是增进人民福祉，协调经济与环境的关系，实现经济新常态下的高质量发展。

（三）完善环境保护税协同治理机制

实施区域协调的环境管理政策。环境治理具有强烈的外部性，地方政府征收的环境税收收益将会外溢到周边地区，造成周边地区政府搭便车或盲目模仿的现象。区域环境保护税适用税额的差异可能造成污染企业的转移，但污染企业的转移并不是治理污染的长久之计。因此，建立和完善政府间信息沟通机制和利益协调机制，可以促进地方政府在地方政策制定中有明确的目标，突出重点，明确目标，实现污染协调控制，加快产业结构的绿色转型。

具体在立法层面，建议修改《环境保护税法》中第十五条的相关内容，将税收和环保税相关信息共享平台的等级层次提升到省级水平，建立统一的省级环境保护税收信息共享机制，提高環境保护税收征管的统一性和透明度，降低政企合谋发生的可能性。通过增强执法力度，发挥环境保护税的制度优势，向企业施加了更强的环境合法性。所有的税收制度都应该通过税收立法转变为税收征管实践的基础，所有的税收征管实践都需要由基层人员来实施。因此，要深化环境保护税制改革，不仅要完善制度设计，优化立法，更要注重从征管技术层面完善环境保护税制。要结合智能税务管理建设，加强税务管理部门与环保部门的征管合作，提高环保税收合作的水平和效率。特别是要通过现代信息技术和政府公共信息平台，实时共享环保税收征管和处罚信息，加强税务机关与环保部门的合作，加强环境治理政策协调，降低部门间政策协调的成本，实现污染监测、环保税收征管、环境行政执法等协同效应，最大限度地发挥各项政策效应。

（作者供职单位：河北经贸大学）