关于我国预算绩效管理研究的文献综述

周荣文

（贵州财经大学大数据应用与经济学院）

我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。财政是国家治理的基础和重要支柱，通过预算可实现财政的基础性和支柱性作用[1]。国家治理体系现代化建立在现代财政制度之上，其中的核心是建设现代预算制度。在国家治理体系中，现代预算制度扮演着不可或缺的重要角色，是国家治理能力的坚实基础和重要保障[2]。实施预算绩效管理可以发挥其在优化财政资源配置、提升政策效益、提高公共服务供给水平和质量等方面积极作用。2014年《预算法》的修订和2020年《中华人民共和国预算法实施条例》的颁布对我国预算绩效管理的实施提供了法律保障。2018年发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，注重以结果为导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3～5年内基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。党的十九大提出要全面实施绩效管理，党的二十大提出要健全现代预算制度，目前社会各界都在关注和讨论预算绩效管理的相关主题，预算绩效管理的研究也备受重视。

一、预算绩效管理相关概念界定

在界定预算绩效管理的概念之前，需要先理清预算绩效和绩效预算的区别，绩效预算起源于西方，学术界并没有统一明确的概念界定，最早的记录可追溯到1950年，美国总统预算管理办公室（Office of Management and Budget）认为绩效预算在请求拨款时应阐述拨款的目标、达成目标所需的花费、哪些指标量化来衡量每项任务取得成绩。预算绩效的核心要义是以政府绩效为依据对预算实施全程管理[3]（白景明，2011）。绩效预算是一个大系统，而预算绩效是这个大系统中的子系统[4]（董为民，2007）。2011年，财政部发布的《关于推进预算绩效管理的指导意见》指出预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果。

其次，绩效预算与预算绩效管理在定义上也有所区别，高志立（2015）认为绩效预算以绩效为主线，使绩效信息能够在各个环节及时传递与应用，从而形成良性管理循环[5]。学者何文盛、杜晓林（2019）认为预算绩效管理是绩效预算概念“中国化”的产物，可将预算绩效管理看作是绩效预算的初级阶段[6]。不少学者发现绩效预算与预算绩效管理不仅在理论上有所不同，在实践过程中用词也有所不同，绩效预算这个术语在学术研究中较为常见，但是在改革实践中使用较多的术语则是预算绩效管理、财政支出绩效评价等[7]（牛美丽，2012）。

预算绩效管理是将预算管理和绩效管理相结合的实践，符合预算管理的内在要求，在实施预算管理的过程中，将绩效管理的理念和方法贯穿到预算管理的实践过程中，实现二者的有机融合[8]（王海涛，2014）。预算绩效管理构建了一个完整的管理机制，即“预算编制有目标、预算执行有监控、预算执行有评价、评价结果有反馈和反馈结果有应用”的循环管理过程。通过有效衔接各个环节，预算绩效管理可以充分发挥其优势，改变预算资金分配的模式，实现财政资源的高效配置，提高财政的可持续性，改善和提高民生水平，为经济发展提供有效保障。

二、预算绩效目标管理的相关研究

国内学者研究主要集中在预算绩效目标管理的功能定位、理论基础、绩效评价目标与部门管理目标之间的关系、推行预算绩效目标管理过程中的难点分析与现实困境这四个方面。

（一）预算绩效目标管理的功能定位

预算绩效目标的制定是开展预算绩效管理工作的先决条件，同时也是实施预算绩效管理工作能否取得实质性进展的关键。绩效目标管理是深化预算绩效管理改革的核心环节，是全过程预算绩效管理的根源，也是编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等工作的重要基础和依据。为实现有效的预算绩效管理，必须重视绩效目标管理工作的开展[9]（李伟、向立，2022）。

（二）预算绩效目标管理的理论基础

预算绩效目标管理需要一定的理论基础，众多学者选择目标设置理论来分析预算绩效目标管理相关问题。绩效目标设置是绩效目标管理的基本环节，绩效目标结果的有效实施立足于绩效目标设置的优劣，因此预算绩效目标管理要起作用，关键在于运用目标设置理论。因此，陈凯和肖鹏（2019）提出以下四点建议：一是将短期绩效目标与战略目标相均衡；二是合理设置目标难度和提高绩效目标明确度；三是在设定目标时，充分考虑下级意见，做到与下级的“心理契约”和“正式契约”相一致；四是设定绩效目标需要选择合理的参照系[10]。

（三）绩效评价目标与部门管理目标之间的关系

部门管理目标是绩效评价目标确立的原则和依据[6]（何文盛、杜晓林，2019），绩效管理由先前的事后评价逐步转向为事前管理，将绩效目标融入到部门预算“二上二下”的全过程之中，务必构建和贯彻绩效目标与预算编制申报、审核、批复的三个同步的工作协同机制[11]（夏先德，2013）。

（四）推行预算绩效目标管理过程中的难点分析与现实困境

在实践的过程中存在以下四方面难点与困境：一是在预算决策过程中存在着政治因素影响，预算绩效管理的实行会受到多部门、多单位竞争预算资源的政治博弈因素的影响，政治博弈因素的存在使得不同部门对于预算资源的分配产生逆向激励，从而使得预算绩效目标管理想要达到预期设想状态较为困难[12]（张帆、张友斗，2013）。二是绩效目标设置内生化，具体表现为：（1）现有大多数绩效目标在目标设置是存在着不明确的情况，存在着“三无”绩效目标，即具有无项目特色、无部门特征、无时效的特点；（2）设置的目标过于定性化描述，缺乏细化量化；（3）由于片面追求目标任务的轻易达成导致绩效目标设置过于简单化、随意化。三是绩效目标审核形式化，目前最突出的问题是：人大预算审查力量较薄弱，具备预算审查相关专业知识的人才储备不足，同时也不够重视人大的预算审查职能，审查的侧重点更多地集中在收支平衡，忽略了非预算支出政策和绩效目标的合理性，再考虑到审议时间不充分的条件下，造成了在绩效目标审议程序性大于实质性，在一定程度上使得绩效目标审核形式化。四是绩效目标结果运用的激励约束机制薄弱化，目前结果运用在实践中还仅仅停留在发现问题、反映情况、督促整改最初级应用层面，尚未构建起一套有效追责问效的激励约束机制[13-14]（王佳，2021；王泽彩，2018）。

三、预算绩效监控管理的相关研究

预算绩效监控管理是预算绩效管理的重要环节之一，贯穿于整个预算绩效管理过程中的事中管理阶段。它是在预算执行过程中，对预算绩效目标实现情况进行及时监控、评价和分析，及时采取调整措施，保证绩效目标能够按照计划顺利实现，是对预算绩效管理的全过程监控。预算绩效监控管理是一种有效的管理方式，可以帮助管理者及时了解绩效目标的实现情况，及时发现和解决问题，提高预算绩效管理的精准度和有效性，确保财政资金的合理使用。现有文献关于绩效监控的研究相对较少，简要概括为预算绩效监控管理的主要内容及要求、现实困境。

学者王海涛（2014）将绩效监控的主要内容概括为：绩效目标预期完成情况、项目实施情况、资金管理情况、涉及项目管理的情况、保障措施情况；由于预算绩效管理的实施主体的不同，绩效监控的实施方式划分为预算部门自行监控、财政部门重点监控；同时指出绩效监控的基本要求：合理可行、突出重点、适时适度、及时纠偏；将绩效监控的一般流程步骤划分为“布置计划——跟踪监控——报送信息——审核反馈——重点抽查”[8]。

我国在推行绩效监控管理实践过程中，在工作理念、法律法规、参与主体和技术建设方面仍然存在些现实困境。一是绩效监控工作认识不够、重视不够，主要体现在：（1）在工作理念上，侧重事后绩效评价，事中绩效监控重视程度不够；（2）绩效监控措施以静态为主，尚未能以动态、非连续性为主；（3）绩效监控以单向反馈为主，绩效监控难以发挥纠偏功能。二是相关绩效监控的法律法规亟需完善，存在着相关法律法规较少、现有相关法律法规的规定较为笼统且滞后于实践等问题。三是各参与主体尚未能形成绩效监控的有效合力，绩效监控的主体在绩效监控过程中发挥不同的作用，但各自也存在相应的问题，主要有：（1）各级人大的绩效监控难以发挥实效；（2）财政部门绩效监控与预算管理脱节；（3）主管部门在绩效监控中存在着角色冲突；（4）参与绩效监控的独立第三方力量培育不够完善。四是绩效监控信息系统建设缺乏有力保障，在推进绩效监控工作时，未能跟上时间发展的潮流，突出表现在：（1）尚未能形成较为完善的绩效监控技术数据库；（2）未能充分分析和利用监控过程中收集到的数据；（3）有待升级绩效监控信息系统；（4）绩效监控信息系统建设相关专业人才相对匮乏[15-16]（郑德琳，2018；王银梅、王赓、李萌，2021）。

绩效监控管理由于理论的匮乏和实践的滞后，绩效监控管理在全过程预算绩效管理处于相对薄弱的环节，相关研究值得学者们和实践者们进一步探讨与延伸。

四、预算绩效评价的相关研究

在预算绩效评价的相关研究中，学术界多数学者认为其提高了财政资金的使用效益，其目标是推动政府公共服务向高水平发展，增强政府的责任意识，提高公共财政的公信力[17]（谢冰、黄茂兴，2022）。在研究预算绩效评价的原则、目标确立、流程优化、指标选取等问题上，预算绩效评价几乎都围绕着财政支出绩效评价[18]（包国宪、张蕊，2019），故财政支出绩效评价成为现阶段预算绩效评价的主要表现形式[6]（何文盛、杜晓林，2019）。笔者将现有文献与政府文件围绕着预算绩效的评价主体、评价客体、评价指标体系、评价方法等内容进行概述。

（一）评价主体

随着早期预算绩效评价实践的发展，付红梅（2006）将政府绩效评价划分为内、外部评价主体。内部评价主体主要有：被评价政府、上级政府、平级政府；而外部评价主体主要有：公民、企业、立法机关、专门评价组织。同时强调这些评价主体并不是相互独立的，而是相互联系、相互配合的[19]。

2011年4月，财政部颁发《财政支出绩效评价管理暂行办法》（以下简称《办法》），规定了绩效评价的主体是各级财政部门与各预算部门（单位）。2012年9月，财政部颁发《关于印发<预算绩效管理工作规划(2012－2015年)>的通知》，强调要强化财政部门、预算部门绩效评价主体功能，并引入第三方评价，要求健全专家学者库、中介机构库和监督指导库。因此受财政或预算部门委托的专家学者、中介机构等第三方同样可以实施绩效评价，是委托授权下的评价主体；人大、纪检监察、审计、政协等部门以及群众代表在参与绩效评价的监督指导，同样属于是绩效评价主体[8]（王海涛，2014）。在实践的过程中逐渐形成了“以人大为主导、财政部门协同、第三方实施”的绩效评价模式[20]（李文彬、黄怡茵，2016）。

（二）评价客体

《办法》第二章第七条将绩效评价客体分为纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金。政府预算主要包括政府性基金预算、一般公共预算、社会保险基金预算、国有资本经营预算。而部门预算包括国有资本经营预算资金、政府性基金预算资金、一般公共预算资金和财政专户管理的资金及单位资金。也就是说，部门预算不包括社会保险基金预算资金，政府预算中不包括财政专户管理资金和单位资金。这里，财政专户管理资金专指教育收费；单位资金是指除政府预算资金和财政专户管理资金以外的资金，包括事业收入（除教育收费收入）、事业单位的经营收入、上级补助收入、附属单位上缴收入，以及预算单位的利息收入、捐赠收入、租金收入等。通过对政府预算和部门预算的交叉概括，可以把绩效评价客体概括的更加全面。

（三）评价指标体系

《办法》将绩效评价指标划分为共性与个性两类指标，共性指标是对所有评价客体都适用的指标，而个性指标只适用于不同预算部门或项目的业绩评价的指标。为了逐步建立符合我国国情的具有中国特色的预算绩效评价指标体系，财政部在2013年颁发《预算绩效评价共性指标体系框架》，将财政预算绩效评价共性指标体系的一级指标划分为投入、过程和效果，二级指标包含了预算安排、预算执行、经济效益和社会效益，还有若干项三级指标。在体制内构建了一套指标体系，反映了目前对财政支出绩效评价的理解，旨在提高财政执行力。它强调了资金使用效益，并采用自上而下的目标评价方法，财政支出绩效评价技术要求滞后于政府绩效评价理念[21]（郑方辉、廖逸儿，2015）。

（四）评价方法

评价方法是开展评价工作的重要手段，杨京星（2004）归纳总结了八种评价方法：成本—效益分析法、最低成本法（最低费用选择法）、综合指数法、公众评判法、因素分析法、历史动态比较法、摊提计算法、目标评价法[22]。这些方法都具有各自的优缺点，适用的范围也不尽相同，在实践的过程中应科学、合理地使用其中的一个或多个评价方法，以达到对财政支出作出客观真实地评价。冉敏（2015）基于五种典型地方政府绩效管理实践模式将政府绩效评价方法划分为指标考核、公众评议与考察核实三类[23]。

以上均围绕着财政支出的绩效评价。郑方辉等（2017）提出了财政收入绩效评价，丰富了预算绩效评价的内涵，具有里程碑意义[24]。

五、预算绩效评价结果应用的相关研究

在建立“全过程、全方位、全覆盖”的绩效预算体系时，我国着重应用绩效评价结果，这是提高预算绩效管理的关键和目标。近年来，我国已经有计划地推进预算绩效评价结果的应用，并初步取得了令人满意的成果。梳理现有文献主要与以下三个方面有关：应用预算绩效评价结果是预算资金分配的参考和依据、完善绩效问责机制与预算绩效信息公开。

（一）应用预算绩效评价结果是预算资金分配的参考和依据

将预算绩效评价结果应用于对预算资金的分配，在量化与考核资金的使用效率的同时,能够起到优化资源配置的作用[25]（财政部预算司，2013），还能通过绩效目标和绩效指标来考察项目的完成程度[26]（马海涛、孙欣，2020）。《办法》规定强调将评价结果作为改进预算管理的重要依据，对于绩效评价结果较好的，给予适当表扬和奖励，对于绩效评价结果未达规定标准的，给予通报批评和限期责令整改。

（二）完善绩效问责的体系

完善绩效问责体系，有利于提高相关部门及责任人的责任意识，能提高预算资金的使用效率。我国推行预算绩效管理的实践过程中，各级政府也在积极主动推进绩效问责体系的建立，但实际执行建立绩效问责体系的效果未能达到预期目标。但“花钱问效、无效问责”的基本理念已经深入人心，在早期问责方式较为单一，多数是通报批评与削减预算等方式，后期随着全面预算绩效管理的深入推进，问责方式表现为：其一是种类扩展与内容细化；其二是赏罚并行，激励约束并行[27]（李燕,王佳文,2022）。完善绩效问责的体系需要亟需解决以下两方面问题：一是绩效评价问责缺乏明确政策依据；二是清晰界定问责主体、客体权责关系[28-29]（陈志勇等，2019；郭江，2022）。

（三）预算绩效信息公开

预算绩效信息的公开，有利于打造预算透明，使得公众了解预算资金的使用情况；有利于打破行政管理的封闭性；同时还有利于增进政府与公众之间的信息沟通和交流，消除两者之间所存在的信息不对称现象[30-31]（上海青浦区财政局课题组，2013；张平、苟燕楠，2021）。预算绩效信息的公开，实现监督主体多元化[32]（江书军、蔡晓冉，2020），提高了政府行政效能与预算资金的使用效益。

六、文献评述

我国预算绩效管理是在预算制度的基础上，将绩效管理与预算管理相结合，可以实现预算决策的科学化、规范化和精细化。预算绩效管理的实施，推动政府部门从过去的“过程管理”向“结果管理”转型，以实现政府绩效的提高和社会效益的最大化。我国预算绩效管理的实施取得了一定的进展。在绩效管理理念的引领下，预算编制和执行的过程逐步向绩效目标的达成转变，这一改变为政府部门的管理决策提供了科学化的支撑，同时也使得政府管理更加透明化、规范化。但我国预算绩效管理还存在一些问题和挑战，如预算绩效管理理论体系还有待加强，指标体系不够完善，绩效评价机制有待改进，预算编制和执行的一体化还存在不足等，这些问题的存在影响了绩效管理的有效性和精准性。

未来应加强理论研究、完善指标体系和绩效评价机制、加强预算编制和执行的一体化管理、进一步推进预算绩效管理改革的实施和推广，提高政府决策的科学性和精准性，增强政府的透明度和公信力。同时，要注重与国际接轨，学习和借鉴国际先进经验，为我国预算绩效管理的发展提供参考和借鉴。在新时代预算绩效管理的理论研究与实践探索过程中，参与式预算推进预算民主、预算与绩效管理一体化等问题同样值得研究。中国新时代预算绩效管理改革需要注重实践的积累以及全面性的内涵要求，我国预算管理体制较为复杂，在改革的过程中切不可急于求成，因此在未来较长一段时间里，预算绩效管理依然是学术界与政策层热点讨论问题。