新一轮全球竞争下产业政策演变趋势及挑战应对

2023-10-01郑凯捷

上海企业 2023年7期

郑凯捷

当前全球科技及产业变革深入发展，全球竞争格局加速演变，对于适应产业发展新趋势、新环境、新格局所需要的产业政策体系，提出了新要求。美国、德国、欧盟等制造强国或发达经济体的产业政策演进逻辑也呈现出了一些相应的特点。本文在研究分析这些特征的基础上，提出相关思考与建议。

一、产业政策演进面临的基本背景和趋势要求

当前各国产业发展和产业政策主要面临着两大趋势或影响变量：一是全球科技及产业变革持续加速，正在渐进逼近可能引起全面革新的临界点或爆发点。如信息技术、生物技术、新材料技术、新能源技术、空间技术和海洋技术等高新技术促发推动产业新动能的进程不断加速，绿色化、数字化全面革新转型开始深度渗透产业发展进程，由于技术创新和模式转型等探索跳变所造成的各种不确定性也在加剧，原先根据先进产业发展逻辑路径进行跟跑追随的传统发展模式受到挑战，原先部分选择性、确定性产业政策在面临层出不穷、加速迭代的新领域、新动能方面也显现出部分局限性和不适应性，产业发展模式和政策体系都需要不断快速响应迎接各种新跃变；二是全球产业竞争日益白热化，甚至在部分领域出现一些恶化趋势，从前期全球化的遵循规律相对理性的分工体系，逐渐转向在全球化体系和区域壁垒化之间的博弈拉扯、部分国家的霸凌式割裂等，相应的产业政策也开始更加凸显其在全球竞争视角下的演進特征，如在原先专注产业发展需求要素供给的基础上，添加了更多竞赛性、争夺性特征，甚至呈现某些攻击性、壁垒性、抵御性、反击性等的政策取向。

二、美德欧等产业政策演进特征

（一）美国——始终以美国竞争力优先为标准实施主动性或进攻性产业政策体系

美国以美国竞争力优先为标准的具有一定进攻性的政策取向始终未有改变，只是根据不同发展阶段的不同需求在力度和方式上有所调整。一是其早年恰是靠实施包括干预性、保护性、选择性政策在内的广泛产业政策成为世界头号强国；二是近年加速回归类似发展初期阶段的直接干预措施，包括大量的产业补贴，已违反其所一贯宣扬标榜的国际规则、市场经济底线；三是其日益强化采取一系列法案形式，权威性地确立“国家科学及产业”1模式的迭代升级，将政府深刻直接介入主导市场主体发展（直接支持制造生产、决定供应链体系、干预产业要素配置等），甚至是霸凌全球产业分工体系的做法上升确立为国家法律，冲击扰乱全球产业发展格局。

1.美国长期施行广泛的产业政策助力其制造强国发展

从新中国成立之初到第二次世界大战结束后的全球领先阶段，美国实施了大量包括直接干预和保护等在内的各类产业政策。如美国第一任财政部长汉密尔顿于1791年向国会递交《关于制造业的报告》，提出关税保护、出口限制、对目标产业提供直接的政府补贴、对制造业投入进行免税、提供公共基础设施等十一条基本政策原则，旨在发展独立自主的工业体系。

第二次世界大战后，美国以相对隐蔽的、国家安全为由头的手段扶持产业发展，构建了一套政府机构主导的政府-私营部门创新模式，特别是通过增强对军工方面的研发投入、政府采购、给企业提供国防合同、组建技术战略联盟、加速军民融合来推动高科技成果的市场应用。如政府直接投资信息通信技术（生物技术、先进材料）等核心通用技术，政府采购金额曾占到半导体国内总销售额的30%至50%。

此外，美国以支持科学技术发展为主导施行产业政策，但实质上已渗入到重点领域的应用研究和创新成果商业化阶段，超越了 “有限政府”界限。如出台《拜杜法案》，授权小企业和大学可以保留政府资助研发成果的知识产权；加大对科技研究与开发投入，2013年研发投入资金之中来自政府的占比接近40%；直接资助小企业技术创新活动，启动小企业创新研究计划（SBIR）等；直接支持科研成果转化，实施“先进技术计划”，从1990年至2007年共支出24.08亿美元，带动私人部门资金22.06亿美元，支持824个中期性应用型研究项目成果进入产业化阶段；以公私资本合作模式直接参与建设创新组织及设施，建设国家制造业创新网络（NNMI）。

2.近年日益采取直接干预和保护的产业政策

除利用关税手段进行直接贸易保护产业外（如为恢复钢铁产能利用率而采取进口限制等措施），美国还设立了专项资金，采取汽车产业援助计划、先进汽车制造贷款、税收抵免等措施，直接支持汽车、飞机制造企业等（奥巴马时期即开始），且也开始不断升级前沿战略领域规划、计划和支持，如发布《美国先进制造业领先者战略》等。

高新技术产业方面，一是政府发布鼓励银行向高新技术产业贷款的法案，规定银行向高新技术产业贷款可占项目总投资的90%，如果企业破产，政府负责赔偿90%，并拍卖高新技术企业的资产；二是使用财政专项资金组建或参股专项基金，支持重大战略产业发展，如“先进技术汽车制造贷款”“国家制造创新网络基金”等。此外，还大量采取税收优惠、信贷优惠、就业补助等补贴手段支持重点产业和企业；三是政府采购（包括歧视性采购），于1933年就颁布《购买美国产品法案》，奥巴马时期经济刺激计划也包括“购买美国货”条款。

实施补贴方面，据全球贸易预警组织统计，2009—2018年，美国政府共实施597项产业补贴政策。2019年，根据部分月份数据显示，其他国家对美出口的制造业产品有超过40%需要和接受美国政府补贴的企业竞争。据Good Job First统计，2000—2015年，美国联邦政府以拨款或税收抵免形式至少向企业补贴了680亿美元。部分补贴已构成可诉性补贴，其歧视性政府采购和产品本地化要求，也违背WTO规则。

3.开始以权威法案形式构筑抢占未来创新竞争制高点的攻击性干预性产业政策体系

当前，美国政府为维持全球领先地位，日益采取更为激进性和进攻性的政策取向，并采取国家法案的权威性形式，一方面，确立和保障对本土产业的直接干预和持续扶持，另一方面，霸凌和阻隔其他国家的竞争发展。如推动《美国创新与竞争法案》（参议院版本，众议院相应版本为《美国竞争法案》，但两党存在分歧），实施《2022年芯片与科学法案》《通胀削减法案》等。创新法案提出加大针对半导体生产制造、前沿领域的科学研究和创新投入，以及增强供应链韧性（包括对将供应链迁出其他国家提供资助）。芯片法案确立直接通过投资补贴吸引半导体企业在美国本土设厂，如为美国半导体行业的研发、制造及劳动力发展提供527亿美元，其中390亿美元用于半导体制造业的激励措施（20亿美元用于汽车和国防系统传统芯片），在美国建立芯片工厂的企业将获得25%的减税，约240亿美元规模；通过限制补贴资格来阻止半导体企业在中国增产，把中国大陆排除在全球芯片产业链之外。同时，美国批准了约2000亿美元用于未来五年联邦政府支持的“研究与创新”，涵盖人工智能、机器人技术、量子计算、电池技术、生物技术等领域。通胀法案以高额补贴支持本土电动汽车生产投资，并强烈排斥和歧视他国竞争者。

这些标志着：①美国在日益激烈的全球竞争中，为把持压倒性优势，全面进入新一轮“强国家科学及产业”时代，政府日益深刻且直接地介入市场主体具体发展中，重塑科技与产业发展政策机制，包括拓展联邦资金使用范围，不仅介入私人企业发展、投入巨资支持半导体企业，而且直接支持半导体等制造生产环节、直接决定供应链体系、直接干预产业生态要素配置，甚至动用外交政治力量构建产业与技术封锁圈；②进攻性霸凌性政策取向空前强化，法案直接露骨地针对中國，实施精准打击；③引发全球产业和政策竞争不确定性。如欧盟也相应发布芯片法案，壁垒性、以邻为壑型产业竞争政策逐渐甚嚣尘上，对推进稳定而公平的国际经贸规则运行和改革产生更多不确定性和破坏影响。

（二）德国——持续强化制造业核心战略地位，以创新转化及集群策动为重点应对制造业创新发展新要求

德国的产业政策展现出了承续过往、着力未来的较好的衔接与自洽特征，支撑着德国持续作为全球制造强国，力争引领下轮全球制造竞争的发展路径：一是始终坚持并不断强化制造业战略地位，不断接续完善国家层级的制造业战略及政策体系；二是面向未来竞争强化聚焦创新发展、兼顾市场导向和干预引导的务实可行的政策方略；三是紧扣创新转化与集群实现目标，细致深入地明确具体任务及策略。

1.一以贯之坚持制造业国家政策的战略性连续性稳定性，努力保持制造业竞争地位与实力

德国虽然一直是制造强国，但仍始终保持忧患和竞争意识，长期接续勾勒德国制造业在更长时间跨度内称雄世界的发展战略，如持续演进更新高科技发展战略，自2006年开始基本每四年更新一次，展望未来5～10年发展。尤其是2019年，《国家工业战略2030》提出了促使德国制造业增加值占比从2018年的22.65%提高到2030年的25%的目标。2023年2月，德国又发布《未来研究与创新战略》，确定三大目标：保持、扩大和重新获得在某些领域的技术领先地位；加强从研究到应用的转移；在社会各个领域提高对技术的开放程度。具体布局六个方向重点任务：循环经济和可持续发展，设计有竞争力的行业和工业产品；气候保护与气候适应，保护粮食安全；改善人类健康；发展数字技术和保护德国技术主权；探索、发展、可持续利用太空和海洋；保持社会韧性与多样性。这一系列战略举措一脉相承，演进更新，紧紧围绕增强制造业创新力和领导力明确具体领域和任务，有些还列出了联邦政府的资助计划时间表。

2.瞄准创新转化与集群实现明确具体务实的政策举措

在核心理念上，德国打破以往在联邦层面更多重视基础秩序和宏观导向的功能性政策传统，虽然仍以市场为基本准则导向，但也开始实施部分更加强有力的干预性产业政策。在战略靶点上，德国切中产业竞争要害，紧扣创新转化、创新实现，试图构建畅通强韧的创新全链条；在战略实现上，针对国际创新竞争焦点由单个产品、单个企业逐步转向创新产业链和创新产业体系的趋势，将战略实现落脚点压实在产业集群发展上，由此推出创新集群政策，发起“德国尖端集群项目”等。

一是强化从知识到产品的全创新链建设。切中未来世界竞争关键焦点以及自身短板缺陷，强化完全创新链条的构建和实现，努力做到从知识到产品，从创意理念到实施到产品和服务的整个完整的创新链的构建，包括从基础研究到投入新产品的全过程进行全面扶持，设立高技术创业基金为技术密集企业设立提供参股资本，强化通过政府公共采购实施创新转化的目标任务等。

二是将战略落地压实在新兴产业集群及空间布局的策动和发展上，包括充分调动中小企业创新活力，通过以市场规则为准则的尖端集群竞赛机制推进领先集群在全德国范围内布局发展，如对标实施国家重大战略科技任务，策动了包括航空、智能制造、生物经济等在内的一批领先集群，每个通过竞赛优选出的集群获得一定资助（包括直接补贴）以及系列政策配套服务（联邦及地方政府并行推进众多集群发展计划，到2017年底形成477个产业集群）。2019年，德国推动“创新未来集群”竞赛计划；2021年，公布了七大“未来创新集群”，计划到2029年为整个未来集群投资10亿欧元，目前为前两轮正式项目共提供了4.5亿欧元资金，每个项目在实施阶段会获得500万欧元资助2。

三是围绕创新转化及集群发展强化整合官产学研资源力量，形成政策集群。除上述系列创新及集群计划外，德国还在创造良好制度框架上着力，提出降低企业税负、减免合伙企业未分配利润的税负、优化资本投资公司所得税抵扣营业税政策等。

（三）欧盟——以区域一体化定位创设产业发展最新规则体系，力图重塑全球产业链竞争格局及自身领先优势

当前，欧盟产业政策主要体现出如下特征：以各种高层级的立法、法案、机制等形式，从规制与发展两个层面，构筑强有力的政策体系。其目的：一是在于重塑和加强欧盟自身产业链供应链的自主韧性安全体系；二是为了利用统一市场优势构建产业发展和产业政策的内部自洽体系；三是计划通过制定协同发展与规制两个层面、兼具对外壁垒和对内激励两种内涵、聚焦新发展领域规则标准和发展生态两个体系的一系列政策，抢夺未来全球竞争发展话语权、主导权。

1.聚焦产业链供应链安全韧性打造一体化战略举措及政策体系

针对当前全球竞争中的供应链韧性和安全水平等诸多挑战，欧盟致力于依托一体化市场力量建立产业链供应链自主权。其主要措施包括从2022年至今就密集出台了多个法案，保障欧盟全体成员国在关键领域、产品、要素等方面的供应链安全。具体来看：一是建立统一市场的应急性应对政策，如规定欧盟委员会在面临供应链危机时可行使紧急权力保障自身供应链的流动性安全性，包括加强监测预警，掌握供应链具体运行信息、供需情况等，还可以强制欧盟成员国优先生产供应链上短缺的关键产品。二是制定有利于欧盟产业链供应链韧性的欧盟标准体系，例如在綠色低碳领域，设立欧盟碳边境调节机制、循环经济机制等构筑产业链供应链的内在标准体系；在生物医药领域，建立成员国之间紧急储备基本药物、库存互换等一系列协议标准，审查药品定价标准，更大力度地支持药品实现“欧洲制造”。三是建立具体供应链保障机制，如针对核心矿产（对科技产业变革、清洁能源转型至关重要的矿产）建立稳定的供应链保障机制，包括评估确立战略性核心矿产资源清单目录，推动核心矿产资源的生产和加工、关键原材料回收和替代材料开发等。再如发布《欧洲芯片法案》，强调加强半导体生态系统，提高供应链弹性和安全水平，减少外部依赖，到2030年将欧盟芯片产能从目前占全球10%提高到20%。

2.聚焦引领未来创新竞争规则打造创新全方位支持政策体系

欧美等发达国家已经充分感受到了过去一轮全球化浪潮中其产业面临的来自后发国家市场、要素、政策的全方位竞争，所以在新一轮科技及产业变革进程中，欧盟开始更加注重强化未雨绸缪、前瞻布局，力图针对最新变革趋势跨前把握掌控产业竞争龙头，率先形成以己为主导的产业链供应链规则体系、标准体系甚至是市场壁垒，从中抢抓和重塑竞争优势。而数字化、绿色化正是当前科技及产业变革的两大根本趋势。因此，欧盟当前正聚焦这两大趋势，通过构建一系列规则标准，以及涵盖从技术、材料，到生产、供应、应用、标准、生态的全链条支持政策，从发展和规制两个层面协同发力，力图重塑全球产业链规则，扳回新一轮产业竞争的龙头。

例如在绿色化方面，欧盟通过绿色战略、绿色新政、绿色标准、绿色壁垒等，试图构建链接产业发展和产业政策的自洽体系，平衡发展与规制两个层面，以期探出引领未来全球竞争的领先范式和路径。其目的：一是正式通过碳边境调节机制（CBAM）（将欧盟的碳价强加于钢铁、水泥等高耗能产品进口），构筑绿色壁垒。二是通过规则标准推动产业发展变革转型；通过循环经济行动计划（CEAP）（针对资源使用较多、循环潜力较大的诸如电子、电池和汽车、光伏、纺织等行业，设立包括全生命周期足迹等的强制要求和市场准入标准，并且着力推动行业在产品设计、生产流程、循环经济等方面进行全新变革转型），一方面，全面演绎产业绿色低碳发展内涵要求，另一方面，推动符合绿色低碳导向的全新产业体系范式建设发展。三是实施一系列积极产业战略和政策，促进新兴技术和产业领域加快发展。

在电池产业领域，欧盟聚焦制定了电池战略行动计划等，试图将欧盟自身的产业发展标准确立为国际标准，争抢绿色低碳经济领域全球龙头引领者的竞争地位。欧盟积极支持前沿先进技术发展和培育转化，加大新技术的投资融资规模（“欧盟电池创新项目”为46家电池企业提供了总共61亿欧元的资助）；培育扶持全产业链环节布局和相关企业发展，包括电池及组件生产制造、材料制造、拆解回收、应用系统嵌入等全链条发展，推动建立产业链联盟（已有宝马、大众等440家企业纳入联盟，实现全产业链投资布局发展）；制定以己为主导的标准体系，包括制定电池可持续、可追溯标准体系，实施欧盟的高绿色环保要求并形成标准壁垒，从而阻止排斥不符合欧盟标准的电池进入欧盟统一市场。同时，欧盟还通过立法对电池产业及生命周期的绿色循环运行做出详尽规定，如依次规定自一定时日起工业电池和动力电池必须提供和披露碳足迹标签、碳排放标签、遵从碳排放最大值限定标准、再生材料使用比例等，并设立全链把控绿色低碳运行轨迹的产品电子护照等。

三、美、德、欧盟产业政策启示建议

综观美、德、欧盟当前产业政策走向和特点，无不是针对当前全球科技和产业变革态势，以及抢占创新竞争制高点目标做出一系列相应的政策安排。总体来看，主要体现如下特点和趋势：①为了竞争制胜采取越来越具有进攻性的直接干预政策，包括采取越来越强烈的国家主导科技及产业演进进程的举措，大力扶持甚至补贴本土重点产业发展，甚至出台排斥其他竞争对手的霸凌型攻击型产业政策；②日益注重以国家安全为由，构筑壁垒型、抵御型产业政策，改变了全球化经济体系下产业政策保障要素自由流动、促进最优配置的传统路径，可能形成区域壁垒阻隔式、链条割裂错配式的全球政策环境；③日益注意构建本国产业政策的持续、衔接、自洽、完善的体系和系统，从产业链、供应链、创新技术、成果转化、集群发展等全方位构建支持体系；④力求率先制定和修改国际规则，以国际规则作为手段，一方面，构筑竞争壁垒，另一方面，以规则主动出击，抢先推进重点领域、新兴领域按照有利于自身的规则发展壮大，在全球形成制胜态势；⑤面对科技及产业创新变革的诸多不确定性，在确立国家科技及产业模式、强化国家支持的基础上，仍然注重发挥调动诸多市场主体的创新积极性，以市场为准则、借助高效集成官产学研资源力量推动创新动能萌生发展。

综上，建议中国在新一轮竞争中的产业政策制定实施时，充分把握上述趋势特征，立足中国发展本位，根据产业政策的竞争性格局、体系化要求、适应性目标、创新性需求，制定和实施适合我们自身发展的产业政策体系。

（一）认清全球产业政策竞争实质，合理适度施行产业政策助力中国经济发展

在美国等各国发展进程中，产业政策都不可或缺，当前甚至更加激进和极端，强行按照所谓“国际规则”或美国要求进行统一彻底的产业政策改革甚或放弃，并不符合发展规律和中国发展要求。中国应避免堕入西方诱导的经贸规则陷阱并坚持健全完善适配的产业发展政策，尤其是在中国仍处于迈向制造强国、跨越中等收入陷阱征程中，不应谈“补贴”而色变，应根据现实及发展需求制定政策，包括要继续稳步扩大支持产业技术创新发展的专项资金投入，更大力度地引导支持核心战略产业发展等。

（二）坚定以全球竞争视野，国家战略要求、规则及法治体系手段夯实产业发展及政策机制

面对美国“强国家科学及产业”模式的竞争升级、欧盟企图引领国际规则从而重塑竞争格局等的做法，中国此前以政府与市场协同为重要特征的产业发展机制，更应在充分发挥已有制度优势的基础上，进一步加强竞争力：首先，应该从全球竞争的角度进行制度设计，避免因片面局限于内耗而错失在全球前沿科技及产业发展方面的良机，如探索适度合理地减少对部分创新产业的过度监管，助力中国在全球的创新竞跑；其次，应该将产业发展提升到国家创新战略的根本层面加以推进，始终坚定制造业发展及其在创新引领和链接双循环方面的重要地位作用，坚定不移地稳步推进实施持续化、长效化、体系化的制造业长期发展战略；最后，应该加强以规则及法治体系全面树立产业竞争优势，积极参加和主动引导对未来产业竞争至关重要的领域的国际标准制定实施，如力争对碳排放标准、碳足迹、材料循环利用、产品电子护照等方面形成反制力、以我为主的掌控力；将基础性，带有安全性、战略性特点的产业优先纳入立法范畴，构建完善的立法体系，权威性地保障支持产业发展、反制西方霸凌行径。

（三）构建政府有效参与、市场积极推动实施的支持创新的产业政策运行机制

针对创新尤其是颠覆性创新呈现出的迅速跃变、不易选择把握的特征趋势，中国要不局限于单纯地利用选择性模式去施行产业政策，而要更加注重有效引导、发挥释放广大中小企业市场主体的创新活力，促进其充分创新竞争，并加强对创新到产业化进程的催化扶持。如借鉴德国推动产业集群创新竞争的做法，以市场为准则、高效集成官产学研资源力量，政府积极探索策动创新转化的集群实现的发展路径，如集群竞赛优选支持机制，集群促进组织围绕企业需求构建高效创新协作网络、加强运营效率对标评估等，真正推动市场主体积极策动创新竞争、实现创新策源。此外，要强化从知识到产品的全创新链建设的支持（如探索设立实施“公共采购创新成就奖”等激励机制与措施），对从基础研究到投入新产品的全过程进行扶持，为实现创新转化的高科技、创新型企业创立和发展创造最有利条件。

（四）借鑒学习西方制造强国实施产业政策的具体手段及国际规则应对方式

中国要借鉴西方制造强国以国家安全及国防要求为由的产业扶持方式，强化国家利益保障和战略产业引领及扩散。中国要借鉴以正当叙述赋予产业补贴合理内涵的方式，持续加强对重点战略产业扶持，如强调支持创新，扩大研发及技术创新政策支持的取向和范围，探索将转化研究、工程研发等更多的对产业化至关重要的环节支持纳入研发支持体系；以强力培育中小科技企业成为科技巨擘为导向，提升放大中小企业政策力度，包括加大研发直接补贴力度，加大政策性融资担保、低息贷款力度，甚至探索失败补偿和兜底等措施；探索以有权限的地方政府实施普遍税费优惠、就业及人才补助、公私资本合作（更大范围、更快速度让渡、转化和扩散创新成果及权益）等方式支持产业发展。

（作者单位：上海市经济和信息化发展研究中心）

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1 参考上海交通大学李学尧教授研究提出的相关观点。