中国式现代化背景下县域政府财政审计相关问题研究⋆

曲天任 张 岩 李金荣

（1.长春新区审计局 2.长春新区教育局 3.长春科技学院）

一、中国式现代化的背景简述

中国式现代化是在党的二十大报告中明确提出，“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”其核心就是实现中华民族伟大复兴。中国式现代化的提出，为国家审计提供了理论基础和指导方向，为国家审计的发展带来发展机遇，是时代赋予国家审计新的重要命题。国家审计作为国家治理体系的重要组成部分，对于促进经济规范运行，督促责任主体履职尽责具有积极作用，在经济社会发展的进程中审计为现代化建设的规范发展发挥了重要的促进作用。以中国式审计视角开展审计工作，本着符合和适应中国实际国情的原则，在中国式审计现代化的内涵上具有中国自有的内涵和特色。审计现代化促进国家治理能力的现代化，适应中国社会政治经济发展水平，体现国内国际最新审计要求，达到规范、科学、客观的现代化水平。

二、县域财政审计发展的现状、要求及改革方向

当前财政审计主要包括县域各级财政管理审计（包括财政部门具体组织本级预算执行及财政收支、专项资金审计）、部门预算执行和其他财政财务收支（县域内各预算部门、事业单位及区属国有企业）、一般性转移支付资金、地方专项债券以及政府性基金的审计。

根据审计署对财政审计提出的新要求，要认识到审计要着眼于政治大局和战略全局，做到“党的重点抓什么，审计就审什么”，在财政审计的收支上除常规性的关注资金和业务的真实性、合规性、效益性，同时要关注被审计单位的主责主业，聚焦权利运行，理顺财政资金运行的统筹衔接。根据财政审计的具体工作要求，将审计创新点和常规性审计相结合，重点开展本级财政管理、部门预算执行、地方财政收支、税收征管等审计，关注财政支出结构和强度、财政直达资金等对下转移支付资金分配使用、基层“三保”、减税降费政策落实等情况；关注中央八项规定精神和过紧日子要求落实情况，推动财政政策提升效能。紧盯地方政府债务风险，重点揭示存量隐性债务化解不实、新增债务有禁不止等问题，坚决遏制增量、化解存量，在有效支持高质量发展中，保障财政可持续和地方政府债务风险可控。

三、当前县域政府财政审计面临的问题

当前县域政府财政审计在实际工作中较多关注预决算及财务收支情况，对宏观性、政策性的关注不足，出现的问题聚焦不够、重点内容不突出，审计建议的针对性不强，数据审计与业务审计的衔接度不足。从县域财政审计队伍来看，审计人员后续教育力度有待提升，知识储备与新时代业务发展的要求衔接不足，知识更新换代步伐缓慢，对于新问题、新情况的研究不足，缺少对审计人员激励措施。从县域政府审计人员构成看，人员性质比较复杂，年龄和学历结构、职称结构不合理，责任主体执法不清，审计对象责任适用不明。县域审计任务也较重，除本级审计计划外，还承接地方党委政府交办的临时审计任务，以及上级审计机关、同级审计机关的交叉审计。

县域政府的财政水平直接影响其治理能力，而提升财政能力不仅局限在财政部门，通过财政审计，揭示县域政府在基层治理过程中不规范等现象，提升现代化财务思维和理念，发挥审计监督保障力度，从县域财政组织管理内部提升综合治理水平。

四、对当前县域政府财政审计的思考及路径探索

（一）熟悉并深入研究国家政策，坚实财政审计基础工作

在开展财政审计之初，认真研究财政相关法律法规及国家地方政策，认真梳理研究政策是财政审计的基础，也是开展研究型审计的重要内容，把涉及的重大政策、改革要求、发展方向、法律法规研究透彻，在审计实施阶段才能有的放矢，这也是提高审计人员财政审计能力的最为便捷、最为系统的途径。

首先要了解我国财政的改革方向。关注财政部及各省市财政部门的最新政策要求，了解掌握我国财政体制改革的核心内容和根本目标，才能更好理解后续财政出台的具体政策。例如对党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“深化财税体制改革。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”并对改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度做出了具体要求。再比如党的二十大提出：要健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。这些内容在财政审计的过程中都应该作为重点内容加以关注。

其次要了解掌握财政相关法规，深刻掌握《预算法》《预算法实施条例》，预算绩效管理、地方政府性债务管理等相关法规制度。《预算法》和《预算法实施条例》中对一些常规的问题，都有较为明确的规定。比如《预算法》第五十五条“预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。”《预算法实施条例》第四十八条“县级以上各级政府应当按照本年度转移支付预计执行数的一定比例将下一年度转移支付预计数提前下达至下一级政府。”针对法律法规提出的要求，尤其是数字和比例的内容要重点关注。

再次要了解掌握非财政类工作目标任务。主要是指国家和省级各类发展规划、指导性文件中提出的具有约束性、指令性、指导性的目标任务；同时还包括地方政府工作报告、经济工作会议中提出的一些重点目标任务。比如某省委省政府提出的“一主六双”高质量发展战略；某开发区提出的58项民生实事等目标任务。

最后要了解掌握资金项目类政策，主要指有明确政策目标、有项目和资金支持的政策，比如某省就业补助资金和失业保险基金相关政策。从财政的角度，具体体现为有明确用途的中央转移支付资金、省对下级的转移支付资金、省级重点项目支出、部门项目支出等。财政审计过程中在梳理这类项目政策时，采取的具体措施主要按照“政策+项目+资金”审计原则，针对已经安排财政支出的项目，沿着资金到项目再到政策，逐项逐类逆向梳理分析。

开展财政相关政策和项目的梳理研究，不但可以加深对问题的认识，准确把握和揭示问题，还可以对财政收支的整体结构、管理模式有更深刻的认识，加强研究型审计的开展，更重要的是可以作为项目谋划、立项的依据。开展财政审计时，要充分利用好已经梳理成型的财政相关政策，针对每一项政策，基本上都按照“政策目标清晰、任务明确、贴近民生、资金规模较大、可能存在风险隐患”的标准进行衡量，判定是否具备可审价值。

（二）探索建立“四库一清单”审计模式

所谓“四库一清单”审计模式，即建立审计对象库、审计计划库、审计法规库、审计整改库、以及审计风险提示清单，推进审计工作全覆盖。“四库一清单”审计模式从审计初始阶段，通过集体讨论和研究性分析，将各审计对象汇总整理，分门别类进行梳理，纳入审计对象库之中，从范围上将审计的对象全部纳入审计范围内。然后在对象库中针对年度工作重点和县域中心工作，聚焦主责主业，根据对象库的内容制定审计计划，确定阶段性审计计划。同时根据国家法律法规及时更新，将涉及到审计对象有关的法律法规集中统一到审计法规库中，尤其对审计年度内有所更新修改的法律法规的相关条文重点学习研究，涉及数字、比例等条款重点标注，易于后续审计过程中搜索、查阅、引用。对审计整改库要建立跟踪机制，对涉及整改事项要落实到相关责任人，确定整改期限，逐项标记，对整改成果也要进行整理，对共性问题可以形成成果文件推广使用。针对在“四库”编制整理的过程中容易出现的审计风险点制作风险提示清单，对财政收支业务过程中存在的风险点加以备注说明，结合实际案例简要说明，降低被审计单位在业务过程中问题出现的频率，最大程度降低违法违规的风险。通过“四库一清单”审计模式，可以将审计流程全覆盖，有库可查，有库可依，清单式操作，有针对性的开展审计工作，减少问题的单一化、盲目化，提出的审计建议更具有针对性，对审计整改具有良好的规范效果，对于理清审计思路具有积极的促进作用。

（三）开展数据审计、现场审计、专项审计的“三阶模式”审计

审计现代化的一个重要表现就是技术的现代化，从技术角度大数据审计已经开展广泛的应用，尤其2023年ChatGPT技术应运而生，对数据的分析和使用呈现井喷式发展。针对财政审计对财务数据的获取具有天然的优势，财政审计的基础在于对财务数据的处理分析，通过专业的大数据分析平台对财政软件相关数据进行收集，远程进行大数据分析，极大地解决了由于疫情等不可抗力情况审计人员不能进现场的困扰。以新冠疫情期间为例，居家弹性办公期间由于限制出行等要求，审计人员无法到达现场进行现场审计，可以通过审前提供数据，运用分析模板进行数据审计，发现财务链条中出现的风险点，作为审计过程中重点关注的内容，待可以进行现场审计后直接针对风险点进行重点事项审计。比如某区级中小学财务收支审计中，由于疫情期间封校教学，在审计人员未进入学校现场期间通过后台大数据分析，梳理风险点15项200余条，形成审前数据资料，为后续现场审计的优质高效提供重要参考依据。再比如针对县域国有资产审计过程中，可以通过被审计单位提供的资产清单，提前利用百度地图或者Google地图等软件进行查找，审查其提供资产情况与地图实时情况进行对比，所列示资产存在已处置或用于他用等情况，缓解了无法实地现场审计的限制。

一般情况下，县域财政审计数据获取可于每年一季度末，由财政部门、数据中心共同研究当年的财政审计数据分析思路，提出数据分析需求。由数据中心对预算一体化数据、国库集中支付、部门零余额等数据进行采集、分析。如年初安排的项目支出预算是否下达；执行中追加部门支出预算是否存在年底突击追加；部门年末结转结余情况（存量资金）；年初预算未细化到具体项目和单位（代编预算规模）；提前下达的转移支付预计数未编入预算（预算编报完整性）；支出进度不均衡，部分项目下达时间较晚等相关情况。

现场审计阶段基本属于对审前阶段问题的核实，同时对常规问题进行现场审计，从财政审计的角度对国库管理、财政收入支出情况、预算、绩效管理、国有资产等项目开展具体审计。延伸审计主要是针对经过审前数据分析及现场审计核对后，相关问题的关联延伸，对一些在县区级财政层面无法查深查透的问题，需要由省级财政主管部门以及其他配合业务单位及相关市县进行延伸审计。根据延伸审计结果，反映县域财政在管理中存在的问题，提出建议、督促整改。比如某县域民生资金的使用及效益情况审计，重点关注县级政府提出的58项民生事项预算内资金的使用情况，专项资金支持县域高质量发展战略等重大政策措施落实情况、对预算内财政资金分配管理使用的真实、合规和效益情况、预算内资金绩效管理工作开展情况及人民群众满意度情况，针对具体审计事项进行相关延伸，反映项目推进程度、是否达到预期目标、项目绩效成果等问题。

（四）建立财政审计大格局审计观念，提升财政审计站位

伴随着中国式现代化发展，财政审计的格局也发生了相应的变化，对县域财政审计要有重新的认识。县域经济辐射带动作用明显，与人民群众关系紧密，涉及到的财政资金支出落实最能体现财政资金的效果，以大审计思想看待财政审计，能够了解政策制定程序的全貌，针对政策的落实程度和效果提出符合实际的审计建议，找准改革进程中问题突出的突破口，深入研究政策的带动效应，客观评价财政资金的使用效率和效益。从促进县域公共服务体系的角度来讲，财政审计大格局思想能够在县域财政预算进行系统整合，协调各部门提高现有资源的利用效率，对地方治理能力和治理水平现代化进行优化协调，引导财政资金与地方经济和产业结构相适应，是维护经济安全、实现经济目标、规范财经纪律的重要措施和手段。财政审计大格局的观念，不再局限于单纯的财政财务收支审计，通过审计视角“跳出财政审计看经济发展”，发挥审计与地方经济发展宏观层面的匹配与衔接功能。审计人员要具备宏观经济和政策观念，对党和国家的方针、政策深入透彻领悟，开阔政治视野，提升审计智慧。从审计服务宏观经济的角度看，现代化建设为审计提供了目标和方向，为现代化建设忠诚履职，强化审计对决策的意见支撑和智库作用，重点对财政收支过程中相关的决策权和执行权进行重点监督，以高质量审计监督为经济社会高质量发展保驾护航。

（五）提升政府财政审计人员能力水平和综合素质，打造高质量财政审计人才队伍

审计工作是一项政治性、政策性、专业性很强的工作，中国式现代化的发展需要审计队伍随之更新观念、承担新的使命和责任，在政策理解和研读、业务更新和提升等方面有所提升，符合中国式现代化对审计人员的最新要求，做“四能四会”型审计人员，即“提笔能写会写，开口能说会说、有事能办会办、遇险能挡会挡”的新时代审计人才。在实践中锻炼自身综合素质，增强审计斗争精神，以丰富的审计实务增强胜任能力，推进审计职业化建设，提升依法治国下对现代审计体制改革的程度，为中国式审计现代化提供人才支撑。审计人员要强化审计职业敏感性，以正确的思维逻辑正确发现问题，精准聚焦标准和政策要求，坚定所遵循的审计方向。同时根据《数字中国建设整体布局规划》及数字强国战略，增强审计人员的大数据审计能力，强化数字技术创新对审计人员的数据处理能力，具备数字安全审计屏障作用，在畅通数据资源大循环的基础上充实数据认知、技能、挖掘和处理能力。

对于审计队伍建设，要加强继续教育和后续业务培训，召开项目总结专题会，聘请资深审计专家或上级审计部门专家，对审计业务及审计相关政策进行指导，从政策制定的出发点和源头了解审计政策的应用路径，从原理上了解和掌握审计工作思路，在实务中更具针对性和可操作性。可以利用审计署及国家会计学院及各地方高校优质资源，了解最新前沿咨讯，利用线上线下教育平台，开展继续教育培训，将实践中存在的问题与高校教师交流探讨，理论联系实际。同时针对具有典型性的审计案例进行深入分析，在现代化进程中存在的新问题、新情况要全面深入的了解，审慎进行评价，坚持“三个区分开来”的评价标准，促进干事创业精神的发挥，以审促规范、以审促发展，更好地服务于现代化建设。