元治理视域下“一核多元”式治理网络搭建路径研究

崔冠宝

摘要：推动基层社区治理与人民切身利益、基层和谐稳定息息相关。以元治理理论为指引，有助于为当前社区治理提供更加清晰的理论支撑，推动我国特色社区治理模式规范化、科学化发展。本文提出社区元治理部门应积极行使组织培育、规章引导、资源支持三大手段，依托其“元治理”地位，构建“一核多元”式治理网络，发挥动员、协调、连接功能，从而推动实现社区治理模式的现代化发展。

关键词：元治理；治理网络；“一核多元”

党的二十大报告指出：“要完善社会治理体系，健全城乡社区治理体系，加快推进市域社会治理现代化。”[1]社区治理的相关理论在我国一直属于重点研究领域，近年来 “党建引领”的兴起进一步为我国社区治理理论研究指明方向，诸多学者提出构建 “社区党建引领社区治理”的治理模式，极大地丰富了当前的理论研究。而元治理理论的出现则在一定程度上再次为党建引领的治理模式提供了理论支撑，但在目前的学术研究中，对于引入元治理理论后应如何明确党建工作在社区各类治理活动中的治理地位与作用、构造良好的治理形态等目前所做研究还有所不足。因此，本文结合元治理理论，在进一步阐述社区党建引领社区治理的地位与作用基础上，力图对构造更好发挥党建工作引领社区治理的 “一核多元”式社区治理网络的作用机制进行科学化、理论化解释。

一、文献综述

目前，在搭建 “一核多元”模式下的公共事务治理网络的理论与现实实践中，摆脱原有控制型秩序观，主张尊重多元与差异，促进利益包容共享，增强协调合作机制的同时，也产生了诸如治理网络中多元主体价值理念冲突难以调和、治理问题的责任界定划分模糊、合作协商过程中的权力寻租等问题，因此诸多学者结合现实需要，主张进一步强化基层党建引领，基于结构主义视角，重视治理网络中多元主体的合作协商关系，强化完善 “一核多元”的基层治理网络结构，发挥其治理效能。如有学者指出，从结构上来看，由执政党扮演领导核心角色、其他主体扮演参与者角色的 “一核多元”的 “中心—耦合”型治理网络，是城市居住社区营造的结构形态，[2]提出应以凝聚共识、资源整合、平台搭建、自治培育四大机制发展引导社区治理网络发展。还有部分学者提出通过构建以党组织为中心的基层治理网络框架来对社区治理中的多元协同行为进行划分，明确多元主体职责边界的同时，强化社区治理要素整合，破除基层治理资源的碎片化难题，提高基层治理效能。此外，部分学者积极结合现代科学技术发展，基于社区营造要素理论基础，提出加强基层党组织的技术能力，通过数字技术对社区治理网络各要素进行模拟分析，利用电子数据模拟要素主体行为，构建线上治理网络，提高基层治理的有效性与精准性。

综上，可以看出 “一核多元”社区治理网络理论研究方向主要聚焦于现实功能发挥、理论框架搭建、数字技术应用等研究方向上，并在此基础上不断挖掘深入，为基层治理网络的建设完善与功能发挥贡献力量。有鉴于此，本文将着重于 “元治理”视域下我国基层特色 “一核多元”治理网络的搭建与发展过程，分析基层治理网络的形态演化机制、主体关系构成、治理功能发挥。

二、理论框架

（一）理论基础

“元治理”最早由英国政治理论家鲍勃·杰索普提出，其提出 “元治理”即 “治理条件的组织，以及涉及市场、层级、网络的明智混合以得出可能的最好结果”。简而言之，其可以被理解为一种 “自组织的组织”与 “治理或治理者的治理”。[3]其意在通过构筑一种更高层次的行为语境，通过统筹协调，促使政府主体、市场主体、自组织主体间的互动式治理得以实现。

结合我国实际情况，“元治理”理论内涵不仅契合社区治理主体中党组织的领导核心定位，还与我国传统社区治理中产生居民文化相匹配。[4]该理论的应用有助于提供更加清晰的理论框架支持，进一步挖掘我国特色基层社区治理模式，在提供理论支撑的同时，更好地发挥我国特色党建引领机制的治理功能。

（二）分析框架

本文通过搭建 “一核多元”式治理网络发展框架 （详见图1），为进一步解释元治理视域下社区治理网络的发展逻辑提供框架支撑。在该框架中，元治理部门作为整个框架中的核心主体，通过组织培育、资源支持和规章引导三大手段对社区治理网络中的多元主体如社区居民、居民组织、社会组织及相关企业进行动员、协调、连接功能的发挥，依据其公共权威性发挥领导统筹作用。总体来看，元治理部门即街道与社区党组织通过组织培育手段动员居民个体及相关居民组织，形成与自身社区治理网络更加适配的组织基础的同时，也通过规章引导手段进一步协调社区治理网络中不同主体，促进社区治理网络平稳运行。此外，在元治理部门引导下的资源支持手段也将进一发挥连接与整合资源的功能，从而凝聚治理合力，促进治理网络的发展。综上所述，元治理部门通过组织培育、资源支持和规章引导三大手段，形成了以元治理部门为核心，居民及相关居民组织，社会组织和企业等多元主体的 “一核多元”式治理网络。

三、治理失灵造成的“等靠要”困境

（一）案例背景

H社区是北京市霍家营街道下辖的 “整建制农转居”社区，受制于其地理位置，社区人口结构较为复杂，外来人口数量较多，租户占比约2/3，这造成了部分社区居民对于社区活动参与积极性低，“等靠要”意识盛行，对社区工作的開展产生了消极影响，不同主体间的冲突难以解决，极大地消磨了社区治理积极性。

（二）困境出现原因

1.利益博弈缺乏抑制

在社区治理的实践中，随着当今社会经济不断发展，多元利益表达渠道不断增多。H社区也面临着随社区规模不断扩大居民的多元利益诉求日渐凸显的局面。因此，传统的社区管理模式已不再适用，同时如今多层次的多元化的居民利益构成已经使得我们必须正视居民利益在居民参与社区治理中的重要作用。居民个体在追求自我利益诉求的同时往往会带来集体上的困境，个体间的相互博弈。同时，依据兴趣、爱好、利益等因素形成的居民组织间或与不同主体的冲突也有不断加剧的趋势，因此我们需要抑制不同主体间的利益博弈冲突不断加剧的机制，从而实现社区治理网络的稳定性与可持续性，促进社区治理的发展。

2.动员机制有待完善

社区组织进入社区中，通过专业的社会工作方法对于动员居民参与确实产生了一定的效果，但在实际动员的过程中，我们不难发现，居民仍然仅会在个别情况下有选择地主动参与，大多数情况下采取的都是被动参与。其主要表现为：一是居民习惯参加有熟悉的居委会成员现场引导的活动；二是习惯参加具有娱乐性质的活动，而不愿参与具有治理性质的公共事务；三是习惯选择具有物质回报的活动。[5]这种现象的产生与社会组织以服务项目模式介入社区服务的特点有关，社会组织通过专业人员进行动员往往程度较浅，且存在 “人走灯灭”的现象。同时这也与社区组织自身优先满足完成政府合同规定的量化目标，忽视居民需求。因此，需要我们进一步探索社区高效的动员方式，提高社区居民的参与热情。

3.居民身份建构错位

居民自治本质上是居民主体性的体现，居民和自组织始终是主角，是自治的实践者；他组织是配角，是自治的协助者。而在传统社区治理的实践中，依托于社区街道、社区两委、业委会及其他积极分子等构成社区公共事务处理团体，大量普通居民长期面临着 “被代表”的状况，在此状况下，普通居民参与社区公共事务治理的惰性得到进一步凸显，其实际身份被建构为被治理、被服务的对象，消磨了其参与的积极性，呈现出更为明显的 “等靠要”态度。同时，由 “少数”代表 “多数”参与社区治理过程中，“多数”的 “搭便车”、卸责心理进一步加剧，极不利于社区共同体的构建。

四、元治理下主动治理的实现

（一）《居民公约》：明确规章引导，搭建协调机制

元治理的重点任务之一就是进一步理顺治理关系，协调利益冲突，实现内部信任，而该功能的实现离不开将抽象的秩序具体为现实标准的规章公约。同时，在元治理视域下，社区党组织将作为公共权威对于自身社区治理网络的发展进行整体性把控，将直接影响不同主体的治理效能的发挥。其能够通过参与议程设置、商议过程和协调性行动直接影响治理过程；特别是涉及物业服务企业与业主之间的利益冲突事项，社区党组织发挥了重要的仲裁者与利益中立的中间人角色。H社区两委针对社区内居民纠纷较多、解决效果较差的情况，高度重视规则的力量，提倡依规办事，其结合社区实际情况，在专业律师指导下编制印刷了 《居民公约》，为社区各项事务的运行都设置了一定的流程和规则。

（二）五方联动：构建连接路径，实现资源整合

在社区治理网络建设的过程中，如何实现不同主体间的有效连接是实现治理效果的重要标准。因此，如何进一步去构建出有效的连接路径，促进不同主体间的资源共享、协调合作是实现社区治理的重要方式。而这一机制的建立离不开公共权威的贯彻，从而保证相关环节的有效执行，推动相关资源真正落实到问题的解决上。H社区进一步发挥社区党组织的统筹引领作用，通过建立以党组织、居委会、社会组织、物业和学校等驻区单位为主的五方共建机制，协调联动，紧密对接，实现资源共享，切实满足群众的切身需求。在街道与社区两委的推动下，社区已与青年汇、北青报、长城中医院等16家社会组织开展共建活动，拓展了丰富的活动资源，并通过其专业化知识技能的分享与传授，进一步促进社区内相关居民组织发展，推进了社区治理网络的建设。

（三）党建引领：推动组织培育，激发内生动力

对于社区治理来说，组织培育作为一种 “老生常谈”被时常提起，但是人们往往忽视社区内真正需要组织培育的目的与对象。在元治理理论下，社区中的组织并不应呈现出松散、碎片化的状态，而应呈现出一种再整合、再组织的复合形态，并经过元治理部门的统筹引导，使其自身呈现出一种正向的发展态势，实现组织间的秩序再构。而居民作为社区治理的主体，如何有效引导动员他们参与到组织培育的过程中也需要充分重视，党建引领的组织培育功能的良好发挥是实现社区治理网络实现内生化发展的重要基础。H社区两委面对居民参与有限、大量居民诉求亟须解决的现状，通过建立社区管家和 “双服务四签到”工作，逐步将志愿者管理和 “物业+志愿服务”楼门化、网格化、机制化，建立了片区、居民小组、楼、单元四级社区党建引领物业管理和志愿服务的有效机制。

五、结束语

元治理理論的引入对于进一步重塑社区治理关系、提高社区治理效能具有重要作用，而搭建 “一核多元”式治理网络发展框架有助于我们进一步理解社区元治理部门应如何通过组织培育、资源支持、规章引导三大手段来促进社区主动治理的实现。随着社区治理主体日渐多元，传统的社区治理网络已经不能适应当今日渐复杂的治理关系，需要建立与其适配的 “一核多元式”的社区治理网络，进一步提高社区治理效能，促进社区善治的实现。必须要重视基层党组织及基层政府作为社区元治理部门的特殊地位，有效克服社区治理过程中产生的治理难题，促进社区治理网络的进一步完善发展。元治理理论的引入不仅是一种新的理论范式的引入，也是对于我国目前社区多元治理模式的完善，不仅有助于我们进一步理顺社区治理中的多元治理关系，更有助于激发多元治理主体的治理活力，实现社区治理模式的再发展、再创新，为提高我国基层治理体系和治理能力现代化水平提供重要理论基础。

参考文献：

[1] 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2022.

[2] 谢琦，陈亮.城市大型居住社区营造的多重逻辑及实现机制：以“中心—耦合”型治理网络为分析框架[J].行政论坛，2019（5）：6.

[3] 郭丁.鲍勃·杰索普的元治理理论探析[J].山东社会科学， 2022（1）：7.

[4] 张平，隋永强.一核多元：元治理视域下的中国城市社区治理主体结构[J].江苏行政学院学报，2015，83（05）：49-55.

[5] 许宝君.我国城市社区治理结构转换路径及发展趋向[J].求实，2021，463（05）：58-71+111.