海洋环境保护法视角下入海排污口造成的陆源污染监管法律研究

王雨薇,裴兆斌

(大连海洋大学海洋法律与人文学院 大连 116023)

0 引言

“十三五”期间我国海洋经济发展势头良好,海洋产业在我国经济和社会发展方面发挥越来越重要的作用。海洋经济在带动国民经济发展的同时,海洋污染问题也日趋严重。海洋生态环境保护不仅要关注海洋,还要聚焦面向海洋的陆地,入海排污口作为海洋与陆地的联结,势必成为海洋生态治理的关键因素,形成陆海统筹的海洋治理格局须着力解决入海排污口造成的陆源污染问题。从《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海洋环境保护法》)视角,改进入海排污口的现有管理制度,提升入海排污口监管体系的全面性和系统性,成为海洋环境治理的重要课题。

1 入海排污口造成的陆源污染问题

1.1 问题现状

根据《2020 年中国海洋环境状况公报》,“十三五”期间全国直排海污染源的污水排放量波动上升,入海排污口造成的陆源污染已成为海洋环境的重要污染源,制约海洋生态环境治理和海洋产业健康发展。

入海排污口造成的陆源污染排放量持续增加,势必对海洋生态环境造成一定的影响。从海洋水质来看,入海排污口附近海域水质会因排污而变差,进而引起赤潮、绿潮等灾害频繁发生,严重影响海洋生态安全。陆源入海污染物含有大量的营养盐,其中含有大量的无机氮和磷酸盐,是导致赤潮频繁发生的关键原因,因此加强海洋生态治理要从根本上解决入海排污口造成的陆源污染问题。此外,随着入海污染物的增加,海洋水质不断恶化,海洋生物势必受到影响,种类和数量将呈现下降趋势,海洋生态系统遭到破坏,进一步加剧海洋污染。海洋与人类社会密切相关,海洋生态破坏势必影响社会发展和人类健康,入海排污口排放的污染物质会在海洋生物体内蓄积并逐渐产生毒性,随着人类的捕捞和食用,会直接威胁海水产品食品安全,影响人类的身体健康,冲击海洋渔业,阻碍海洋经济发展。综上所述,入海排污口造成的陆源污染问题对海洋生态环境甚至是人类社会的发展都有重要影响,要保护海洋生态环境、提高海洋生态治理能力和促进海洋治理水平现代化,势必采用强有力的法律手段对入海排污口进行规制[1]。

1.2 法律规制

针对海洋环境的陆源污染问题,我国陆续出台相关法律法规,至今已形成包括《海洋环境保护法》《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》在内的法律体系,其中《中华人民共和国水污染防治法》和《水产种质资源保护区管理暂行办法》等7部法律法规对排污口进行明确规定。

《海洋环境保护法》的制定目的是保护和改善海洋生态环境以及防治海洋环境污染损害,其是治理入海排污口造成的陆源污染问题的重要法律依据。在海洋环境监管主体方面,确定国务院环境保护行政主管部门对海洋环境保护的监督管理权,通过指导、协调、监督实现海洋环境保护,具体表现为调查、监测、监视、评价海洋环境,防止倾倒废弃物对海洋环境的损害;分别规定陆源污染物的排放标准、入海排污口的位置、陆源污染管理的主体部门、排放陆源污染物的单位、禁止排放的污染物种类等方面,同时明确违反相关规定应当承担的法律责任[2]。

2017年我国对《海洋环境保护法》进行修订,入海排污口造成的陆源污染问题成为重点关注问题。此次修订锁定现有陆源污染物排放监管体系的漏洞,借鉴已有的监督管理经验,在入海排污口监管的流程和制度化建设中融入陆海统筹理念,促进入海排污口监管的体系化。

2 入海排污口的突出法律问题

2.1 备案管理制度

2017年修订后的《海洋环境保护法》在管理制度方面发生变化,与修订前相比,对入海排污口位置的要求从行政审批变成备案,此后“备案+禁限规定”成为我国入海排污口监管的总体格局。然而这样的制度格局不能很好地适应我国入海排污口的治理现状和背景,在实践中逐渐暴露弊端。备案制度难以在入海排污口治理中发挥重要作用的原因之一是受现有科研水平的制约,目前我国无法全面掌握和精准解析入海排污口造成的陆源污染问题。在这样的条件下,备案制度无法对入海排污口实现源头管控[3]。

与审批制度不同,备案制度有赖于成熟的体系化监督管理体系,而目前我国海洋污染防治管理体系还不完善,存在管理环节脱节和“各自为政”的现象。备案制度的有序运行需要后续管理环节的相互配合以及链条化的长期监管机制。在现有条件下,由于防控和监管有所缺失以及缺少具体法条对备案制度进行详细规定,各地在实施备案制度时出现程序要求不一致的现象。

不可否认,我国现有的备案制度仍不完善。备案制度体现对海洋污染物进行源头治理的理念,而源头治理对于陆源污染物的来源、种类和致污路径的精准辨别和解析都有一定的要求,现有对于陆源污染物的监测和掌握水平还不能很好地提供支撑。此外,备案制度具有一定的局限性,仅通过备案制度解决入海排污口造成的陆源污染问题远远不够,须结合过程管控制度协同治理。目前我国仍然存在陆源固定污染源全链条监管以及全过程防控缺失的问题,备案制度在“孤军奋战”的情况下出现漏洞实属必然。因此,须不断完善备案制度,明确具体的程序和要求,才能实现对入海排污口的全面化和精细化管理[4]。

2.2 重点海域总量控制制度

《海洋环境保护法》在1999年修订时增加重点海域总量控制制度,该制度在防控入海排污口造成的陆源污染方面发挥重要作用。重点海域总量控制制度将主要陆源污染源排放的污染物进行指标分配,同时对污染物浓度进行协同控制,从而控制污染物排海总量。然而由于没有明确的法律制度以及相应的具体办法保障重点海域总量控制制度的实施,该制度的落实效果并不理想,难以达到防控陆源污染物的立法目的。实践中只能对少数重点海域的入海排污口进行总量控制监测,而无法开展全部海域的控制监测,导致入海排污口数量和违规排污量增加,破坏海洋生态环境。为减少入海排污口造成的陆源污染对海洋的不良影响,应尊重海洋的实际承载能力和自净能力,对相关的防控制度进行相应的细化立法,为海洋环境保护提供具体方案[5]。

2.3 监管制度

《海洋环境保护法》仅在第三十条中规定入海排污口的设置要求,使得监管重心放在入海排污口设置的事前准入环节,而缺少对事中、事后的全过程和全链条监管。与此同时,我国的排污许可制度仍未实现全面覆盖,导致入海排污口监管的“短板”更加明显。因此,在制定和完善入海排污口设置的监管制度时,应考虑入海排污口建设项目或所在地城乡规划的环境评价[6]。在实践中,由于环境评价主体与入海排污口管理主体不同,环境评价逐渐失去效力,使入海排污口建设方有漏洞可循,通过分别申请的方式躲避监管,造成入海排污口的违法设置。

要实现对入海排污口的事中、事后监管,有效方法就是在事中、事后对入海排污口进行生态环境监测,而现有的入海排污口监测仍不全面。《海洋环境保护法》规定按照全国海洋环境监测网的分工,对入海排污口进行环境质量监测和常规性监测,但未规定相关执法、主动监测和自行监测等内容[7]。此外,《海洋环境保护法》对入海排污口监测的规定缺乏相应的分类分级制度,没有根据入海排污口的不同种类确定相应的监管主体和责任主体,也没有对不同种类的入海排污口进行详细规定。目前仅对排污量大于100 m3的直排海污染源实现定期监测,远不能满足入海排污口监测要求,难以减少入海排污口对环境的不利影响。

除生态环境部门对入海排污口进行监管外,入海排污口监管还涉及水务部门、农业部门、交通运输部门等专职部门以及各级地方政府,但实践中并没有对各部门的监管职责进行明确划分,导致管理职责重叠,存在监管职责不明确、监管权限不清晰的情况。此外,入海排污口的监管部门之间缺乏有效的沟通机制,从而出现管理混乱和多头管理的局面,不仅导致监管效率低下,而且有损行政权威,造成入海排污口监管的恶性循环[8]。

由于入海排污口的监管部门、责任主体以及社会公众之间缺乏有效的信息沟通,出现监管信息不对称的问题。在实际管理的过程中,入海排污口的排污信息通常掌握在责任主体手中,责任主体出于利益考虑往往不愿与监管部门以及社会公众共享污染物相关信息。由于缺乏有效的信息,监管部门不能对入海排污口实现有针对性的监管,进而导致监管漏洞的增加和监管效率的低下;社会公众无法及时获知入海排污口污染物的相关信息,加上缺乏有效的政府监管反馈途径,作为污染的实际感知者,社会公众无法发挥有效的监督作用。

3 法律建议

3.1 以《海洋环境保护法》为依托,完善相关立法

《海洋环境保护法》未对入海排污口监管的具体办法进行规定,现行法律对入海排污口的违法情形和相应的处罚措施规定较少,对入海排污口的违法事项也没有实现体系化,因此亟须在立法层面完善入海排污口治理。

针对目前对入海排污口的分类鉴别标准模糊以及对入海排污口造成的陆源污染监管不足等问题,应以《海洋环境保护法》为依托,在技术方面借鉴《第二次全国污染源普查制度》的有关要求,制定专门针对入海排污口的技术规范和法规条例,使入海排污口管理制度细节化、全面化和具体化[9]。在修订相关法律的过程中明确监管主体,厘清地方政府和生态环境部门的职责,划分各类排污单位的管理主体,促进形成入海排污口监管的全覆盖局面。在法律修订过程中注重整体性,加强法条衔接工作。在保护海洋环境的同时兼顾社会影响,合理设置入海排污口违法处罚力度,明确违法行为的法律责任。

3.2 完善相关监管制度

法律手段是完善入海排污口监管制度的最有力保证。完善入海排污口的监管制度,落实对陆源污染源的全过程监管,可调整传统的以预防为主的监管思路,将入海排污口的准入规则、环境评价以及排污许可制度有机结合,在排污许可证上体现项目建设环评规定的入海排污口设置要求,提高监管制度的统一性、协同性和全面性,有利于减少监管漏洞以及实现海洋治理的精准化。具体而言,要以提高海洋环境质量为导向、以精准治污为原则,促进入海排污口项目环评与准入制度相衔接,促进入海排污口与污染源监管相协同,促进入海排污口监测体系与海水水质标准体系相配套[10]。

与此同时,监管体系要体现对入海排污口的分类细化管理,明确各种入海排污口的类型、标准以及相应的技术论证路线,根据不同的入海排污口、污染物以及对环境的影响,合理调整监管力度,合理分配行政资源,提高监管效率,节约监管资源。借鉴《渤海综合治理攻坚战行动计划》的分类管理经验,在对入海排污口进行分类的同时,将危害性较大的特定区域作为新建排污口的绝对禁止区域,通过禁限规定完善入海排污口的分类监管制度。在监管时要以需求为导向,基于不同的监管类型,明确与监管对象之间的关系;区分工业排水、养殖废水排水、生活污水排水等排污类型,制作管理清单,根据不同污水对海洋生态环境的影响程度,划分主要监管主体并制定相应的监管措施,进行分类管理[11]。

3.3 提高公众参与度

减少入海排污口造成的陆源污染不仅要加强政府监管,还要鼓励社会公众积极参与。根据发达国家成熟的环境污染防治经验,公众的广泛参与能够发挥巨大作用。发挥公众力量就要在法律层面为公众参与污染防治提供渠道,向社会公开入海排污口备案情况,帮助公众获取更多的陆源污染信息,拓宽公众对入海排污口的监督途径,增加顺畅的对话通道,保障公众知情权。与此同时,政府要积极发挥主导作用,利用各种媒介加强公众参与入海排污口治理和海洋生态环境保护的意识,积极发动企业、高校、非政府组织和个人参与陆源污染治理。提高公众参与度不仅有利于各社会阶层表明利益诉求,发挥不同专业和不同视角的优势,使政策制定更具科学性和全面性;而且有利于加强公众环保意识和素质教育,提高污染防治的政策实施效率。