行政事业单位内部控制存在的问题与对策分析

李春彩 宜昌市残疾人联合会

引言

内部控制是当今行政事业单位与企业高质量发展的重要管理手段。为了让百姓过“好日子”，政府开始过“紧日子”，在压缩一般性支出预算的要求下，各地政府部门必须进一步加强内部控制建设，但如何将该项工作执行到位，仍是当下值得探讨的课题。

一、行政事业单位内部控制的发展现状

2012年财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），对行政事业单位内部控制建设进行了规范定义，明确了内部控制方法和措施。党的二十大指出“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行”。《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）明确提出：加强内部权力制衡，规范内部权力运行。

内部控制建设是行政事业单位改革的重要组成部分，国家旨在通过内部控制来规范行政事业单位经济活动管理，切实扎牢不能腐的笼子，有效防范舞弊和预防腐败，最终提高公共服务的效率和效果。通过几年工作的开展，行政事业单位内部控制取得了成效，但是仍然存在一些现实问题。

二、目前行政事业单位内控存在的问题

（一）内控观念存在偏差，内控管理流于形式

近年来，行政事业单位内部控制不断被提及和重视，大多数行政事业单位按照要求开展了相关工作。但是仍然存在内控工作不全面，形式重于实质，未得到真正落实。原因在于有的领导干部认为内部控制是对自身行为的约束，不想真正开展或者不重视。有的管理层认为内部控制就是纸上谈兵，制定相关制度完成检查任务就可以。

干部职工内控意识淡薄，认为内控工作是单一财务部门的职责，财务会计岗位和出纳岗位分离就实现了内部控制，对内部控制的全面性、系统性、必要性等没有正确的认识；内部控制建设全员参与度不高，业务管理与内部控制脱节。思想认识的偏差导致内控工作缺乏支持，效率低，推动存在困难。

（二）岗位设置难以满足独立性要求，高水平内控人才不足

内部控制工作牵一发而动全身，既要有系统性、全面性的谋划，又要有细化到流程、环节的规划，迫切需要专业化的内控人才。但行政事业单位往往受到编制的束缚，专门设置内控岗位存在困难，其职能往往只能由内部财务部门承担，存在一人多岗、一人多责的情况。不同单位财务人员素质也参差不齐，导致单位在内部控制执行上存在人员精力不够、重视程度不够、执行不足的问题。且财务人员的岗位设置、经济业务审核等本身就是属于内控工作的重点内容之一，如果财务人员又参与到内部控制的评价监督工作中，可能就存在既是运动员又是裁判员的尴尬情况，不具备独立性，这与内控管理要求的制衡性存在一定矛盾。

（三）内控制度体系建设不完善

1.内控制度建设缺乏科学性、系统性、融合性、全面性

内部控制体系建设是系统工程，制度设计层面既要考虑实效性，也要考虑可执行性。但部分行政事业单位内控制度建设不科学，未真正发挥作用，制度设置不结合实际，不具有针对性，放之四海而皆准，没有与单位实际业务很好结合，导致工作效率低下、执行困难，最终导致内部控制管理流于形式。

2.内部控制流程管理不完善，风险防控不到位

对经济风险活动进行防范和管理是内部控制的目的，但不完善的制度不能发挥管控重大风险的作用。例如，现在各地都是省级财政部门制定和公布行政区域内的《政府集中采购目录》，规定政府集中采购的范围和限额，市级一般不再另行出台相关规定。很多行政事业单位不结合本单位实际情况对政府采购制度的实施进行细化规定，直接沿用省级文件，从而在实际工作中显得简单粗放，特别是操作流程上细化程度不够，在执行过程中就存在灵活性过大，流程标准不一致，采购人员就具备了过大的自主操作性，不满足政府采购公平、公正、公平要求，发生政府采购风险。

3.评价监督不足，制度落实有偏差

部分行政事业单位建立了内部控制制度，但是未有效落实到具体工作中，反映着评价监督机制的缺乏。

自内部控制规范发布实施，内控建设成为各地行政事业单位年度工作任务之一，自2015年开始，各地财政部门每年都要求各单位上报部门内控建设执行情况，但大多都停留在报资料层面。内控报告编报系统以信息化手段为支持开展工作评价，但还是存在一定缺陷，系统依赖于系统自动评价分析，只要在相应的评价模块中上传佐证资料，不管资料质量如何，就能通过是否上传资料评价得分，机械性产生的评价结果无法真实反映单位内部控制活动的实际执行情况，评价结果可靠性需要进一步进行检查验证。有的地区财政部门对报送资料的质量、真实性没有相应后续审查机制，导致有些单位唯资料论，实际工作成效如何没有客观评价结果，就无法对存在问题进行完善优化。审计部门也受限于被监督单位数量多，人手有限，大多是例行审计监督，不具备经常开展重点监督的条件。内部控制工作的外部监督作用发挥作用有限。

行政事业单位内部人员编制有限，特别是地市以下的小单位，设置独立的监督部门或岗位困难，导致内部监督机制不完善。

三、强化行政事业单位内控管理的对策

（一）加强统筹管理，提高内控意识

站在各地财政部门层面，对内控建设应做好统一规划。随着全国预算管理一体化工作的开展，对各单位预算工作要求更加精细化、精准化，对各单位财务信息数据要求也更加标准化，且政府部门之间业务上本身也存在着紧密联系，所以财政部门应结合实际对内控工作做好统筹谋划。很多城市都在开展“智慧城市”“城市大脑”等信息化建设工作，多部门已经实现了系统整合、信息互联互通，这是站在全局的角度，加强信息数据综合利用，真正实现民众办事“只跑一次”的政府服务目标，也很好避免了部门各行其是造成财政资金、人力资源浪费。内部控制建设也可以参照这种模式，如财政部门可以在预算管理一体化系统基础上增加相应内控模块或统一开发与其相适应的信息化系统，这样系统会很好整合，工作效率也大大提高。

《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国预算法》《行政事业单位内部控制规范（试行）》等都对单位负责人在单位内控中应承担职责和发挥作用提出了要求。要让领导层真正认识内控管理的重要性，带头发挥作用，提高内部控制建设重视程度。通过政策宣传、专项培训等手段提高全体干部职工内控意识，提高单位内控管理参与程度，形成上下合力推动工作开展。

（二）配齐配强内控人才，加强内控专业人才储备

单位负责人应落实内控工作主体责任，配强配齐单位内控建设人员，积极支持内控工作开展。内控建设短期目标的实现，行政事业单位可以通过引入外部第三方机构或专业人员参与建设。但应在此基础上加强对干部职工的培训，培训既要包括专业能力，也需涵盖职业道德素质，通过培训，从专业程度和思想意识上逐步适应内控管理要求。同时做好内控专业人才的培养储备，充实壮大内部控制人才队伍，才能从根本上解决人才的问题，以实现内控建设的常态化和持续化。

（三）建立科学合理的内控制度体系

没有规矩不成方圆，建章立制是基础。在制度的规范下，才能形成各环节工作分散开展、任务目标协同完成的工作局面。

1.内控制度建立坚持全面性、重要性、制衡性、适应性原则

《行政事业单位内部控制规范（试行）》要求内部控制应当实现全面控制。内控体系建设要将所有的经济业务活动按规范流程进行分析梳理，找到经济活动中存在的风险点，坚持问题导向制定控制措施。科学的内控制度是要从宏观全面的角度，将分散的管理制度科学连接起来，兼顾风险防范与工作效率，像企业流水生产线一样，全环节、全流程都实现有序管理。以制度为基础，经济业务活动全环节都要按照规定的流程进行，各环节业务人员都必须参与其中且受到相应的约束，最终在全环节、全流程发挥控制作用。

在全面控制的基础上，制度设计还应关注单位重要经济活动和重大经济风险。以行政事业单位来说，工作的起点是预算，工作具体开展、资金使用、效果的评价都是以预算编制为依据，预算是内部控制的核心环节，是内控建设应把握的重点。通过预算管理来衔接，建立“以预算为主线，以资金管理为核心”的预算管理体系，从经济活动事前、事中、事后全流程进行控制。预算编制、审批、执行、决算与评价等各环节都应有制度可依，处于控制之下，才能不断提升部门预算的严肃性和科学性。

在制度层面应厘清业务部门和财务部门内控职责，保证单位内各部门间充分沟通协调，使各部门在经济业务活动中发挥应有作用，树立正确的内控观念。责任如果不明确，执行中相互推诿，出了问题责任认定也产生矛盾。应根据“统一管理、明确分工、责任到人、各司其职”的原则，制定类似于《内控岗位职责表》，逐一落实牵头责任部门、责任人及监督部门，确保内控工作“不留死角”，能够覆盖经济业务活动全过程、覆盖各部门全方位，并使内部控制真正融入了日常工作之中。

2.落实评价与监督机制

制度能不能落实、能不能发现实际风险、工作的严肃性能不能保持、人员的积极性能不能调动，都需要有效的评价监督体系做支撑。评价和监督的内容、程序要明确，评价和监督结果应当有回应、有应用，才能推动内控工作更好地开展并不断完善。

从领导层面，内部控制执行情况应纳入对单位领导干部的考核内容之中，通过公平、合理、科学的考核机制，以评促改，提高领导层面重视程度，促进各个单位内部控制的建设。

行政事业单位要建立系统完善的内部控制监督体系，设置内部控制监督部门。内控监督工作要保持独立性与有效性，对内部控制的机制、制度的建立与执行，关键岗位的设置与实施等内容的设计与执行上进行监督，通过监督不断完善内部控制流程和措施。内部控制监督部门应该具备独立性，确实无法实现单独设立监督部门的单位，应该设定独立的监督岗位，并充分发挥单位内部审计、纪检监察部门的职能。

（四）以强化执行和持续优化推动内控工作落地落实

1.完善控制流程，贴合工作实际

在机制、人力、制度等各方面基础条件具备的情况下，严格按照制度办事，以制度管人，同时根据执行中出现的情况不断完善，内控工作才有可能真正落地落实。

内控流程一旦确定，是相对固定的，这样才能确保制度严肃性，保证控制效果。但事物是发展的，管理也不应是一成不变的。内控体系应符合国家政策和单位具体实际，并在执行中根据外部政策环境变化、单位职责职能调整和管理标准的改变，不断进行调整和完善。

根据各具体执行部门反馈的问题和建议，结合检查中发现的问题，认真梳理分析，提出优化整改措施，如对预算管理、收支管理、采购管理等流程的控制点进行增减和调整优化，对发挥控制作用不大的风险控制点可以进行流程简化；对一些风险较大但控制相对薄弱、极易出现舞弊风险的流程加强控制。制度优化调整方案经集体决策后再次发布执行，进一步增加内部控制制度的可行性，使经济业务风险真正可控，做到内控制度与业务管理，与体制机制创新、管理方式创新相融合。

2.优化审批权限，实行分级授权

结合实际工作经验，为了提高工作效率，需将风险较小的审批权限适当授权下放，将风险较大的权限适当收紧，将审批内容、范围、额度和责任部门等要素进一步明确。同时，对重大经济业务事项，统一由管理层面审批。对于有些可以授权审批的控制点，如合同签订、费用报销审批等实行分级授权的管理方式，确保权限设置科学、授权合理有度。

3.注重结果应用，发挥整改实效

评价监督的目的是为了发现问题、解决问题，最终得到改善和提高，查出问题不整改，那评价监督工作没有任何意义。对于内控评价监督中存在的问题，可以列出问题清单，根据问题类型、轻重程度等分门别类，做好问题反馈。成立整改督导小组，落实整改工作，建立整改台账，整改完毕的逐一销号，整改不到位的督促再次整改，直至整改完毕，确保内控检查的质量和效果。

4.加强信息化手段应用

内部控制执行要注重利用信息化科技，建立或引进内部控制信息化系统，通过网络电子申请、审批手段方便干部职工办理业务，减少纸质审批跑路成本，优化服务，提高工作效率。同时探索大数据、区块链、人工智能等技术手段在内控管理上的开发与应用，以此来提供内控管理质量与效率。

结语

综上所述，行政事业单位要结合自身实际，分析内控工作存在的问题，对症下药，坚持问题导向才能更好发挥内部控制应有的作用。