政策工具视角下产教融合型城市建设政策量化研究

槐福乐　武潮洋　吕清

［摘要］基于20份由地方政府颁布的产教融合型城市建设政策文本，研究构建了以产教融合型城市政策工具为X轴、产教融合型城市建设政策要素为Y轴的“政策工具·要素链”二维框架。研究显示，产教融合型城市建设政策工具配置齐全，包含权威型、激励型、能力型、系统变革型以及象征与规劝型五种政策工具类型，其中，权威型工具使用频次最高，但其内部作用形式存在失衡；激励型工具、能力型工具以及系统变革型工具使用恰当，象征与规劝型工具使用相对欠缺。建设要素包含先决条件等七个要素，均综合使用了五种政策工具，全面反映了政策制定者对产教融合型城市建设与规划的深度思考，但也显现出不同政策工具在产教融合型城市建设中的应用范围及其使用的局限性。基于此，政策制定者应进一步优化政策工具组合，重视政策工具内部结构、均衡各类工具的应用，增加象征与规劝型工具的使用以及加强对政策的评估，以实现政策工具与要素链之间的耦合，共同服务于产教融合型城市建设。

［关键词］产教融合型城市；政策工具；政策文本分析；定量分析

［中图分类号］G710 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2023）18-0005-08

一、问题的提出

产教融合是促进职业教育高质量发展、实现产教良性互动的关键环节，建设产教融合型城市是深化产教融合的重要抓手。国家颁布了一系列促进产教融合型城市建设的政策文件。2017年，国务院办公厅印发《关于深化产教融合的若干意见》，提出要根据国家区域发展战略和产业布局，支持若干有较强代表性、影响力和改革意愿的城市、行业、企业开展产教融合建设试点。2019年，国家发展改革委、教育部等6部门印发《国家产教融合建设试点实施方案》，提出要建设50个左右产教融合型城市。2021年，国家发展改革委办公厅、教育部办公厅发出《关于印发产教融合型企业和产教融合试点城市名单的通知》，共认定21个产教融合试点城市。同时，该通知作为《国家产教融合建设试点实施方案》的细化方案，也进一步明确了产教融合型试点城市的建设目标及其建设要求。此后，21个试点城市纷纷响应国家号召，颁布了建设政策文件。

相比国家层面产教融合型城市建设的政策文件，地方政府颁布的政策文件更加细化，更具可操作性，更有利于推动政策目标的实现。但也应看到，地方政府产教融合运行机制不够完善、职业教育服务产业发展能力不足与产业支撑职业教育发展动力不够等现实性问题，仍是阻碍产教融合型城市建设的掣肘。教育政策工具是政府推行教育政策的重要手段，是联结教育政策目标与教育政策结果的桥梁。地方政府颁布的政策文件能够展现当前产教融合型试点城市建设全貌，对于建设目标的实现具有重要意义。基于此，本研究基于政策工具视角，构建了以产教融合型试点城市政策工具分类为X轴、政策要素为Y轴的“政策工具·要素链”二维框架，以此深入剖析试点城市政策，明晰、预判当前地方政府颁布的政策文件对产教融合型城市建设的重要促进作用、潜在风险与问题，并尝试提出具有针对性与可操作性的政策建议，为优化产教融合型城市建设政策提供参考。

二、样本选择与研究方法

（一）样本选择

截至2023年3月，21个试点城市均发布了相关政策，但通过检索，尚未获得湖南省长株潭城市群产教融合型城市建设政策的全文，故未将该样本纳入本研究。其他20个产教融合型城市建设政策样本根据政策文本所涵盖的内容可以分为两类：一类是具有极强针对性的产教融合型城市建设政策，包括天津市发展改革委颁布的《天津市产教融合型试点城市建设实施方案》、唐山市政府办公室颁布的《唐山市建设国家产教融合型城市试点方案》、中国（上海）自由贸易试验区临港新片区管理委员会颁布的《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区国家产教融合试点核心区建设方案》、广州市发展改革委颁布的《广州市建设国家产教融合型城市試点方案》、深圳市发发展改革委、深圳市教育局颁布的《关于开展第二批产教融合型企业建设培育试点的通知》、柳州市人民政府办公室颁布的《2022年柳州市国家产教融合试点城市建设工作要点》以及宜宾市发展改革委颁布的《深化产教融合改革高质量建设国家产教融合示范市的实施方案（送审稿）》7份政策文件；另一类是具有较强综合性的产教融合或职业教育改革政策，仅将涉及产教融合型城市建设的相关政策内容纳入本研究，包括沈阳市人民政府颁布的《沈阳市职业教育改革实施方案》、常州市人民政府办公室颁布的《支持在常高校产教融合高水平发展实施细则》、杭州市人民政府办公厅颁布的《关于深化产教融合的实施意见》、宁波市人民政府办公厅颁布的《宁波市关于深化产教融合的实施意见》、合肥市人民政府颁布的《合肥市推进产教融合校企合作实施办法》、福建省人民政府办公厅颁布的《深化产教融合推动职业教育高质量发展》、景德镇市人民政府颁布的《景德镇市职业教育改革实施方案》、济南市教育局会同市发展改革委等10部门颁布的《济南市职业学校校企合作促进办法》、青岛市人民政府办公厅颁布的《青岛市科教产融合园区建设方案（2021—2023年）》、河南省人民政府颁布的《关于深化职业教育改革推进技能社会建设的意见》、襄阳市人民政府办公室颁布的《襄阳市教育事业发展“十四五”规划》、咸阳市人民政府办公室颁布的《深化产教融合的实施意见》以及新疆维吾尔自治区发展改革委、教育厅等11部门颁布的《新疆维吾尔自治区产教融合试点工作方案》13份政策文件。

（二）研究方法

文本分析法是一种对文本进行系统、客观、定量描述的技术手段，被广泛应用于政策文件的分析研究。通过对20个产教融合型城市建设政策文本进行编码，构建“政策工具·要素链”二维分析框架并开展量化研究，用以揭示当前产教融合型城市建设政策工具的使用类型、特点及存在的问题。

三、产教融合型城市建设政策要素的二维框架构建

（一）X轴：产教融合型城市建设政策工具维度

分析政策工具的过程是对政策所包含的理念、执行、目标进行解构的过程，在深度理解政策文本内涵的同时将政策希望实现的目的转化为具有现实可行性的建议，进而提升政策的实现效率。当前在政策工具类型方面，以洛林·麦克唐纳尔（Lorraine M.Mc Donnell）、理查德·埃尔莫尔（Richard F.Elmore）提出的政策工具划分和安妮·施耐德（Anne Schneider）、海伦·英格拉姆（Helen Ingram）提出的政策工具划分最具代表性。前者将政策工具分为系统变革型、激励型、能力型以及命令型政策工具，后者将政策工具分为能力型、激励型、权威型、学习型以及象征和规劝型政策工具。本文在充分借鉴这两种划分方式的基础上，进一步将政策工具划分为权威型、激励型、能力型、象征和规劝型以及系统变革型工具五类。

（二）Y轴：产教融合型城市建设要素维度

《国家产教融合建设试点实施方案》对产教融合型城市建设的五大任务进行了高度概括，其中包括完善产教融合发展规划和资源布局、推进产教融合校企合作人才培养改革、降低校企双方合作的制度性交易成本、创新产教融合重大平台载体建设以及探索产教融合深度发展体制机制创新五个方面。地方政府关于产教融合型城市建设的政策均以此为蓝本，结合各自试点城市的产教特征进行了细化与创新。基于此，本研究在《国家产教融合建设试点方案》五大任务的基础上，重点考察了20份地方政府颁布的产教融合型城市建设政策文本，将先决条件、规划目标、人才培养、平台建设、体制机制、保障制度、多元发展七个要素作为产教融合型城市建设政策分析的要素维度。其中，先决条件是产教融合型城市建设的基础，往往包含对产教融合型城市已有基础的全面分析，如所在城市的发展基础、基本条件、资源支撑、发展现状等。规划目标即产教融合型城市建设的多样化发展目标，包含促进职业教育内涵式发展、加强校企合作、打造特色产业园区等多样化发展目标。人才培养、平台建设与多元发展是产教融合型城市建设的关键要素与重要支持，是打造产教融合型城市、建立产教融合命运共同体和产教“生态循环体”的关键纽带，是深化产教融合的必然要求。体制机制是产教融合型城市建设的重要基础，涵盖现代学校和企业治理机制、人才分类评价机制、产教融合联接机制、第三方评价机制等多项机制。体制机制变革能够激发多元主体的活力，实现区域内城市资源共享，促进区域内城市经济、政治、社会、文化的多元发展。保障制度是产教融合型城市建设的“生命线”，既包含强化组织领导、资金保障、人力支持、政策配套等支撑保障制度，又包含稳妥有序推进、强化总结推广以及尝试第三方评价的质量保障相关制度。以上七个方面相互结合、相互作用，共同构成了产教融合型城市建设的要素维度。

基于以上分析，本研究将政策工具维度（X轴）与产教融合型城市建设要素维度（Y轴）进行组合，构建了产教融合型城市建设政策分析的“政策工具·要素链”二维框架。

四、产教融合型城市建设政策的文本编码与数据分析

（一）政策文本编码

本研究遵循系统性、条目性以及协调性三个原则对20份地方政府颁布的产教融合型城市建设政策文本进行编码并开展量化分析，以期全面、精准地分析政策文本所体现的深刻内涵，具体情况见表1。

（二）X轴分析

对20份地方政府颁布的产教融合型城市建设政策文本进行分类、整理、统计，按照政策文本的政策工具使用频率可将产教融合型城市政策工具分为高频率工具、中频率工具以及低频率工具。

1.高频率工具。在产教融合型城市建设政策工具中，权威型工具的使用频率最高，占比为33.21%。這说明政策制定者更加偏向于使用权威型工具来推动产教融合型城市建设。需要特别指出的是，权威型工具在执行过程中带有一定的强制性和约束力，如果政策制定者过于依赖，可能会在一定程度上导致政策执行者产生消极情绪，阻碍政策的执行，进而使政策执行出现一定偏差。

权威型政策工具的使用包括七种具体作用形式，其中，“落实”和“安排”的占比较高，分别为10.09%、9.91%；紧随其后的是“应当”“按照”“制定”“贯彻”，分别占比3.85%、3.12%、3.12%、2.57%，“不得”的占比最低，为0.55%。具体来说，首先，“落实”和“安排”的使用次数之和是109次，表明产教融合型城市政策对于各地建设产教融合型城市具有重要的实践和指导意义。一方面，政策制定者期望行动对象能够严格遵守相关要求与程序，采取应然措施，主要体现在明确产教融合改革任务和举措、构建产教融合发展新格局、推进保障组织实施工作等方面。另一方面，凸显了权威型工具的优势，加强了政府对产教融合型城市建设的系统布局与总体规划，增强了政策权威和政策实施的有效性。其次，“应当”“按照”“制定”“贯彻”的使用次数之和是69次，表明产教融合型城市建设政策为产教融合型城市建设指明了方向、提供了参考，体现在以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，培育产教融合联盟、探索校企合作人才培养路径等方面。最后，“不得”仅使用3次，体现在相关主管部门不得违反法律法规等方面。

2.中频率工具。激励型工具共有四种具体作用形式，占比21.46%；能力型工具共有七种具体作用形式，占比16.70%；系统变革型工具共有四种作用形式，占比与能力型工具相当，为16.15%。对比可知，激励型工具、能力型工具与系统变革型工具在产教融合型城市建设政策中的使用频率适中。

激励型工具主要以激发目标群体的外部动机为主，表现为产教融合型城市建设政策对建设产教融合型城市的推进作用；能力型工具是政策制定者给予目标群体必要的信息、培训等资源，目的是实现产教融合型城市的可持续发展。同时，系统变革型工具通过体系和机制的变革产生工作和行动的变化，包括制度建设、体系变革等，是激励型工具与能力型工具等政策工具交互作用下的成果，能够在一定程度上为建设产教融合型城市提供积极影响和有利环境。综上，产教融合型城市建设政策中三种频次相当的政策工具相互结合与补充，有助于为建设产教融合型城市营造良好的社会氛围，进一步推动产教融合型城市建设，为经济社会高质量发展提供强有力的人才和技能支撑。

但是，从政策工具内部结构来看，三个政策工具内部结构存在较大差异。第一，在激励型工具的内部结构中，作用形式共有四种。其中，“鼓励”“支持”占比较高，分别为8.62%、8.07%，主要体现为鼓励职业院校与当地企业进一步加强校企合作、为重大产教融合试点项目提供资金支持等。“奖励”次之，占4.22%，主要体现为对于有重要贡献的工作室、示范基地及人员给予奖励经费和物业补贴等。“激励”占比较低，占0.55%，主要用于政策激励方面，如对于经认定的产教融合型企业采取“金融+财政+土地+信用”的组合式激励政策。第二，在能力型工具的内部结构中，作用形式共有七种。其中，“开展”占比较高，占7.16%，主要体现为通过开展前沿技术研究和各种职业技能竞赛来推进产教融合试点建设等。随后是“加强”“打造”“开发” “提供”“完善”“搭建”，分别占2.94%、1.83%、1.47%、1.28%、1.10%、0.92%，体现为加强校企合作、打造产教融合示范园区、开发职业教育教学资源、提供园区场地和社会化服务资源、完善产教联盟运行机制、搭建信息服务平台以及实训基地等。第三，在系统变革型工具的内部结构中，作用形式共有四种。其中，“建设”占比最高，为8.07%，主要体现在建设产教融合园区和实训基地等方面。随后是“探索”“推动”“改革”，分别为3.85%、2.20%、2.03%，主要体现为探索职业院校制度改革和现代产业学院培育、推动产教联盟建设和校企深度合作、改革职业院校人才培养机制与办学自主权等。

3.低频率工具。象征与规劝型工具使用频率较低，占比12.48%，包括“引领”“号召”“营造”“引导”“宣传”五种作用形式。其中，“引导”占比最高，占6.24%，主要体现为加强产教融合相关政策的舆论引导，打造全社会深入参与产教融合型城市建设的良好氛围等。“号召”“引领”次之，分别为2.39%、2.02%，主要体现为号召政府主管部门、职业院校、金融机构、社会组织等主体共同参与建设产教融合型城市，同时大力发展以智能科技为引领的战略性新兴产业，建设具有引领作用的产教融合园区等。“营造”“宣传”的占比较低，分别为1.10%、0.73%，主要体现为营造有利于企业发展的人才环境和良好的教育发展环境，加大对职业教育的宣传力度，构建产教融合人才支撑体系等。

（三） Y轴分析

总体来看，20份产教融合型城市建设政策文本要素覆盖面较广，共涉及七个要素，分别是先决条件、规划目标、人才培养、平台建设、体制机制、保障制度与多元发展。其中，保障制度的占比最高，占30.27%，共涉及165条语句，在一定程度上体现了其对建设产教融合型城市的重要性。其次，规划目标、体制机制、先决条件、多元发展、平台建设的占比相对平衡，均位于10%～20%，涉及的语句分别为72条、69条、63条、63条、59条。最后，人才培养的占比最低，占9.91%，共涉及54条语句。上述数据说明，在各地建设产教融合型城市的过程中，政策制定者更聚焦于保障制度，对人才培养的关注度较低。

毫无疑问，保障制度对于产教融合型城市建设至关重要，但也应进一步充分考虑人才培养的关键性，适当强调人才培养的重要作用。一方面，人才培养是产教融合型城市建设的衡量标准与目标指向。产教融合型城市建设为培养高层次专业人才、技术技能人才以及国际化技能人才奠定坚实的基础和保障。另一方面，建设产教融合型城市同样依靠各种高层次专业人才、技术技能人才以及国际化技能人才。因此，政策制定者在进一步健全产教融合型城市建设的政策时，应充分考量人才培养这一要素。

（四） X·Y交叉分析

1.保障制度使用政策文本最多，共165条。其中，权威型工具45条、激励型工具70条、能力型工具16条、象征与规劝型工具29条、系统变革型工具5条，这表明保障制度主要依靠权威型工具和激励型工具来实现。考虑到激励型工具具有便于满足政策主体利益的特点，因此，权威型工具和激励型工具的结合使用可以为建设产教融合型城市提供有力的支撑和保障，主要体现在完善产教融合建设试点的政策保障、加大产教融合政策的支持力度等方面。

2.规划目标共使用政策文本72条。其中，权威型工具34条、激励型工具5条、能力型工具19条、象征与规劝型工具5条、系统变革型工具9条，这表明规划目标主要依靠权威型工具和能力型工具来实现。

3.体制机制共使用政策文本69條。其中，权威型工具15条、激励型工具10条、能力型工具10条、象征与规劝型工具9条、系统变革型工具25条。这表明体制机制主要依靠系统变革型工具和权威型工具来实现，体制机制是系统变革型工具的重要着力点，同时权威型工具又可以为体制机制的实施提供基本保障，主要包括健全产教融合创新机制、完善产业的运行机制、建立政策激励机制等。

4.先决条件、多元发展使用政策文本相当，各有63条。其中，先决条件所涉及的权威型工具40条、激励型工具1条、能力型工具5条、象征与规劝型工具12条、系统变革型工具5条；多元发展涉及的权威型工具18条、激励型工具11条、能力型工具17条、象征与规劝型工具5条、系统变革型工具12条。虽然两者占比相当，但结构差异较大。权威型工具在两个要素中都占据了主要地位，但在先决条件要素中，除权威型政策工具之外的其他类型政策工具较少被使用；多元发展所使用的政策工具则比较均衡，这与两要素的作用原理及其特征息息相关。

5.平台建设共使用政策文本59条。其中，权威型工具11条、激励型工具11条、能力型工具17条、象征与规劝型工具5条、系统变革型工具15条。这表明平台建设主要依靠能力型工具和系统变革型工具来实现产教融合型城市相关平台的建设与发展，产教融合型城市的平台建设离不开政府提供的各类资源以及各组织之间的协同与变革。

6.产教融合型城市建设的七大要素指标中，人才培养共使用政策文本54条。其中，权威型工具18条、激励型工具9条、能力型工具7条、象征与规劝型工具3条、系统变革型工具17条。这表明人才培养主要依靠权威型政策工具和系统变革型工具来实现产教融合校企协同育人，为行业企业提供多层次、多类型的技术技能人才。

五、研究结论与建议

（一）研究结论

1.X轴：产教融合型城市建设政策工具维度。一是产教融合型城市建设政策工具配置较为齐全，包含权威型工具、激励型工具、能力型工具、象征与规劝型工具以及系统变革型工具五种政策工具类型，同时使用了“贯彻”等27种具体的作用形式，彰显了我国产教融合型城市政策的手段灵活性、类型多样性以及改革形式特色性发展样态，凸显了产教融合型城市建设是深化产教融合重要抓手的重要地位。二是政策工具的使用频率差异性较大，其中，权威型工具是产教融合型城市建设政策的高频次工具；激励型工具、能力型工具以及系统变革型工具是产教融合型城市建设政策的中频率工具；象征与规劝型工具是产教融合型城市建设政策的低频率工具。虽然各地颁布的政策各具差异，其政策工具的搭配使用也不尽相同，但仍能够体现出政策制定者在选择政策工具时的价值取向。在权威型工具的引领下，激励型工具、能力型工具与系统变革型工具是推动产教融合型城市建设的重要政策保障，通过“组合拳”方式有利于发挥产教融合型城市政策的最大功效，保障各方实现利益最大化，进而激发政策执行者的主观能动性，使其能够积极参与产教融合型城市建设。与此同时，在一定程度上兼顾象征与规劝型工具，能够通过营造产教融合型城市建设的良好氛围，进一步促进政策执行者对产教融合型城市建设政策的认识与理解，积极引导政策执行者参与产教融合型城市建设。三是权威型工具使用最多，接近所有政策工具的1/3，但其内部作用形式之间失衡，“落实”与“安排”使用频次最高，其次是“应当”“按照”“制定”“贯彻”，“不得”则很少使用。四是激励型、能力型与系统变革型工具使用恰当。激励型工具直接激发行为主体的外部动机以促进政策的执行；能力型工具更加重视通过激发行为主体的内部动机来促进政策的执行；系统变革工具往往需要建立在一定的激励型工具与能力型工具使用上，是激励型工具与能力型工具“组合拳”方式使用下的重要成果。研究数据表明，三种工具使用虽然恰当，但内部作用形式差异较大，表现为激励型工具作用形式不够丰富且较为笼统。五是象征与规劝型工具使用相对欠缺，涉及“引领”“号召”“营造”“引导”“宣传”五种作用形式。由此可知，政策制定者在制定产教融合型城市建设政策工具时存在一定的思维定式，且多数政策文本比较宏观和笼统，往往无法使多元主体充分理解并执行政策，也无法保障象征与规劝型工具发挥其应有功效。

2.Y轴：产教融合型城市建设要素链维度。一是产教融合型城市建设要素链维度由先决条件、规划目标、人才培养、平台建设、体制机制、保障制度、多元发展七个方面组成，彰显了产教融合型城市建设的多元性、复杂性。二是不同要素链之间的占比存在较大差异。保障制度要素所占比重最大，说明政策制定者对产教融合型城市建设的保障尤为重视，并出台了相关配套措施。保障制度备受政策制定者关注，凸显了政策制定者建设产教融合型城市的决心，但也不能忽视其他要素链对建设产教融合型城市的重要作用，对此，应进一步增加人才培养、平台建设、多元发展等方面的政策。

3.X·Y：二维框架的交叉作用。进一步分析可知，在产教融合型城市建设政策二维框架中，七个要素链均使用了权威型工具，但各要素链使用差异较大。保障制度、先决条件与规划目标使用权威型工具较多，其中，先决条件、规划目标要素以权威型工具为主；保障制度要素以激励型工具为主，全面反映了政策制定者对于产教融合型城市建设与规划的深入思考。此外，人才培养要素主要运用权威型、象征与规劝型两种政策工具，平台建设要素主要运用能力型、象征与规劝型两种政策工具，体制机制要素主要运用系统变革型工具，多元发展主要运用权威型、能力型政策工具。这些政策工具与要素链之间的交叉组合反映了政策制定者的行为选择与价值判断，显现了不同政策工具的应用范围及其使用的限制性。

（二）研究建议

1.优化政策工具组合，丰富政策工具的内部作用形式。政策制定者在制定产教融合型城市建设政策过程中应注重与其他政策工具的组合方式，如在明确产教融合型城市建设的内涵、任务、实施方式、责任主体及相关权益时，除使用权威型工具对以上内容进行权威规定外，还应进一步考虑政策执行的效率及其辐射范围，通过与激励型工具、系统与变革型工具等的组合，推动产教融合型城市建设目标的实现。同时，政策执行者应进一步细化政策，丰富政策的作用形式，实现有奖有罚、奖惩结合，使政策执行者在享受权利的同时，也受到相关政策的约束，从而提升政策工具的功效。

2.扩大使用象征与规劝型工具，并结合政策目标进一步提升象征与规劝工具使用的精准性。政策制定者应充分考虑政策执行者的特点，充分了解建设产教融合型城市所需要的环境因素以及产教融合型城市的原有基础，进一步扩大象征与规劝型工具运用的范围，通过营造良好的产教融合型城市建设氛围，进而充分保障政策执行者对政策的理解，提升执行政策效率。同时，政策制定者借助象征与规劝型工具助推产教融合型城市建设多元主体之间的融合，针对不同主体的认知与理解偏差，通过引领、号召、宣传等不同作用形式，提升象征与规劝型工具应用的精准度，实现各主体之间的和谐发展，从而促进城市的可持续发展。

3.加强对政策的评估，实现工具与要素链之间的耦合。加强对产教融合型城市建设政策执行的科学评估，能够有效推动产教融合型城市政策不断优化，进一步实现政策工具与相关要素的耦合。同时，应进一步评估相关政策工具的既定目标，充分考虑不同产教融合型城市建设的特色及其发展规律，进一步实现政策工具与要素链的耦合。例如，平台建设要素应以能力型工具与系统变革型工具为主，在原有城市建设的基础上整合城市产业行业资源、教育资源，进一步构建产教融合型城市多元发展平台。同时，在政策工具的选用上，通过权威型、激励型、象征与规劝型等工具的有机组合，共同作用于政策的执行，有利于实现产教融合型城市建设的发展目标。

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