适应性统筹:构建城市发展和安全新格局的核心逻辑与战略选择

容 志 王泽华

(1.武汉大学,湖北 武汉 430071;2.上海师范大学,上海 200234)

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央基于时代发展新特征和对国内国际形势的审时度势,从党和国家事业发展全局的战略高度,就统筹发展与安全工作提出了一系列重要论述。习近平总书记强调:“安全是发展的前提,发展是安全的保障。必须坚持统筹发展和安全,增强机遇意识和风险意识”[1]是对发展与安全辩证关系的深刻认识。党的二十大报告明确指出,“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期,各种‘黑天鹅’‘灰犀牛’事件随时可能发生”。[2]因此在推动高质量发展的同时,应持续推进国家安全体系和能力现代化建设,以维护国家安全和社会稳定。

在现代风险社会中,发展和安全是关乎城市存亡延续的重大议题。一方面,城市是现代生产生活的聚集地,是全球繁荣发展的主要空间和载体,一旦城市陷入发展困境,多种社会性乃至全球性问题将随之发生;另一方面,城市的聚集效应不仅放大了自然灾害的破坏性影响,也带来了环境污染、技术灾难、恐怖袭击、传染病事件等各类安全问题,对人民生命财产和健康安全产生极大影响。在国家治理体系中,市域是社会治理宏观和微观的转承点,常常起到承上启下的重要作用,应当成为治理方式现代化的“集成体”和重大风险的“终结地”。[3]统筹发展与安全对于实现城市高质量发展,防范化解城市重大风险,以及促进市域治理现代化具有重要意义。

既有研究对统筹发展与安全、韧性城市与市域治理等方面作了较为丰富的论述,对统筹发展与安全的意义、内容、困境和路径进行了相对系统的梳理和研究。一是在统筹意义上,由于发展与安全较难主动形成“自我强化螺旋”[4],需要对发展与安全进行统筹治理,统筹发展与安全是构建新发展格局的“行军路线”[5]。二是在统筹内容上,钟开斌从基本内涵、指涉对象、思想统领和实践要求四个维度对统筹发展和安全理论框架进行了阐释。[6]三是在统筹困境上,表现为安全的确定性逻辑与发展的不确定性逻辑之间的矛盾[4],发展导向与安全保障在某种情况下呈现出替换关系,[7]尤其是在短期更存在相互背离和相互竞争的矛盾。[8]四是在统筹路径上,应通过扩展安全概念的内涵与外延,明确风险问题的综合性与复杂性[9],构建系统思维的大安全格局[10];应转向更系统全面的城市风险管理,解决碎片化问题的城市安全的总体性治理策略。[11]

不过,现有研究仍存在以下不足:一是研究较为宏观,统筹主体多限定于国家,而城市作为统筹主体的研究较为缺乏;二是研究集中于论述统筹的意义与原则,但可操作性不强;三是对城市发展与安全领域急剧变化的不确定性情境关注不足。本文基于适应性治理理论,对面向未来不确定性情境下城市发展和安全的统筹进行研究,尝试解决以上问题。

一、城市发展和安全的关系

根据联合国人居署的数据,预计到2030年,全球城市化率将上升至60%。[12]城市发展对于全球增长具有重要意义,不仅体现为生产、贸易、金融活动的频繁发生和互动,经济要素聚集程度提高和流动速度加快,更带来了基础设施普及、建筑更新与景观风貌的现代性变迁。城市安全则是保护市民生命和财富免受来自外部自然界和城市内部各种灾害、失序和混乱的冲击影响的水平和能力。当前城市安全内涵除自然灾害、环境污染、安全生产、食品安全、交通安全、公共卫生以外,还加入了网络安全、恐怖袭击、极端天气和新型传染病等非传统型安全议题,呈现复杂性、联动性和弥散性特点。

城市发展与城市安全之间的关系较为复杂。如果两者完全是共线性的关系,那么就无所谓统筹发展和安全这一命题。正因为两者之间存在较大的张力,才需要讨论如何实现二者的兼顾、协调与平衡。统筹发展和安全并不反对发展,因为发展是安全的基础,是城市进步的主导性引擎,是解决一切问题的根本所在。从长期来看,发展带来了物质财富的增长、城市基础设施的完善,进而提高了公共服务水平和质量,这些都夯实了应急管理和公共安全的基础,使得人们具有更充足的资源来抵御自然界和社会面的灾害。例如,科学家发现,在过去的100年中,人类每年与气候相关的死亡人数下降96%以上。20世纪20年代,与气候相关的灾害造成的死亡人数平均每年为48.5万人,而到了2010-2019年这个数字下降到1.84万人。我们有充分理由相信,这种长时段的变化主要来源于人类社会的发展,更富裕更有韧性的社会更能保护其成员。[13]

发展必然要面对机遇与风险共生、增长与损失并存的不确定性情境。发展并不一定能直接带来安全,两者的运行可能存在着一定张力。例如,盲目的土地使用和城市扩张造成生态环境破坏,可能使城市在暴雨、洪灾面前的脆弱性升高;现代化生产如果缺乏严格标准化操作和监管,容易引发重特大安全生产事故。另一方面,如果为了静态的、绝对的安全而遏制一切风险和创新,也必然阻碍发展。发展机会总是与风险共生,不承担风险就不可能享受发展的红利。

城市发展与安全复杂的关系源于二者内在的系列悖论:第一,效率和安全的悖论。现代城市的形成和发展与航运、贸易等商业活动密切相关,可以说,现代市场经济的拓展是城市快速发展的基础性力量。市场经济的核心在于效率,但对效率主义的过度追求也可能导致安全脆弱性增高,对系统韧性造成侵蚀,使系统变得更加脆弱。[14]韧性理论认为城市规划建设需要考虑资源和设施的冗余性[15],某种程度上就是牺牲一定的效率来保持系统的弹性。例如,按照资源配置效率最优的原则,城市中心区域的土地用于房地产开发无疑会增加财政收入和经济效益,但为了满足城市居民居住的便捷性、舒适性和宜居性需求,城市还必须要供给充足的社交公共空间、绿地生态空间、休闲娱乐空间。又如,第一产业相对于第二和第三产业而言附加值较低,如果从效率主义出发,城市产业结构中应该完全抹去第一产业。但如果缺乏满足居民生存需要的第一产业,全部依靠城市区域以外提供资源,则会拉长供应链,在极端状况下,城市将成为无援的“孤岛”。另外,资本对效率和利润的疯狂追求,最终可能演变为资本无序扩张和野蛮生长,对城市经济社会甚至政治安全造成极大破坏。效率与安全的悖论不仅体现在宏观层面,也体现在微观层面。市场主体通过减少成本提升经济效益,但却可能造成自身的生产安全问题,如小微经营者为节约成本而将住宿、生产和经营场所合并,有极大的火灾隐患;在缺乏必要制度约束的前提下,企业通过负外部性生产降低自身成本,却对公共利益造成损害,如工厂违规排污造成环境污染。

第二,创新和风险的悖论。创新是引领发展的第一动力,是高质量发展的核心[16]。城市创新既包括城市企业与科技主体的科技创新,又意味着城市治理制度、方式、工具和思路的改变。依靠大规模要素投入以拉动经济增长并非长久之计,缺乏创新活力的城市发展将不可持续。在技术更新迭代持续加速的时代,创新不足甚至会导致城市衰落。例如,一度繁荣的美国“汽车城”底特律,由于缺乏足够的人力资本和新兴企业家,无法开创新的产业,更无法实现城市经济模式和产业体系的升级和创新。据统计,20世纪50年代以来,底特律的人口持续下降,到2008年共下降100万以上,占人口总量的58%;约1/3的底特律居民处于贫困状态;2009年底特律的失业率高出全国平均水平2.5倍,城市安全问题触目惊心:底特律的自杀率为美国最高,是纽约的10倍以上。城市衰退还造成了一系列社会动荡。[17]

创新本质上是对既有路径的突破,也会为城市带来更多的风险和安全隐患。一是科技创新失败引发的风险。企业在科技创新过程中,由于外部环境的不确定性和项目本身的复杂性[18],创新失败引发的资金链断裂直接关系到企业存亡绝续。二是金融创新引发的风险。金融创新作为城市经济发展的强劲动力,由于其全局性和系统性特点,一旦发生问题,往往会引发城市的系统性、连锁性风险,导致经济社会秩序严重紊乱。三是科技创新带来的异化。科技在极大拓展个体能动性的同时也使个体的独立性遭到压抑,表现为人所创造和发展的科学技术反成为奴役、控制和束缚人的一种异己性力量。[19]狂飙突进但缺乏伦理约束的科技创新也带来如全球变暖、空气污染、水污染、核污染等问题。四是科技创新带来的失业。尽管科技进步带来的整个社会生产力的发展符合人类社会进步的需求,但短期内相当大的失业群体仍为社会稳定带来风险。五是城市治理创新带来的风险。例如城市政府利用大数据提升治理效能,却也面临着网络攻击、算法操纵、数据滥用和隐私泄露等风险。

第三,变革和秩序的悖论。变革是对现有秩序的扬弃,意味着秩序的解构与再建构。城市秩序的变革既表现为经济格局和社会秩序变化,如城市产业结构、分配格局、社会阶层、价值结构,又表现为城市治理秩序的变化,如城市治理目标、治理主体、治理对象、治理手段。当旧秩序不再适合新的生产力水平,分配格局不够公平,对现代化进程产生阻碍,旧秩序的变革是具有进步意义的。不过正如亨廷顿所言,现代化在带来经济发展的同时也会带来动乱[20],发展并不必然意味着秩序,发展进程会因无序而遭到打断甚至被反噬。同时,以维稳为代表的秩序优先原则在国家治理中同样遭遇挑战[21],秩序确立也并不能解决发展的问题。对城市来说,当变革超出预期和可控范围,城市秩序也将陷入混乱。

变革会从三个方面影响城市秩序,一是变革方式。自上而下的计划型社会变革不仅可以保障重点领域优先发展,也可以通过顶层设计促进社会各领域协同发展。不过发展过程中不断涌现的新问题也为既定的变革计划增添许多不确定性因素。选择何种适合的变革方式与手段,考验着城市治理者的判断能力和治理水平。二是变革幅度。社会秩序改变表现为社会各主体利益分配格局的改变,当变革秩序的幅度过大时必然会带来利益受损群体的反抗与阻碍。社会秩序变动同时带来社会价值观念格局的变化,价值观念的急剧变化会给社会群体带来高度的不确定性和较强的迷茫、焦虑与不适感,价值冲突引发的社会矛盾可能进一步加剧。三是变革结果。秩序稳定是现代化的社会基础,当旧秩序急剧衰落却没有及时建立起过渡秩序或者新秩序时,必然带来社会的混乱甚至现代化进程的终止。

二、 城市统筹发展与安全的现实困境

改革开放以来,中国经历了快速城市化进程,目前已经进入深度城镇化阶段,也就是以提升城市发展质量为主要目标的新发展阶段。在这样的背景下,学界提出了诸如集约型城市、环境友好型城市、海绵城市、韧性城市等新规划和建设理念。但长期存在的各类城市安全风险,从城市内涝、高层建筑火灾、食品安全等应急事件,到贫富差距、公共服务不均等社会问题,持续影响社会稳定和经济发展。以高质量发展标准审视我国的城镇化过程,可以看到,在城市层面统筹发展和安全工作面临一系列困境。

第一,价值分配的不均衡。表现为城市规划和治理过程中将发展与安全价值割裂开来。这种割裂既表现为对安全价值的忽视,又表现为孤立地认识发展与安全两种价值之间的关系。一方面,在特定阶段,城市管理存在“重发展轻安全”“先发展后安全”“实发展虚安全”等现象。如在城市规划和招商引资中,为了凸显城市管理和发展的政绩,对于可以拉动城市经济生产总值的各种项目予以强力支持,但对其背后可能存在的风险却倾向于忽视。另一方面,城市管理者对发展与安全关系的认知还存在不足,容易忽视城市蕴含于发展中的安全维度和蕴含于安全之中的发展维度。城市管理者对发展与安全价值的认知产生割裂,根源在于城市管理者的注意力分配机制、认知误区以及晋升机制。其一,面对外界大量的信息,人的信息摄取与处理能力是极为有限的。社会舆论的变化会使回应型政府的注意力不断转移,决策者通常难以对不同的价值目标保持同等程度的关注。[22]其二,人类对过去经验的过度相信也是发展和安全统筹程度较弱的原因。从历史的长视角看,在和平与安全的时代主题与背景之下,安全被认为是常态与稳态,中国改革开放以来的经验也证明了这一点。不过问题在于,过去的经验并不总能用以说明未来的情况,经验主义亦可能遮蔽和影响人们对于未来不确定性的认知。例如,在2021年河南“7.20”特大暴雨灾害中,当地政府灾前综合研判不力导致重大人员伤亡和财产损失。其三,从晋升激励机制角度看,长期以来形成的“以招商引资论成败”“以经济增长论英雄”思维定势,导致重发展轻安全的地方行为模式。这不仅因为上级对经济增长目标的高度关注,还由于安全指标较难量化而经济增长较易衡量。[4]

第二,政策体系的不均衡。城市发展与安全政策是通过指导、规范和分配等一系列城市管理活动,将城市发展与安全价值转化为实际结果的行动方案或行动准则。政策形式具有多样性,表现为行政法规、发展规划、应急预案等多种形式。要实现城市统筹发展与安全的最大公约数,必须对不同政策文本就发展与安全事务的界定与要求进行协调和均衡,使政策之间协同、互相包容、互为补充,政策非均衡是现实中制约城市高水平统筹的重要因素。一是忽视发展规划在公共安全治理中的基础性作用。发展规划是城市的未来发展蓝图和资源配置方案,在统筹发展和安全中起到重要的基础性作用。但大多数城市的发展规划重点考虑经济效益,对公共安全因素的考量较少,公共安全基础设施投入不足,欠账较多。更重要的是,缺乏从城市可持续发展的角度对城市安全运行进行全方位、多尺度的战略考量,常态下只依照经济效益最大化标准进行建设,出现了安全问题再去寻找应急解决方案,最后都只能是治标不治本。二是预案体系不完善和不衔接。现代风险演变具有连锁性和衍生性特点,不同风险容易形成互相影响的“风险链条”,事实上对不同主体、不同灾种预案之间的衔接性和统筹性提出了更高的要求。作为应对突发事件的基础工作和行动依据,我国城市的应急预案体系在近二十年里得到了长足的进步和发展,形成了从政府总体应急预案、部门应急预案、行业应急预案到企事业单位应急预案的完整的预案系统。但由于长期以来的“条块”分割、行业壁垒、部门封闭等惯性,这些预案之间的衔接性、整体性还不强,相互嵌套程度不深。有的总体预案对突发事件应对的分工责任做了具体划分,但部门预案中缺少对应条文甚至不相一致;有的部门预案之间缺乏对接和衔接,甚至在具体责任和处置方式上自说自话、相互矛盾。

第三,机构协同的不均衡。城市的安全运行涉及发改、城管、住建、教育、新闻等多部门,协同难度较大。作为大部制改革的重要成果,应急管理部门的成立有利于解决多部门职责交叉重叠、边界不清的问题,有利于形成从预防准备、快速响应到恢复重建的全流程管理闭环。但在具体实践中,组织基础和机构基础还较为薄弱。一是顶层设计尚未形成。从风险管控来说,韧性空间布局和基础设施建设都应该作为重点安全因素纳入城市规划制定,同时,城市的产业链、供应链建构也应该根据复杂的外部情景进行前瞻性布局和调整。但主管经济发展和公共安全的部门之间往往彼此分立,当前在涉及城市安全的重大规划和决策层面缺乏深度沟通和业务融合。在城市层面,有关于安全的议事协调机构,也有关于发展的议事协调机制,但却没有统筹发展和安全两者关系的议事协调机构。二是事前预防型安全治理体系尚未形成。党的二十大报告提出推动公共安全治理模式向事前预防转型,[23]但目前事前预警系统并不成熟完善,应急处突较为被动。一些重大安全事件发生后会在短期内引起领导的重视,迅速进行检查和整顿,但之后又迅速回归原样,缺乏事前事中事后的全周期管理和反馈学习机制。三是部门之间沟通协调不足,缺乏正式的部门协调渠道。官僚政治决策模型认为,政府部门具有自身独特的利益和目标,行事方式基于本位主义,[24]缺乏部门协调会使治理过程变为部门博弈。尽管城市应急管理部门可以依托应急委员会、安全生产委员会、减灾委员会等议事协调机构进行部门协同,但实际运行中由于应急局和其他相关部门行政级别相同,其协调职能虽然具有 “法理效力”,却缺少“行政效力”,导致应急协同整体效能较弱。

三、从分配性统筹转向适应性统筹

统筹的本义是统一筹划,强调对多种相关的要素和工作进行整体考虑、系统安排,以达到兼顾均衡、系统优化的目的。传统的城市管理模式中,人们并不是不重视安全,而是容易割裂发展与安全的关系,机械地将发展与安全视为先与后、轻与重、大与小的非此即彼的关系。在这种观念下,既要发展又要安全的追求就会变成一种僵化、硬性、简单的拼凑与组合,我们称之为“分配性统筹”,主要表现为:第一,零和性的资源配置。将城市发展和安全治理视为单纯的资源竞争性关系,往往优先保障经济类基础设施、产业投入以及招商引资等财政资金,有所剩余才可能投给安全领域。第二,补救性的安全策略。安全措施被视为发展失序的补救性工具,其介入往往发生于危机发生后的应对阶段,而作为安全战略核心价值的预防属性并未充分发挥。第三,滞后性的战略互构。统筹缺乏前瞻性、创新性和连贯性,忽视了发展与安全相促相融的复杂关系,安全融入发展的层级较低、深度较浅、范围较小、时间较迟,虽然发生了治理的 “物理作用”,但没有深度融合产生“化学反应”。

适应性治理(Adaptive governance)为这一问题的讨论提供了新的理论借鉴和研究视野。作为环境治理的一种新兴范式,适应性治理最早由奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)提出,以促进社区在有限资源的条件下解决复杂性问题和可持续发展。[25]许多学者在此基础上将研究进一步推进,例如沃克尔(Brain Walker)认为,通过倡导行动主体适应生态环境变化并采取相应行动,适应性治理可以提高社会-生态系统(Social-ecological System)的韧性。[26]此外,适应性治理强调不确定情境下组织学习和回应的重要性,如果没有随着时间的推移对环境做出回应,组织与环境之间的契合度将会降低,使组织面临生存危机。[27]一般来说,适应性治理具有三个特点,一是因地制宜,根据地方具体情境寻找最佳治理模式和建构制度架构,而非拘泥于统一的程式规范。二是开放包容。通过协商对话、平等地位和差异尊重,降低参与主体之间的观念冲突,缓和利益矛盾,促进知识整合,推动新方案形成。三是学习调整,要求随着时间推移对环境变化和组织效能进行持续性审视、反应、调整和改进。这三个特点存在递进和循环的逻辑关系,由于学习调整并非治理目的而是治理手段,当治理情境变化时,曾经创新的治理方式也要因时因势调整。

适应性治理为如何在复杂情境中统筹发展和安全的方法论提供了有益启示。在城市的健康永续发展过程中,发展与安全应该是统一的有机整体,两者统筹的过程本质上正是城市治理过程。城市治理过程的适应性体现在三个方面:首先是因地制宜,根据城市化发展阶段和城市内外情境变化,动态调整发展与安全的战略规划和重点;其次是抓住关键,即瞄准发展战略和安全战略的内在联系,抓住战略的连接点和契合点推动两者良性促进和循环;最后是开放包容、灵活地运用规则,在复杂的治理过程中不断实验和学习,在充满挑战的时期大胆创新,以适应不断变化的情境。我们将这一治理过程概括为“适应性统筹”,即在城市治理过程中积极尝试多种治理工具和策略,引导和调配来自政府、市场和社会的各种资源,主动重塑系统结构以适应当下安全格局和未来发展要求,促进城市高质量发展和高安全水平的治理过程。这个过程受到自上而下的统筹与自下而上的治理两个机制驱动,而不仅是计划型的线性管理过程。确切地说,这是一个在复杂多变和充满未知的风险环境下,对城市发展与安全进行适应统筹和谋划全局的过程。这不仅要求行动主体掌握科学的统筹方法,还更要具有卓越的创新、学习和应变能力。

以适应性统筹引领城市发展和安全治理成为应对治理新形势、新变化和新格局的内在要求。首先,适应发展与安全的新形势。受世纪疫情、国际局势和国内环境深刻变化的多重影响,当前城市发展面临的下行压力较大,过去以牺牲环境资源、社会公平和区域协调的粗放型发展模式难以为继,土地财政金融为城市化主要手段的增长引擎效力持续衰减。经济与社会、经济与生态、城乡和区域之间发展不协调问题愈发突出,过去长期高速增长中隐藏的安全问题逐渐显露,新型安全问题和风险挑战内外联动、累积叠加。适应性统筹方法有利于提醒城市决策者时刻注意审时度势,寻求精准定位与深度分析城市发展阶段、发展层次、主要矛盾、重大风险和城市发展内外环境。其次,适应发展与安全关系的新变化。城市发展和安全关系的复杂程度不断加深,发展和安全相互制约和相互转化,互动过程表现出极强的随机性,互动结果呈现极大的偶然性。适应性统筹通过开放包容和学习改进,推动决策者关于发展和安全的认知随城市发展持续跟进和调整优化。通过系统性思维对发展和安全进行联动性审视,明晰二者演化进程中的复杂性交互关系。最后,回应社会治理新格局。党的十九大报告提出要构建共建共治共享的社会治理新格局,[28]是回应当前社会利益与价值多元分化、社会矛盾与问题复杂棘手、公众参与意愿与能力持续提升的社会治理现状和治理需求。适应性统筹作为一种回应性治理方法,相较传统统筹方式更具合作性、多元性、公共性和互动性,有利于克服僵化的行政惯性以充分发挥治理效能。

适应性统筹是构建城市发展和安全治理新格局的关键之举。相较传统城市发展和安全格局,新格局新在发展和安全相互促进,以高质量发展促进城市安全,以高水平安全推动城市发展,发展和安全不再是简单的替代性关系、零和性关系和分配性关系。尽管格局结构相对稳定,但格局内主体的战略意图和自主行动可以促进格局形态转化,作为核心行动主体的城市政府成为推动构建城市发展和安全新格局的可能动力。以适应性统筹构建城市发展和安全新格局的逻辑在于:其一,激活前瞻性,通过强化城市发展与安全治理的主动性、动态性和系统性,及时调整治理目标、治理程式和治理策略,以消弭和对冲潜在风险,收缩和阻塞风险扩散通道,提升城市系统抗干扰能力;其二,鼓励创新性,通过强调治理工具和制度的多样性、合法性及重要性,鼓励学习、积极尝试并试错包容治理手段的创新,提升城市发展和安全治理的有效性;其三,深化包容性,通过责任分解、授权赋能和资源下沉,动员全层级、全部门和全主体参与治理,推动专业性知识和地方性知识的有机融合,赋能部门协调与统筹能力,提升统筹的深度、广度、力度与温度。可以说,适应性统筹是一种联动的而非割裂的、战略的而非战术的和灵活的而非僵化的统筹。它有利于构建一种内含发展安全一体联动治理、全周期全方位战略性管理、治理目标和手段权变灵活的城市发展和安全治理新格局。

总体来说,适应性统筹是统筹哲学和方法论,而非具体的治理工具,它对统筹者提出了更高的要求,其实现有赖于统筹者在治理实践中对治理情境的高度敏感、全面掌握和精准研判。适应性统筹要回答的并非是否对发展与安全统筹,而是如何对发展与安全进行统筹,统筹发展与安全的哪些方面,尤其是当发展与安全出现冲突时应如何选择和决策,以确保不侵蚀城市安全的可持续发展。适应性统筹的困难在于如何处理变化与稳定这一对衡存的矛盾,在面对不同的时空条件时应如何取舍抉择,平衡短期利益和长期利益、当地利益和国家利益、成本和效益,以实现整体性公共利益最大化,是城市管理者需考虑的关键所在。

四、适应性统筹:构建城市发展与安全新格局的战略选择

中国政治体制的适应能力是“中国治理模式”中最关键的环节。[29]面向未来,以适应性统筹构建城市发展与安全的新格局需要从两方面着手。第一,针对当前问题情境,选择合适的治理目的和治理手段,对城市的发展和安全进行统筹。第二,培育促使城市系统提升适应性统筹能力的制度环境,充分发挥适应性统筹的治理潜能。也即是说,一方面,城市发展和安全治理要科学合理,着眼全局;另一方面,要促进法治建设,营造有利于促进创新、学习和灵活的适应性统筹的法治环境。具体来说,要通过以下路径来推动构建城市发展和安全新格局:

1.高品质规划。高品质规划体现的是适应性统筹的前瞻性和战略性品质。城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标,确定城市性质、规模和发展方向,合理利用城市土地,协调城市空间布局和各项建设所进行的综合部署和具体安排。[30]高品质规划要在城市经济社会发展的各项规划中凸显安全价值,同时在城市安全建设规划中观照发展要求。第一,科学规划。在对城市发展规律认识和城市居民利益需求掌握的基础上,对城市功能进行精确定位;在翔实的城市勘察数据和充分的技术性论证基础上,对城市空间布局进行科学规划,使城市不同的功能区相互交织、有机结合;在规划中突出城市技术和物质基础设施冗余性建设。第二,动态规划。城市管理部门应定期对城市规划方案的合理性、适应性和实施效果进行评估和审查。需要及时监测、预警、预见可能的风险挑战,在规划中体现对风险挑战的积极就对,使其随事态发展及时调整。此外,还要对市政基础设施质量定期评估,及时排除基础设施风险隐患;要动态监测城市内部的信息流、交通流、物流、人流,将新数据纳入到下一轮规划修订的参考中。第三,底线规划。在各项规划中必须突出安全底线,通过明确开发边界,控制开发强度,为城市后续发展和可持续发展预留发展空间;在规划中突出生态环保、节约意识,突出城市污染物排放底线控制、水资源底线控制、土地资源底线控制;在规划中突出城市总体安全的重要性。第四,系统规划。突出规划的整体性、约束性、规划间衔接性、规划和管理的连续性,推动形成统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系[31],构建闭环反馈的城市全周期全流程全领域管理模式。

2.高质量发展。推动城市高质量发展,首先要着力推动城市经济高质量发展。促进城市科技创新和先进制造业发展;推动经济发展中质的有效提升和量的合理增长;促进绿色、可持续发展;积极引导地方产业转型,加快创建服务型政府,为企业提供更多更好的政策支持、激励保障和服务监管,营造公平良好的营商环境。其次,协同推进城市各领域高质量发展,包括城市经济、社会、生态各领域的协同发展。始终坚持在发展中保障和改善民生,关注解决城市居民的急难愁盼问题,协同推进城市教育、养老、就业、医疗、住房等基础性公共服务供给优化,通过构建生态友好型城市,着力解决环境污染和生态系统退化问题,以更好解决发展带来的社会公平和代际正义问题和消除发展中隐藏的社会性和生态性安全隐患。最后,全面构建城市高水平安全体系。城市安全体系不仅是城市发展的基础保障,其本身的完善也是高质量发展的重要内涵。统筹城市传统安全与非传统安全、自然安全与社会安全、基础设施安全与人民安全、资源安全与人口安全、显性安全与隐性安全,一方面,要定期检查和摸排城市运行安全和生产安全隐患,包括公共场所、基础设施、违规建筑、防火通道、安全生产、危险化工品和特种设备等;另一方面,要在招商引资、债务融资、产业政策、土地交易、房价调控中进一步突出民生保障、改善诉求以及城市总体安全价值,推动安全秩序转化为发展生产要素,促进发展红利转化为安全工程建设。

3.高水平法治。法治作为城市治理的制度性基础设施,是城市适应性统筹的根本保障。以适应性统筹促进城市高水平法治要从三个层面着手。其一,在立法上,推进法律及时更新,将城市发展进程中产生的新问题适时纳入立法进程,以立法形式弥补城市安全事故中的管理漏洞。此外,要培育适应性和更新性的立法观念,充分发挥城市政府的立法自主性,通过地方性立法利用本地优势解决本地特殊矛盾和问题。其二,在执法上,针对公民和企业,要加强安全指导、检查和监督,减少安全事故发生的可能性。此外,还应提升决策和行政过程的公开化水平,以阳光政府提升法法治化水平。其三,在司法上,针对政府部门加强监督以提升决策的法治水平,针对安全事故案件加大审查力度,针对城市发展规划加强安全性审查。将三者有机衔接,创造无缝隙法治环境,一方面及时将执法和司法中遇到的问题和漏洞反馈到城市立法和决策部门,促进法规和政策文本完善;另一方面进一步衔接执法和司法环节,可以压缩风险可能发生的空间以提升城市整体安全水平。此外,还要在法治进程中突出适应性特征,包括灵活性、学习性和参与性,如加强立法机构与政府部门的协调合作,立法机构和社会公民的沟通协商等;突出安全价值,如在城市发展的法规中强调安全的重要性,加强对安全违法问题惩治力度,以法治建设保障城市安全。

4.高效能治理。高效能治理既是城市适应性统筹的目的,也是适应性统筹的凭借。首先,要增进城市政府部门间协同效能。可以通过托底部门衔接和沟通的薄弱环节,增加部门沟通正式渠道,创建部门协调平台,更新部门权责设置,以激活部门资源,提升发展和安全统筹效能。其次,鼓励发展和安全治理创新。推动制度创新,通过相关法律政策完善、组织结构重塑和组织文化引导,调整和培育有利于维系和提升城市发展和安全水平的制度环境;激励策略创新,通过“奖优慎罚劣”的激励机制,鼓励在法治框架下尽可能尝试和应用各种安全治理工具和策略;推广技术创新,充分挖掘可能提升城市发展和安全水平的多种技术应用,通过大数据和人工智能等赋能城市精细化治理。最后,深化政社互动协同。通过积极引导和广泛动员来自各方的资源,提升安全治理效能。通过增加数据来源多样性,统筹来自政府部门基础性数据、来自企业的高精确性数据、来自互联网的即时性数据以及来自居民的个性化数据,精确识别和分析城市运行的安全问题。此外,还应充分培育社会组织,组织建立街区应急志愿队伍,对社区居民进行高频率、宽领域、有针对性的应急知识普及,提高基层应急韧性。总之,高效能治理强调通过形成城市发展和安全治理合力,以有效应对日益复杂的城市发展和安全问题,提升发展和安全决策的科学性。