广东省海岸保护与利用规划初探——以珠海市为例

付 静,周厚诚,苏广明,利 逸,王烨嘉

(1.广东省海洋资源研究发展中心 广州 510220;2.国家海洋局南海工程勘察中心 广州 510300)

广东省海岸保护与利用规划初探
——以珠海市为例

付 静1,周厚诚1,苏广明2,利 逸1,王烨嘉1

(1.广东省海洋资源研究发展中心 广州 510220;2.国家海洋局南海工程勘察中心 广州 510300)

通过对海岸自然条件、海岸利用现状和项目用海需求等三项专题分析研究,确定海岸基本功能、明确海岸开发利用方向和管理保护措施,达到建立以海岸基本功能管制为核心的管理机制,进一步落实海洋功能区划,规范海岸开发秩序,调控海岸开发的规模和强度。在尽量满足海洋经济发展需要的同时,最大限度地提高海洋资源的利用价值,减少海岸资源浪费,保护海洋生态环境和海岸资源,推动广东省沿海地区社会、经济和环境的和谐发展。

海岸资源;保护利用;海洋管理;围填海;珠海市

当前,国内外经济形势发生深刻变化,在国际金融危机扩散蔓延和实体经济发展速度放缓的背景下,全球经济结构调整及产业转移的步伐加快,珠三角、粤港澳、泛珠三角乃至中国—东盟等区域的合作不断寻求深化,广东省正处在经济结构转型和发展方式转变的关键时期。2008年12月,《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》(以下简称《纲要》)的批准实施,为珠江三角洲地区进一步发展提供重大机遇,是当前和今后一段时期珠江三角洲地区改革发展的行动纲领和编制相关专项规划的依据[1]。

2009年一批重大项目将落户广东省沿海各市,如广州市、深圳市、湛江市和惠州市的石油化工基地,珠海市造船基地,江门市、汕尾市和揭阳市的核电站,汕头市、湛江市和茂名市的火力电厂,汕头东部经济带,以及珠三角向东西两翼产业转移等诸多重大项目。为科学合理地配置广东省海岸资源,推进海岸及近岸海域的开发利用,促进沿海产业结构调整升级,确保沿海经济平稳较快发展,2009年4月,广东省海洋与渔业局积极响应国家海洋局号召,开始了广东省海岸保护与利用规划的编制工作[2-3]。珠海市在省内率先提出开展海岸保护与利用规划编制工作,走在了其他沿海地市的前列。珠海市在《纲要》中被寄予厚望,作为珠三角的核心城市之一,辐射带动珠江口西岸地区发展。同时,海洋工程装备制造基地、航空产业园、港珠澳大桥和广珠城际轨道交通等众多重大项目落户珠海的海岸地区,珠海迎来产业结构调整升级的关键时期。从长远来看,珠海市经济社会发展,尤其是海洋经济发展面临着重大的机遇,海岸、海洋及海岛在珠海市未来的社会经济发展中占据着重要的战略地位。

通过对珠海市海岸的自然条件评价、海岸开发利用现状和社会经济发展的用海需求等分析评价,科学地确定岸段的基本功能,并提出各基本功能岸段的保护与利用建议,制订相应的管理要求,进而取得各岸段保护和利用的最佳生态、经济和社会效益。珠海市海岸规划编制工作为广东省海岸保护与利用规划工作的开展提供新方法、探索新模式,具有重要的参考价值和借鉴意义。

1 编制程序

规划编制可分3个阶段:前期调研阶段、中期规划阶段和后期汇总阶段。

1.1 前期调研阶段

调研阶段是规划工作中十分重要的阶段,主要目的是岸段资料信息完善和核实。主要收集的资料涉及3方面内容:海岸自然属性资料、开发利用现状资料和用海需求信息相关资料,并根据这些资料信息进行海岸自然条件评价、开发与利用现状评价和用海需求分析评价等3项专题研究。

1.2 编制中期阶段

通过3项专题分析评价,初步确定岸段的功能类型,通过地市部门走访,协调交流,最后确定岸段的功能类型,明确岸段的保护利用方向和管理要求,这个阶段中和多个用海、涉海部门沟通交流是十分必要的,以便提高规划的可操作性和实用性。

1.3 成果汇总阶段

整理前2个阶段的结论和成果,最终形成报告规划、图集和文本等相关成果。

2 主要编制成果

2.1 岸段划分情况

珠海市海岸线长约765.85km,其中大陆岸线长224.5km(广东省人民政府批准长度),其中人工海岸长度超过2/3,岛屿岸线长约541.35km(工作岸线量算长度),多数为基岩海岸。砂质岸线零星分布在弧形海湾内,口门附近海岸多是淤泥质海岸。

珠海市海岸共划定73个基本功能岸段,包含建设岸段、围垦岸段、港口岸段、旅游岸段、渔业岸段、保护岸段和其他岸段等7种类型。其中,大陆岸线功能岸段共33个,岛屿岸线功能岸段共40个,功能岸段平均长度为10.49km。划分情况如表1所示。

表1 珠海市海岸基本功能岸段划分

其中,建设岸段主要分布在唐家湾高新技术开发区、横琴新城、金湾次中心城,以及航空产业园等区域;围垦岸段主要分布在磨刀门口门、黄茅海虫雷蛛岸段,均位于河口生态敏感区域,岸段后方多为基本农田;港口岸段主要分布在高栏港区、桂山港区以及珠海市其他中小型港区,并拟在黄茅岛、大小烈岛和小万山岛之间的海域新建万山超大型深水港区;旅游岸段是珠海市建设国际商务休闲旅游度假区的重要载体,主要分布在珠海市区情侣路滨海景观带和横琴岛等区域;渔业岸段可分为渔港岸段和增养殖岸段,渔港岸段主要分布于珠海市现有渔港,增养殖岸段主要分布于万山区海域的珠江口咸淡水交界处的海岛海岸;保护岸段主要分布于淇澳岛以及万山群岛海岸,在珠海市海岸中所占长度比例较大;其他岸段主要为保留、预留和多用岸段,如河口生态敏感区、保持自然状态以待开发利用的岸段,未来海洋产业发展的预留岸段以及用途多样的综合利用岸段。

2.2 岸段保护分级

为更好地对重要的海洋原始生态区、海洋珍稀濒危物种及其生境、典型海洋生态系统、有代表性的海洋自然景观及历史遗迹、重要的渔业资源增养殖区、自然风貌保持较好的旅游区、重要的河口生态敏感区和潮汐通道等实施有效保护,按照海岸保护与利用对海岸自然属性影响程度的控制要求,对保护岸段、渔业岸段(不含渔港岸段)、旅游岸段和其他岸段划分保护级别,分别为Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ级,划分依据如表2所示。

表2 岸段保护等级划分

续表

本规划共对45个基本功能岸段划定保护级别,占珠海市岸线总长的66.3%,其中Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ级保护的岸段长度比例为8∶33∶25。具体情况如表3所示。

表3 岸段保护等级划分

其中,Ⅰ级保护岸段主要分布在淇澳岛西部、佳蓬列岛和大万山岛浮石湾,均已建为海洋类型的自然保护区;Ⅱ级保护岸段主要分布在珠江口咸淡水交界处的万山岛群、三角岛群和担杆列岛,以及近岸的拥有沙滩和海蚀地貌等重要海岸自然景观的旅游岸段;Ⅲ级保护岸段主要分布在大陆近岸的旅游岸段、保护或其他的岸段。

2.3 围填海需求分析

围填海工程需求分析是海岸保护与利用规划的一个重点和难点,既要保护好自然生态环境和珍稀生物资源,又要促进地方经济的快速发展,体现科学发展观。珠海市围填海项目主要从围填海布局及规模、围填海的可行性和必要性、效益分析和围填海的管理调控措施等4个方面进行详细分析论证,提供围填海的优化平面设计和时序引导。

2.4 规划图集

根据国家对海岸保护与利用规划的技术方案要求,以图集和字典形式系统编绘规划成果,同时建立岸段图文索引,对每个岸段均采用“两图两说明”的方式,包括基本功能岸段的自然属性、开发现状、基本功能及其确定依据等内容,并提出开发与保护建议和有针对性的管理要求。避免图集中出现多个岸段自然条件雷同的现象,对珠海市的海岸规划图集说明格式做适当调整,两图两说明中“概况图”主要包含“地理位置、海岸类型、自然资源与环境条件、开发与利用现状”;“规划图”主要包括“岸线长度、坐标范围、保护与利用方向、功能确定依据、保护管理要求”等要素。在信息内容一致的表现形式下,不同功能类型的岸段归纳不同的信息重点示。

3 相关问题探讨及建议

3.1 规划与广东省产业结构优化升级相结合,以落实《纲要》为重点,确保重大项目用海

随着广东省经济社会的快速发展,重化、装备制造、能源和钢铁等工业布局进一步向沿海地区集聚,“海十条”[4]、《纲要》和产业振兴计划等一系列政策、法规文件相继出台,对海岸和海域使用的需求和规模日益扩大。为了统筹安排国家和省重大建设项目的用岸、用海需求,提高海岸保护与利用规划对沿岸产业布局的统筹和引导,应主动研究《纲要》和省政府明确的重大建设项目中涉海项目的规模、时空布局和管理措施等方面内容,了解广东省产业转移政策,全面把握今后一段时期内广东省沿海用海需求的变化趋势,提升海岸保护与利用规划的科学性、前瞻性和可操作性。

3.2 多层次体现保护理念

国家方案中提出对保护岸段实施分级保护措施,实际上需要保护的岸段除了保护岸段之外,还应该包括一些保持自然状态的岸段、自然风貌保持较好的旅游岸段、具有重要生态价值的渔业开发区域和河口生态敏感区海岸等。珠海市规划对保护岸段、围垦岸段、旅游岸段、渔业岸段(渔港除外)、盐业岸段及其他岸段均划分保护等级。对于重点保护和适度保护的岸段,要坚持在保护中开发、在开发中保护的原则,从不同的利用方式体现多样化的保护理念。

3.3 近岸部分海岛纳入规划范围

广东省海岛众多、资源丰富,是广东省国土的重要组成部分。在当前海洋经济快速发展、人口膨胀和土地资源日益紧缺的形势下,海岛,尤其是近岸大岛,已逐渐成为拓展广东省海洋经济发展空间的前沿阵地。部分开发程度较高的近岸海岛,与大陆交通便利、相互依托、密不可分,已成为岛、海、陆一体化开发的重要载体。

3.4 岸段自然条件分析引入量化方法模型

珠海市海岸规划的自然条件分析多是通过定性分析得出岸段自然资源的等级划分,多种因子之间的权重差别、主次差别少有体现,致使评价结果带有一定的主观性和偏差。为了增强规划的客观性和准确性,建议引入层次分析法(AHP)和专家打分法[5]等数学模型,完善评价体系,提升规划的科学性。

4 结束语

海岸保护与利用规划是海洋功能区划的一个配套制度,是海洋功能区划在海岸部分的进一步的量化和具体化。广东省海岸保护与利用规划通过确定海岸基本功能、开发利用方向和保护要求,建立以海岸基本功能管制为核心的管理机制,进一步落实海洋功能区划,规范海岸开发秩序,调控海岸开发的规模和强度,以达到海岸的经济、社会和生态效益最大化。在尽量满足海洋经济发展需要的同时,最大限度地提高海洋资源的利用价值,减少海岸资源浪费,保护海洋生态环境,推动广东省沿海地区社会、经济和环境和谐发展。

注:本文表中使用数据资料均为《珠海市海岸保护与利用总体规划》项目成果数据。

[1] 国家发展和改革委员会.珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年).2008.

[2] 国家海洋局.关于开展海岸保护与利用规划编制工作的通知[EB/OL]2009-02-27.http://www.soa.gov.cn/hyjww/hygl/2009/03/20/1237280892656886.htm.

[3] 广东省海洋与渔业局.印发广东省海岸保护与利用规划编制工作方案的通知[EB/OL]2009-04-03.http://www.gdofa.gov.cn/News/2009/6/19/2009619103303YE7RV.htm.

[4] 国家海洋局.国家海洋局出台十项政策措施为扩大内需促进经济平稳较快发展全力做好服务保障工作2009-12-19.http://www.soa.gov.cn/hyjww/xwdt/hywz/webinfo/1225332547460289.htm.

[5] 苗丰民,赵全民.海域分等定级及价值评估的理论与方法[M].北京:海洋出版社,2007:100-120.