乡村振兴视域下的腐败治理

马宝成

【关键词】乡村治理腐败 治理现代化 乡村振兴

【中图分类号】D26 【文献标识码】A

党的二十大报告首次明确提出加快建设农业强国，擘画了全面推进乡村振兴的宏伟蓝图。2023年中央一号文件对全面推进乡村振兴作出重要部署，并指出“守好‘三农基本盘至关重要、不容有失”。而整治乡村振兴领域的不正之风和腐败问题，则事关乡村振兴的成败。当前，我国乡村振兴取得阶段性重大成就，但从各级纪检监察机关查处的具体案例看，乡村振兴领域腐败和作风问题仍需警惕，尤其是形式主义、官僚主义等问题。解决好乡村治理中存在的腐败问题，要把握好乡村治理腐败的特点，深刻认识乡村治理腐败的危害，找到切实有效的整治措施。

乡村腐败问题的特点

乡村治理腐败是我国基层腐败的主要表现。近年来，贿选、恶霸欺民、非法交易、侵吞集体财产、以公谋私、非法占用农民拆迁款、违规套取农业资金以及违法发放低保等一系列乡村治理腐败得到了有效遏制，但是乡村腐败问题也呈现出一些新的特点。

其一，腐败主体呈现新倾向。一是乡村治理的腐败主体泛化。一段时间，乡村“两委”一把手由于权力相对集中，是乡村治理腐败现象主体。近几年，随着乡村振兴战略的推进，以及乡村治理透明度与公开性的提升，乡村“两委”一把手单独腐败的几率大大降低。一些乡村“两委”一把手与乡村“两委”的一般工作人员逐步出现合作腐败的现象，乡村治理腐败主体泛化趋势比较明显。二是乡村治理腐败主体作风问题较突出，一些乡村干部拘泥于上级交予的繁杂琐事，思想固化、安于现状、不思进取。在学风建设上，忽视对政策的了解与文化素质的提高，主观主义、教条主义严重，不注重理论与实践的结合。在工作作风上，简单粗暴，服务意识淡薄，行政效率低下，组织纪律涣散，缺乏担当意识和责任心。在生活作风上，一味追求物质享受，大搞铺张浪费，攀比之风盛行，甚至一些乡村干部价值观扭曲，不信马列信鬼神。三是个别乡村治理腐败现象与黑恶势力勾结在一起。个别乡村干部与黑恶势力勾结在一起，把持乡村资源、财产及各种乡村事务，充当“关系网”“保护伞”，破坏乡村政治生态。有的黑恶势力还通过霸选、骗选、贿选等方式破坏乡村选举，当选乡村干部。

其二，腐败形式相似、手段异化。从腐败形式上看，乡村治理中的腐败形式大体相同。一是乡村干部直接侵占集体利益。一些乡村干部不遵守法律法规，缺乏书面合约规定、大多以口头契约为主，仅凭自己一句话就作出决定，以较低价格转手集体“三资”，并从中攫取个人利益。随意更改合约规定的承包期限，导致集体财产受损严重。二是村内资产和相关要素资源难以得到有效配置，村内工程项目托关系、走后门，招标不透明、作弊现象较严重，资源使用大手大脚，造成无端浪费。上级财政拨款难以真正用在村民身上，违法抽取、占用、贪污现象存在，导致上级惠农资金价值大大贬损。从腐败手段上看，乡村治理中的腐败手段更加隐蔽，显性腐败减少、隐性腐败增多。在吃喝上，内部食堂、培训中心、农家乐甚至乡村干部、群众家中成为消费的主要场所；在费用报销上，通过虚开发票、做假合同将违规消费的费用转移到卫生安全、环保生态、业务培训、红色教育等项目上面；在收礼上，一些乡村干部利用婚丧嫁娶、乔迁节庆等机会大办各类宴席违规接受各类礼品礼金以大肆敛财，甚至“打擦边球”，通过打麻将、微信红包、网络转账、电子礼品预付卡、网店提货券等名义变相收受贿赂。更有的乡村干部为了照顾亲友视政策与法律为无物，在各类乡村事务如土地承包、新村建设、乡村项目上暗中设置“门槛”，达到优厚亲友的目的。

其三，腐败领域逐渐转移扩大。一是违反中央八项规定精神问题，主要表现为挪用公款组织聚会、大吃大喝、外出旅游和婚丧之事铺张浪费、大肆收取钱财等。二是违规进行土地征用、拆迁以及基础工程建设，主要表现为虚假上报和违法占用征地拆迁补偿款，在水利交通等公共基础建设领域招投标中弄虚作假，收受贿赂等。三是违规使用农村集体资金、资产和资源。主要表现为谋取私人利益、违规滥用“三资”，占用集体财产，违规发放奖励补贴等。四是不合规管理涉农财政资金。主要表现为违规拨用抢险救灾、防汛抗旱、扶助贫困以及合作医疗等专项资金，在管理涉农资金的过程中贪污腐败，收受贿赂，挪用公款大吃大喝等。五是利用手中职权在公共事业服务上谋取私利，主要表现为保护黑恶势力，在证件办理、子女入学等方面违规收取费用，收受财物贿赂等。

其四，腐败持续性强且影响恶劣。乡村治理腐败是破坏农村基层政治生态的病菌，传染力大、污染面广。乡村治理腐败多发生在基层社会神经末梢，涉及乡村群众的日常生活，影响人民群众的生活方式与交往方式，具有“情节轻”“数量大”“距离近”“面源广”“形式多”的特征，让人民群众感受到严重的剥夺感。其与高官巨贪相比，“蚕食”“啃噬”“蝇贪”等行为更不易被人民群众所发现并举报。而一旦乡村干部走上贪腐之路，积小成多，其胃口會越来越大，就会使乡村群众普遍受害。特别是在乡村治理腐败中，一些乡村干部表面打着“人情”“为你好”的幌子，实则不断蚕食乡村群众的切身利益，使乡村群众“有苦说不出”，这不但损害了乡村群众的切身利益，更破坏了乡村社会的交往秩序和社会生态。

乡村腐败问题的危害

腐败的存在会破坏社会和谐局面。乡村是我国社会的最基层，与人民群众的生产生活方式、交往方式密切相关。相较于高官巨贪，乡村群众对近在眼前的腐败感受更为真切。乡村治理腐败的性质是直接地与民争利，严重损害了党在基层的执政根基。其危害主要体现在三个方面：

一是影响了乡村社会的稳定。农村稳则国家稳，农村安则社会安。党的十八大以来，党中央反腐败斗争一直在路上，“打虎”“猎狐”成果显著，得到了广大人民群众的支持与认同。那些发生在基层群众身边、损害了基层群众切身利益的腐败，不但影响并破坏着乡村的秩序，而且影响了乡村群众的生产生活的积极性与主动性。乡村治理腐败使乡村群众的利益受损，给乡村社会的稳定带来破坏。

二是降低了党和政府的公信力。党的执政根基来自于人民群众的信任和支持。清正廉洁，不仅关乎党和政府工作的权威性和有效性，而且关乎人民群众对党和政府的满意度和信任度。乡村治理腐败严重损害乡村群众的利益，使乡村干部的形象大打折扣，从而使党和政府的公信力降低，动摇了乡村群众对党和政府的信任。

三是成为乡村振兴、农业强国建设及实现共同富裕的阻力。乡村是中国式现代化的重要场域，是实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的重要场所。但是乡村治理中存在的不正之风和腐败问题成为了乡村振兴的绊脚石和阻力器。要在乡村实现共同富裕、农业强国目标必须遏制、消除乡村治理中的腐败现象。

乡村腐败问题的整治措施

第一，健全自治法治德治相结合的乡村治理体系。不断健全自治、法治、德治相结合乡村治理体系，不但可以使乡村治理在更加有序的范畴内推进，还能有效压缩腐败滋生蔓延的空间。自治、法治、德治在乡村治理中既发挥着各自不同的作用，又相互关联、相互交融。

自治处于根本性的地位，是法治和德治的基础。自治是乡村群众在一定地域范围进行自我治理的制度和行为，加强乡村自治，实质上就是保障广大乡村群众直接行使民主权利，在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督过程中更好地发挥其积极性主动性。法治为自治与德治提供法律保障。乡村治理要充分实现自治，必须要有法治的保障和约束为前提，否则，自治和德治都必将陷入危机。完善乡村法治体系，坚持法治原则，应当从立法、执法、司法、法治宣传等角度合力推进。德治是乡村治理现代化的道德支撑，是个体对乡村公共生活的价值遵循与底线原则。在乡村治理运行中，德治以优秀传统文化、村规民约和现代先进理念为依托，通过强化道德的教化功能，形成乡村公共意识、维护乡村秩序、推进乡村治理现代化。弘扬德治，做好乡村治理过程中的道德教化，为自治与法治营造氛围，应当着眼于乡村“软规则”、乡村文化的发掘和乡村道德教育等方面。

第二，完善乡村治理制度建设。消除乡村治理腐败，需要在乡村治理的各项制度上下功夫，通过制度的完善来压缩腐败的空间。一要完善乡村干部选举任期制度。在乡村干部选举上，要把好入口关，把德才兼备、遵纪守法、一心为公的人纳入到候选队伍中来，严格选举程序、防止人为操纵选举、确保乡村群众根据自己的意愿行使选举权。对于情况复杂、问题严重的乡村的选举要加强监督指导，对破坏选举的行为要依法依规从严处理。要坚持能上能下、定期轮岗原则，严格按照任期制原则要求乡村干部，从制度上消除少数党员干部“非我莫属”“唯我独尊”的错误观念，增强竞争观念和担当精神。

二要进一步健全村务公开制度。确保村务活动能为所有基层群众所知晓，让权力在一个透明的环境下运行。要认真落实乡村事务公开制度，确保各类事务公开的内容、形式、时间、地点、程序都依法依规进行，在乡村群众关注的重大决策、重大事务及财务收支等问题上，要做到及时、真实、全面公开。要把村民会议或者村民代表会议的主要讨论内容和最终结果及实际工作开展情况；乡村财务和债务情况；各类费用缴纳情况；乡村土地、集体企业和承包经营情况；征用土地的补偿情况及宅基地分配情况；税收减免政策，乡村“一事一议”活动物力和人力资源筹集情况；各类补贴兑现情况，以及各项优惠和资助政策的实施情况；生活保障和救灾救济情况；乡村干部工作效果和报酬情况；乡村各种基础设施建设情况等及时公开。

三要完善村民代表会议制度。让乡村群众积极参与到村内各项事务的管理当中，保证基层在党的领导下开展的自治工作可以有序开展。要完善村民代表会议的利益表达功能。让村民在参与村级组织的决策活动中发表自己的意见和看法，参与到村务管理之中。要创新村民代表监督机制，让村民知道哪些决策是应该作出的以及应该怎么实现，对他人又会产生怎样的影响。同时，还要建立村民代表的退出机制。

四要完善村务监督委员会制度。建立村务监督工作例会制度，对重大事项进行讨论并提出意见，审议其工作执行情况；推行村民说事制度，乡村治理各类主体一起讨论乡村事务并进行集体决策；建立村务监督两级会审制度，发挥村监会和乡（镇、街道）纪（工）委的监督作用；建立报告述职制度，村监会在规定的期限内向村党组织和村民会议汇报工作情况，接受多方意见。

第三，构建科学合理的乡村干部激励制度。乡村干部作为乡村治理的重要主体，对上与各级党委和政府相联系，对下与乡村群众相沟通，其积极性主动性的发挥状态直接决定着党和国家政策在基层的落地情况，也决定着乡村群众对党和政府的信任度。因而，要调动乡村干部工作的主动性，构建科学合理的激励制度，解决乡村干部的后顾之忧。一要保障乡村干部的经济待遇。要建立乡村干部科学合理的收入保障机制，确保乡村干部的工资待遇、绩效薪酬在合理的范围内，对优秀乡村干部还要予以额外的激励，形成“奖励先进、勉励后进”的良好氛围与机制。二要提升乡村干部的政治待遇。对于清正廉洁、贡献突出的优秀乡村干部典型，不但要对其先进事迹和精神风貌予以表彰，还要给予其政治上的待遇，如颁发诸如最美乡村干部、先进基层工作者等荣誉表彰，还要在乡县等各层级人大代表、政协委员人选上予以倾斜。三要提升乡村干部的社会待遇。一方面，要按照国家要求全面落实乡村干部在医疗保险、养老保险等方面的待遇。另一方面，已离任的乡村干部在乡村事务及乡村社会活动及组织的参与中，也应赋予其一定的话语权。

第四，进一步增强廉洁教育培训。乡村干部廉洁与否关系到村集体经济、乡村企业、乡村群众的各种利益。因此，要定期组织加强村级党员干部思想作风建设的培训，提升广大基层党员干部履职尽责能力，不断夯实廉洁自律的思想根基，增强村干部拒腐防变心理约束力，为乡村振兴提供有力保障。一要加强组织领导，营造浓厚氛围。不断加大廉政教育的宣传力度，使乡村干部群众人人皆知、人人参与，释放“廉洁光荣、贪腐可耻”的强烈信号，不断提高乡村干部拒腐防变的能力。二要创新廉洁教育形式，推进廉洁教育常态化。要根据乡村干部的特点，把廉政教育融入到干部群众日常的学习、工作和生活中。注重用乡村干部易于理解接受的方式进行廉政教育，比如，观看反腐倡廉的音像资料、参观红色教育基地、现场教学等。同时，还要使廉政文化进乡村，通过戏曲、歌曲、电影、文艺汇演等形式，让乡村干部群众接受廉政教育。此外，注重正面引导和反面警示相结合，着力解决一些村干部理想信念动摇、宗旨观念淡化、法纪意识淡薄、责任担当意识缺失等突出问题，使其树立正确的世界观、人生观、价值观。三要注重提升干部法治素养，系统化地展开法律法规的培训，对有关民主监督、农村自治的各类规定，对依法、依程序监督方面的技能，对村务监督委员会中成员的职责，对纪检监督、审计以及账务方面的常识，都要展开培训，以使乡村干部确立法律意识与自我监督意识。

第五，加大乡村治理腐败查处力度。加大打击惩治力度，是对腐败的最大震慑。预防乡村治理腐败，要加大执纪力度，对乡村治理中的腐败行为坚决查处、惩治震慑。一要围绕重点领域、重点环节、重点人员，结合群众反映强烈的突出问题，快查处、严追究，不断加大惩治力度，形成全面遏制腐败的高压态势。要精准把握重点，深入整治突出问题。着力纠治政策落实和工作推进中的形式主义、官僚主义问题，加强对重点项目、重大资金、重要环节的监督检查，着力整治骗取套取、截留挪用惠农补贴资金，在工程建设中搞暗箱操作、权钱交易等问题，推动健全农村集体资产监管体系。强化基层监督促进乡村治理，加强对村干部特别是“一肩挑”人员的监督管理，督促深化整治“村霸”，持續推动移风易俗。

二要持续督促守住不发生规模性返贫底线，着力纠治返贫摸排走过场、帮扶不及时不精准，“三保障”和饮水安全等项目管护不力等问题，巩固拓展脱贫攻坚成果。要坚决惩治粮食安全、耕地保护等方针政策落实中的腐败和作风问题，从严从重惩处国有粮仓“硕鼠”，严肃查处违法占用耕地背后的责任、腐败和作风问题，推动深化治理餐饮浪费。要坚持严的基调，对乡村振兴领域问题线索进行“大起底”和“回头看”，对新增问题线索严查速办、动态清零，加大线索存量处置力度，严查违纪违法问题。要加强监督贯通协同，将乡村振兴战略落实情况纳入巡视巡察、派驻监督重点，加强与财政、农业农村、审计等职能部门的沟通协作，整合运用基层监督力量，凝聚整治工作合力。

（作者为中共中央党校（国家行政学院）习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员，中共中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心主任、教授、博导）

【参考文献】

①楚向红：《近几年来农村腐败呈现的新态势及其治理对策》，《中州学刊》，2019年第2期。

②马彦涛：《打造我国乡村治理体系的三维审视》，《宁夏党校学报》，2018年第1期。

③王立胜、陈键、张彩云：《深刻把握乡村振兴战略——政治经济学视角的解读》，《经济与管理评论》，2018年第4期。

④卜万红：《全面从严治党视域下乡村“微腐败”的成因及其治理》，《学术研究》，2021年第3期。

责编/于洪清 美编/王梦雅