陆海统筹背景下广州市海岸线质量评价与规划管理策略研究

陈首序 ,代欣召

(1.广州市城市规划勘测设计研究院 广州 510060;2.广州市资源规划和海洋科技协同创新中心 广州 510060;3.广东省城市感知与监测预警企业重点实验室 广州 510060)

0 引言

海岸线作为陆海分界线,既是海洋经济的重要载体,又是生态保护的关键空间,开发保护矛盾突出,规划管理难度较大。尤其是20世纪中后期,我国滨海地区高负载、粗放式的开发利用致使自然岸线保有量明显减少[1],陆海功能冲突愈发强烈,岸线开发保护亟待统筹。对此,我国学者首先提出陆海统筹理论体系[2-4],陆海统筹理论于2010年被写入国家“十二五”规划而上升为国家战略,在《全国海洋功能区划(2011—2020年)》中首次应用于国土空间规划领域[5]。海岸线作为陆海统筹的关键界面,随之受到管理层和学术界的广泛关注。我国首个专门关于海岸线的政策法规性文件《海岸线保护与利用管理办法》以及《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》都明确强调坚持陆海统筹、强化国土空间规划对海岸带等专项规划的指导约束作用,陆海统筹理论指导下的规划管理技术随之成为海岸线保护与管理的重要抓手[6]。

国外虽没有陆海统筹理论的明确提法[7-9],但在面向陆海功能协调的海岸线定量评价与规划管理等方面已开展诸多研究。美国于20世纪60年代最早明确“海洋和海岸带综合管理”(ICZM)的概念[10],并在旧金山湾区开展综合滨海地貌、海湾、海岸线、土地利用、海平面上升等要素特征的自然环境评价,据此划分12类共30个海岸带规划单元,分类落实生态、基建、监管和金融措施,并将其编入《旧金山湾区2070区域战略:海岸线韧性图集》[11];荷兰从2004年起编制多项涉海规划[12-13],在编制过程中更为重视海岸线规划管理的评价工作,具体包括规划编制前的预评估和战略环境影响评价,规划实施时的过程监测和即时评估,以及项目实施后的效果评估;英国的海岸线规划实践相对较晚,在规划编制的首个阶段同样强调开发保护现状评价与规划分区划定[14]。陆海统筹战略与ICZM 理念有相似之处,但更适用于我国国情[15],以此为背景,广东、山东、福建等主要滨海地区开展省级、市级海岸带规划的理论研究与实践应用[16-20],但在技术标准的统一以及海岸线系统化、精细化管理等方面仍有待加强[21-22]。

在现行规划中,海岸线开发利用现状调查与评价普遍为规划编制的起始环节,但具体研究则以滨海地区土地利用开发强度评价、开发适宜性评价、环境承载力评价等专门研究为主。冯佰香等[23]基于遥感影像开展象山港滨海土地利用变化研究;刘柄麟等[24]以海南岛沿岸为研究区域,构建“潜力-限制”评价指标体系,集成多种方法综合评价当地国土空间开发建设适宜性,并提出功能更新策略;卫宝泉等[25]建立海岸线开发承载力指数和分级模型,并评价江苏13个岸段的资源承载力状况。我国虽然已有综合性评价的初步探索[26],但对海岸线与滨海地区的综合评价研究及其成果对规划应用的支撑力度仍有待加强[27]。目前仅有山东出台地方标准《海岸线质量评价技术规范》(DB 37/T 4492-2022)指导自然岸线、人工岸线的分类评价[28],但我国沿海地区的海岸线特征差异明显,适用的规划方法也明显不同[22],该方法在其他区域的实证研究还有待深化。尤其对于陆域影响更为强烈、开发保护问题更为突出的河口海岸城市,技术路径与应用效果仍需进一步研究。为此,本研究致力于推动滨海地区高质量发展,选取河口海岸城市——广州市为研究区域,开展陆海统筹背景下广州市海岸线质量评价并提出规划管理策略,以期为海岸线质量评价研究提供案例样本,同时促进广州市海岸线高质量发展。

1 广州市海岸线特征

1.1 资源特征

广州市是我国华南地区的重要滨海城市,地处珠江入海口,海岸线总长约269 km,其中包括大陆岸线约151 km,有居民海岛岸线约118 km (由于无居民海岛岸线的数据获取难度较大,且几乎没有明确的开发利用活动,暂不列入本次研究范围)。广州市目前已无原生大陆自然岸线,仅存不足3 km的有居民海岛自然岸线;就资源特征而言,广州市大陆岸线的人工化程度高达88%,有居民海岛岸线的人工化程度高达96%,开发保护矛盾十分突出,陆海功能亟待统筹。

1.2 开发利用特征

根据海岸线实地考察结果,广州市海岸线开发利用方式多样,类型包括工业岸线、交通运输岸线、其他岸线(以城镇建设岸线为主)、特殊岸线、未利用岸线、渔业岸线、造地工程岸线和旅游娱乐岸线。其中,大陆岸线以其他(城镇建设)、交通运输、渔业功能为主,有居民海岛岸线以渔业、交通运输功能为主(图1)。

图1 广州市海岸线开发利用现状Fig.1 Current situation of development and utilization of Guangzhou City's coastline

从空间特征而言,广州市海岸线自北向南经黄埔、番禺、南沙3区,陆域纵深广阔;除海鸥岛东岸为渔业岸线、龙穴岛东岸为造地工程岸线外,其他岸线的开发利用功能分布较为零散,开发利用方式错综复杂。

2 广州市海岸线质量评价

2.1 自然岸线

2.1.1 评价方法

参考《山东省海岸线质量评价技术规范》(DB 37/T 4492-2022),自然岸线的质量评价对象包括由陆海相互作用形成的原生自然岸线,具有自然岸滩形态和生态功能的岸线,以及经人为干预的整治修复后具有自然岸滩形态特征和生态功能的岸线,其中广州市主要包括大陆岸线的河口岸线和生态恢复岸线以及有居民海岛的自然岸线和生态恢复岸线。

采用定量打分模式设立自然岸线评价指标体系[28],主要包括自然形态、生态健康、管理现状3个维度。考虑到数据准确性和获取难度,将原有指标3“岸线直接承受自然因素作用程度”调整为“岸滩稳定性”;由于广州市滨海地带发育极具代表性的红树林树种,将原有指标6“外来物种入侵”调整为“红树林发育状况”;由于岸线整治修复资金投入的数据获取难度较大,将原有指标9的指标释义调整为“岸线整治修复项目推进状况”(表1)。

表1 广州市自然岸线质量评价指标Table 1 Quality evaluation index of Guangzhou City's natural coastline

在评价中,最利于自然岸线保护的得5分,最不利于自然岸线保护的得1分;基于海岸线踏勘成果与自然特征划分岸段,分段后大于100 m 的直接评价赋分,不足100 m 的与邻近岸段组合赋分。最终得分85～100分为优,75～85分为良,60～75分为中,60分以下为差。

2.1.2 评价结果

广州市自然岸线质量评价对象总计23 km,评价结果显示质量以中、差为主。其中,质量为中的岸线为12 km,包括全部河口岸线和临近莲花山风景区的少数生态恢复岸线;质量为差的岸线达11 km,包括全部有居民海岛自然岸线和大多数生态恢复岸线(图2)。

图2 广州市自然岸线质量评价Fig.2 Quality evaluation of natural coastline in Guangzhou City

2.2 人工岸线

2.2.1 评价方法

参考《山东省海岸线质量评价技术规范》(DB 37/T 4492-2022),同样采用定量打分模式设立人工岸线评价指标体系[28],包括工程结构、开发利用、生态健康3个维度(表2)。

表2 广州市人工岸线质量评价指标Table 2 Quality evaluation index of Guangzhou City's artificial coastline

在评价中,最利于开发利用效能提升的得5分,最不利于开发利用效能提升的得1分;基于海岸线踏勘成果与自然特征划分岸段,分段后大于100 m的直接评价赋分,不足100 m 的与邻近岸段组合赋分。最终得分85～100 分为优,75～85 分为良,60～75分为中,60分以下为差。

2.2.2 评价结果

广州市人工岸线质量评价对象总计246 km,评价结果显示质量普遍不高。其中,质量为优的岸线为0.6 km,位于南沙湾东北部;质量为良的岸线为42 km,分布较为零散;质量为中的岸线达159 km,在全域海岸线均有分布;质量为差的岸线为44.4 km,主要分布在黄埔港沿岸、万顷沙西岸、沥沁沙东岸,其他岸段有少量零散分布(图3)。

图3 广州市人工岸线质量评价Fig.3 Quality evaluation of artificial coastline in Guangzhou City

3 广州市海岸线规划管理策略

在海岸线质量评价指标收集过程中发现,制约广州市海岸线质量提升的因素主要包括近岸海水水质较差、环境卫生状况不佳以及后方陆域利用水平不高,主要表现为海水水质普遍为劣Ⅳ类,部分近岸海域存在漂浮垃圾,以及大陆岸线利用方式与后方陆域功能脱节。例如:番禺区南端岸段的住宅和公园临近家具厂和混凝土厂,黄埔港作业区的后方陆域为住宅,沙仔岛、小虎岛的自然岸线临近工业生产区。针对广州市海岸线开发保护的主要问题,应以精细管理、陆海统筹、集约利用、长效监管为核心理念,系统实施规划管理策略。

3.1 坚持陆海统筹,推进开发保护效能提升

面向高质量发展的重要目标,明确河口海岸城市——广州市作为陆海统筹战略实施层的宏观定位,全面推动统筹陆海功能和空间布局、统筹陆海自然资源保护与开发、统筹陆海产业布局与发展、统筹陆海生态环境保护与修复治理等,同时兼顾流域开发保护管理,系统规划海岸线全域以及滨海地带、关键海域、重点岸段、重点流域、主要海岛等关键区域,进一步协调陆域、流域、海域三相关系,强化互为支撑、互为促进、互为补充的开发保护关联性,促进陆域、流域、海域一体化发展。

3.2 坚持集约利用,推进岸段功能更新活化

强化用地、用岸、用海的衔接,促进形成“纵横”贯通、集约高效的海岸线功能格局。在垂直于海岸线的“纵向”,联通海域功能、岸线功能、陆域功能,串接海域的开放门户属性、岸线的中转界面功能、陆域的腹地基石属性;在平行于海岸线的“横向”,基于广州市沿江高质量发展的既有成果,沿江向海塑造滨海活力带,更新低效岸线功能,助力高效生产、品质生活、绿色生态的协同共进,促进海岸线高质量发展。

3.3 坚持精细管理,推进用地用岸动态监测

聚焦海岸线严格保护与高效利用,探索海岸线遥感监测分析、地理信息分析、海洋大数据信息管理、智能监管系统等技术成果的落地转化,强化广州市海洋科技优势对海岸线管理的支撑力度,提升监管方法的时效性、准确性、实用性,推动建立海岸线数据采集、动态监测、“一张图”建设、可视化表达、科学决策、智能监管的精细化智慧管理模式。

3.4 坚持长效监管,推进管理制度建立健全

在科技手段的辅助下,建立海岸线开发保护定期监管工作模式,长期关注海岸线开发保护,高效推进海岸线修复与利用。建立海岸线资源监管协管员制度,健全岸段保护、修复、开发、利用责任体系,确保岸线建设合理、保护到位、修复见效。

4 结语

本研究选取河口海岸城市——广州市为样本,开展海岸线质量评价技术在珠江口地区的实证应用,基于评价结果开展低效岸线的实地调研,识别近岸水质和环境卫生待提升、陆海功能衔接待强化、保护修复项目待推进等主要问题,并提出以精细管理、陆海统筹、集约利用、长效监管为核心理念,推进开发保护效能提升、岸段功能更新活化、用地用岸动态监测、管理制度建立健全的规划管理策略,以期为海岸线开发保护评价与管理提供河口城市案例样本,为实现广州市海岸线高质量发展提供策略支持。