地方政府数字化转型的动态演化：寻求技术与制度的协同调适

范瑞光

（中共宁波市委党校，浙江 宁波 315032）

一、问题的提出

数字中国建设已经成为数字时代推进中国式现代化的重要引擎，着力推进政府数字化转型、建设数字政府，“是建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程”[1]。进入21 世纪，云计算、大数据、人工智能等数字技术的快速发展对人类的生产方式、生活方式和国家治理产生了深远影响，数字技术的社会化建构进一步形塑了国家治理的场域环境，成为推动政府变革、提升政府治理效率的重要手段。政府数字化转型已经被视为推动政府职能转变的重要途径，推进地方政府数字化转型成为深化行政管理体制改革、建设人民满意的服务型政府的应有之义。

在人类历史上，每一次的技术革命都会对政府治理模式产生重大影响。随着政府变革浪潮的蓬勃发展和第四次技术革命的爆发，政府数字化转型逐渐为学界所重视并日益成为研究热点。从当前研究来看，学界对政府数字化转型的认识并不统一，电子政务、数字政府等均属于广义的政府数字化转型。围绕政府数字化转型，学者们从价值、要素和路径展开了深入研究。一是政府数字化转型的价值。众学者充分肯定了政府数字化转型的意义，并从功能视角对政府数字化转型进行了解读，认为政府数字化转型能够推进治理结构再造、业务流程重塑和服务方式变革，“能通过提升行政、服务与监管绩效增强治理绩效”[2]，纾解科层危机[3]，优化营商环境[4]，构建新型政府—社会关系、政府—市场关系[5]，促进社会关系重塑[6]，提升区域创新绩效[7]。二是政府数字化转型的要素。学界对政府数字化转型的众多要素进行了梳理分析，认为能力配置[8]、公务员数字素养[9]、数据官作用发挥[10]对政府数字化转型具有重要影响，并对政府数字化转型中的组织领导体制[11]、转型能力构建[12]、治理信息[13]和质量测度[14]等因素进行了研究。三是政府数字化转型的推进路径。学界通过比较研究、案例分析和域外经验介绍等多维途径展开了探讨，分析了地方政府数字化转型的“压力驱动—对标竞争—创新示范”逻辑[15]、数字政府即平台[16]和公民即用户[17]的转型战略、新发展格局下的创新战略[18]。

综上所述，众多学者对政府数字化转型进行了系统研究，形成了较为丰富的研究成果。但是，当前研究多停留在静态分析层面，将政府数字化转型视为短期的具体工作，与电子政务、数字政府等对应。基于实践观察和理论研究，政府数字化转型应是通过信息技术、数字技术的应用，推动政府治理理念、治理结构、治理流程和治理方式转变的动态过程，其包含了学界讨论的政府信息化、电子政务、政府数字化转型、数字政府等内容。基于这一理解，分析某一阶段的转型工作对于从整体上把握政府数字化转型的动态过程并无太大助益。从经验考察出发，亟需从历时性角度分析政府数字化转型的动态演化链条及内在逻辑。

“八八战略”实施20 年来，浙江持续推进“数字浙江”建设，走出了一条符合自身发展实际并与国家治理变革相适应的地方政府数字化转型之路，成为考察地方政府数字化转型动态演化的重要样本。通过对浙江实践历程的历时性考察，能够帮助我们更好地理解地方政府数字化转型的动态演化及内在逻辑，进而为未来数字政府建设提供更多理论参考。

二、技术—制度协同调适分析进路的构建

在政府数字化转型的动态过程中，是技术逻辑占据主导地位还是制度逻辑占据主导地位一直是学界讨论的焦点。应该认识到，以数字技术的广泛使用为主要内容的技术逻辑虽然具有价值中立的特点，但数字技术的使用往往受到社会、组织和个体的影响，造成技术的异化，出现问题简化、信息失真、技术利维坦等隐忧。单纯依靠技术逻辑推动政府数字化转型可能会造成“技术操纵”和群众脱离治理场域的问题，背离建设人民满意的服务型政府这一政府数字化转型的初衷。换言之，技术可能出现的异化决定了制度也要在政府数字化转型中发挥一定的作用。

技术是政府治理研究中经常谈论的话题。一般意义上，技术是人类在生产生活中通过理性总结得出的具有相对稳定性的有效方法的集合，其产生和发展遵循着一定客观规律。在人类政治活动中，各种科学技术成果被政府广泛采用，技术治理由此成为政府治理的一种典型倾向，并被认为是推动政府治理变革的重要力量，韦伯基于理性建构的科层制官僚体系就是以各项社会技术的广泛使用为基础。现代化进程的不断加快使社会呈现出高度不确定性和高度复杂性的特点，政府面对的治理任务日益增加、治理规模日益扩张、治理诉求不断深化，传统的政府治理方式和手段已经难以有效应对各类治理难题，以数字技术为代表的新技术革命为现代政府带来了新的选择。随着新技术革命的深入发展，大数据、智能技术等数字技术因其对政府治理的强大赋能作用而被嵌入政府治理过程中，推动了政府治理结构、关系和行为的变迁。数字技术强大的信息搜集、传输和整合能力为提升政府治理效率提供了条件，其能够灵活适应政府治理环境的不断变化，打破科层体制下权力运行和信息传播的机制，有力推进政府治理的现代化转型。

与技术相伴随，制度在治理话语中往往代表着文明，是政府治理现代化的重要衡量标准。制度一词在古代就已有使用，《礼记·礼运》中就有“故天子有田以处其子孙，诸侯有国以处其子孙，大夫有采以处其子孙，是谓制度”的记载，其蕴含着规范或规定的含义。在这种语境下，制度与规则往往是可以互用的。随着政治学科的兴起，制度受到空前的重视，甚至有“政治学源于对制度的研究”的说法。在政治学研究中，不同学者对制度有不同的解释，如认为制度是“建构政治与经济的不同单位之间关于人际关系的正式规则、执行程序和标准运行程序”[19]72；或认为“制度是组织中的行为规则、常规和全部程序，制度是相互联系的规则和常规的集合，它们决定着与角色和处境相适应的适当行动”[20]68。在理论和实践中，制度倾向的政府治理变革通常强调通过制度创新来推动政府治理的系统性发展，通过建构具有革新性的制度实现治理规则、治理秩序和治理流程的改造。应该看到，通过制度创新推动治理变革具有根本性，但也面临周期过长、阻力过大等问题，往往具有一定的滞后性，不能快速应对各种突发的治理问题。

基于上述讨论，本文借助生物学中的协同演化概念建构了技术—制度协同调适的分析框架。生物学中的协同演化概念是指两个或两个以上物种持续互动与演变，并相互纠缠的现象[21]，后被引入到经济学研究中，用以阐释经济增长的复杂性和长期性[22]。技术—制度协同调适突破了以往单一的技术逻辑和制度逻辑，强调技术和制度之间相互依存、相互促进的辩证关系[23]，为理解政府数字化转型提供了新的分析视角。在这一分析进路中，技术和制度都被视为在设计和使用中会受各种环境影响并不断变化的因素，将技术和制度视为被执行的技术和制度，重点讨论在治理场域中各主体对技术、制度的理解、设计与使用，而非考虑客观的技术和制度。

在技术—制度协同调适分析进路下，技术与制度在不同阶段呈现不同的协同逻辑，共同推动着政府数字化转型的演化。首先，政府基于合法性压力将数字技术嵌入政府治理过程以提升政府治理效率。这一过程中，政府往往对数字技术的功能缺乏清晰认知，其需要在探索中明确哪些是可以应用的数字技术，并通过制度将这些技术进行吸纳以确保数字技术能够合法地被运用，从而实现政府各类信息的数字化，进而成为政府数字化转型的基础。其次，制度对技术的吸纳和数字技术的深度嵌入为数字技术赋能和赋权政府治理提供了基础，并开始推动政府业务工作的数字化转型。在这一阶段，政府就需要制定新制度对已广泛采用的数字技术进行规范以实现技术驱动治理的有序运行，降低数字技术在政府治理中的负效应。最后，数字技术在驱动政府治理的过程中，会通过变革来吸收、运用新技术，推动政府治理数字化技术、思维、方法的形成，全面推动政府数字化转型，构建起物理空间和社会空间相联系的数字空间，形成新的运行形态；制度则通过系统重塑将数字政府形态和运行形态进行固化。

三、地方政府数字化转型的动态演化历程：浙江实践的纵向历时考察

从理论上看，不同学者对政府数字化转型的阶段划分不尽相同，如将数字政府发展阶段分为公告板、部分服务供给、系统服务的门户网站、互动式民主四个阶段[24]11—15，根据Gartner 五级数字政府成熟度模型分为电子政务、开放、以数据为中心、完全数字化、智能化五个阶段，根据政策节点分为政府信息化、电子政务和数字政府三个阶段[25]。从实践来看，浙江政府数字化转型经历了长期的演进。2003 年，时任浙江省委书记的习近平同志将“数字浙江”作为“八八战略”的重要内容予以推进，以数字化推动浙江经济社会发展和政府治理变革的序幕由此展开。20 年来，浙江深入运用数字技术，从“数字浙江”到“四张清单一张网”改革、“最多跑一次”改革、“政府数字化转型”，再到数字化改革，浙江政府数字化转型不断深化。结合众学者的阶段划分方法和“数字浙江”的历时性实践，本文基于地方政府数字化转型的阶段目标，将地方政府数字化转型划分为治理信息数字化、政务流程数字化和运行形态数字化三个阶段（见图1）。

图1 浙江政府数字化转型的演化历程

（一）治理信息数字化

信息是国家治理的重要依据。“庞大的国家如何解决上下级之间的信息问题，国家与社会如何有效实现信息交换问题等，都是经典的国家治理难题。”[26]在不同的社会阶段，对信息的汲取和掌控能力直接影响到政府治理的效能。随着第四次技术革命的到来，人类社会所面临的数字化浪潮对政府治理变革产生了革命性的影响。在政府治理变革中，将各种各样的治理信息进行数字化成为政府数字化转型的首要目标。在政府数字化转型进程中，信息数字化主要是指政府在适应数字化浪潮的同时，运用信息技术、通信技术、网络技术及各种办公自动化技术对传统的政府管理方式进行变革，通过办公自动化、网络互动、电子化业务系统的使用，将政府管理从线下转到线上，同时将各类政府管理信息进行数字化存储、使用的过程。其表现形式是计算机及电子业务系统代替线下或纸质流程；其目的是通过数字技术的运用，提升行政效率和公共服务质量；其驱动力量源于政府自身职能和条块职责，仍以科层制为运作主题。在这一过程中，信息数字化后的各类信息数据只是本单位或本条块的管理资源，并不完全对公众和其他单位开放。即便如此，信息数字化依然是政府数字化转型的重要基础。

具体到浙江实践，治理信息数字化阶段主要是指“四张清单一张网”改革之前的时期。2002 年，浙江正式提出“数字浙江”建设，同年6 月，浙江省第十一次党代会报告提出“信息化是覆盖现代化全局的战略举措”，布局建设“数字浙江”，提出“加快信息资源开发利用和信息技术普及应用……推行电子政务，推进公共服务领域的数字化、网络化”[27]。2003年，习近平同志系统阐述了“数字浙江”的战略构想，将其作为“八八战略”重要内容进行布局、推进，极大地推动了浙江信息化产业的发展。2004 年，新版政府门户网站开通，电子政务建设成为“数字浙江”建设重点，浙江电子政务迅速发展。在此期间及随后几年，浙江通过了《浙江省人民政府办公厅关于建设省电子政务网络平台的通知》《数字浙江建设规划纲要（2003—2007 年）》《浙江省信息化工作领导小组关于加快电子政务发展的意见》《浙江省政府信息公开暂行办法》等规章制度，对浙江省电子政务网络架构、连接方式、应用规划进行明确，为浙江各级政府采纳信息技术提升行政效率和服务质量、整理搜集各类政府管理信息提供了制度依托。在这一阶段，政府信息公开、门户网站回应、提供部分网络服务成为政府数字化转型的主要特征，各种各样的治理信息得以在本单位或条块内汇集，为后续政务流程数字化打下了基础。

（二）政务流程数字化

“政务流程是指政府或其他有权机关为处理某一项政务而进行的一系列相互关联的活动的集合。”[28]自20 世纪七八十年代始，政务流程再造逐步成为西方各国政府变革的重要内容，并进而成为建设现代化政府的重要手段，其本质是以公众需求为导向、重构政府业务流程、提升公共服务能力。传统意义上的政务流程主要以政府职能和职责任务为驱动，主要服务于本部门的管理需要，群众或企业办事多部门跑、各种资料重复交等情况普遍存在，且办事群众或企业需要通过自己的渠道去确定需要找哪个部门、办哪个业务。数字技术的发展为政务流程的优化提供了技术支撑，通过政务流程数字化，公众可以在政务服务平台办理各项事务，公众向政务服务平台或线下窗口提交材料后，各部门通过数字化平台进行审核，进而办理各类政务。政务流程数字化通过数据开放，建立起需求导向的、以数据为中心的政务流程，打破了政府条块体制和部门壁垒，实现了部门之间的协作，推动了政务流程从职能导向向公众导向的转变。

在浙江，政务流程数字化阶段主要是指“四张清单一张网”改革到“最多跑一次”这一时期。在前期治理信息数字化的基础上，浙江围绕政府职能转变深入推进行政审批领域改革，通过制定权力清单，厘清政府与市场、政府与社会的关系，为进一步推动政府数字化转型奠定了基础。2014 年6 月，浙江政务服务网作为“四张清单一张网”改革的重要内容得以建成运行，成为“全国首个搭建于公有云平台的省、市、县三级采用一体化模式建设的网上政务服务平台”[29]。在实现服务集中提供、信息集中公开的同时，为数据集中共享提供了技术基础。通过“一张网”对四张清单（政府权力清单、政府责任清单、财政专项资金管理清单、企业投资项目核准目录清单）进行晾晒，旨在搭建权力有效限制、微观干预缩减、市场自由提升、政府责任强化的政府履职体系架构，成为政务流程数字化的重要制度依据。2016 年，国务院提出要“建成覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的‘互联网+政务服务’体系”[30]。2016 年12 月，浙江“最多跑一次”改革正式启动，强调借助数字化手段整合资源、优化流程，融合线上线下，使群众在材料齐全、符合条件情况下办理“一件事”时，从受理到办结只跑一次。“2018年1 月，中央全面深化改革领导小组审议了《浙江省“最多跑一次”改革调研报告》并予以肯定。[31]”在这一阶段，通过数字技术深度嵌入政府治理，实现了事项名称、申报材料、办理流程、数据使用的统一，实现了政务流程的数字化转型。

（三）运行形态数字化（2018—至今）

无论是治理信息数字化还是政务流程数字化，本身还依托于物理化的政府科层组织，只是现有政府组织体系应用数字技术改变自身治理方式的过程。而随着近年来物联网、大数据、元宇宙、人工智能等新一代数字技术的发展，人类社会生产方式和管理方式都发生了深刻变化，万物互联的时代加速到来，数字空间正成为人类生产生活的重要场域。“原本在工业化时代建立起来的以‘科层控制’和信息‘逐级传递’为主要特征的政府组织形态和运行模式，将不再适应这种全新的环境。”[32]政府运行形态的数字化成为政府数字化转型的新趋势，“数字空间成为重塑物理空间与社会空间的新载体”[33]。在运行形态数字化阶段，政府通过数据标准化提升数据质量，真正实现数据驱动，建设跨部门、跨层级、跨领域的任务导向型应用场景，通过制度重塑、系统重构改变政府组织形态，实现政府底层运作逻辑的变革。

在浙江实践历程中，运行形态数字化阶段是浙江“政府数字化转型”之后的时期。浙江经过前期的“四张清单一张网”改革和“最多跑一次”改革，极大地推动了政府数字化转型，但政府数字化转型的建设标准、数据标准等标准化问题成为制约政府数字化转型的现实因素。2018 年1 月，浙江省十三届人大一次会议提出“推进政府数字化转型”，政府数字化转型进入加速期。从2018 年到2020 年，浙江政府数字化转型“总体上经历了部门核心业务数字化转型、建设跨部门协同标志性项目、以场景化的多业务协同应用为抓手建设整体智治的现代政府三个过程，最显著的特征是数字赋能。”[33]部门核心业务数字化转型强调部门核心业务梳理，重在打通数据孤岛、实现数据共享；跨部门协同标志性项目强调需求导向的多跨协同，加快推进建设“浙里办”和“浙政钉”；整体智治的现代政府强调系统融合、综合集成、整体协同。2021 年2 月，浙江正式启动数字化改革，综合运用V 字模型、三张清单、“破三关”领域建模等应用开发工具和对象数字化、过程数字化、规则数字化等应用技术路径，建设起“四横”“四纵”“两端”的体系架构（见图2），推动政务服务、经济调节、市场监管、生态保护、应急管理、政务运行六大领域变革，实现政府数字化转型从数据赋能向制度重塑转变、从运用数字技术向构建数字治理体制机制转变、从技术理性向制度理性转变。

图2 浙江数字政府综合应用架构图

四、寻求技术与制度的协同调适：地方政府数字化转型动态演化的内在逻辑

当前，地方政府数字化转型已经普遍实现了治理信息的数字化，政务流程数字化在一些地方也已经完成，基于新一代数字技术的新型政府运行形态正在发展之中。在地方政府数字化转型的纵向历时链中，技术与制度之间相互调整、相互适应，不断推动政府数字化转型的深入。结合浙江实践，在政府数字化转型中，并非呈现简单的技术决定或者制度约束，而是呈现出协同共演的状态。纵观浙江数字化转型的纵向演化历程，其呈现出技术—制度协同演化的完整逻辑。

（一）技术嵌入—制度吸纳：地方政府数字化转型动态演化的互嵌逻辑

“在当代技术革命结构性突破的前夜，国家治理在总体上依然采取的是“萧规曹随”的既定方略”[34]，这成为数字技术赋能国家治理的背景。乐观主义者认为技术革命为政府治理变革提供了契机，数字技术赋能政府治理能够提高效能、推进治理现代化进程。我们也应该认识到，虽然数字技术本身是中立的，但其在政府治理中的使用却具有双面性且存在滑向“数字技术利维坦”的趋向[35]。因此，数字技术在政府治理中的使用面临如何被执行和如何正确被执行的问题。为此，政府数字化转型首先要做的就是推动技术的嵌入和制度对技术的吸纳以解决上述问题。

数字技术在政府治理中的广泛应用是政府数字化转型的先决条件，但数字技术能否在政府治理中得以推广使用受到各种因素的影响。首先，数字技术必须得到充分的发展并能够被政府组织所执行。随着新技术革命的发展，数字技术不再是独立于社会与政府之外的因素，开始被社会所建构，成为被执行的技术。人类无法凭空去将某个技术嵌入政府治理过程，必须在客观的技术得以充分发展的情况之下。2002 年，浙江省信息基础设施、社会信息化、电子政务、信息化产业都已经有了较好的基础。浙江省干线光缆总长度达到14035 公里，已有50 多万家单位建立自己站点；省政府基本建成省级行政系统信息资源网络，并实现省直部门及地市之间的互联互通；部分省直部门网上审批等办公业务得到发展；政府信息化建设得到深入开展[36]。其次，数字技术必须得到广泛的认可和使用。行为主体对某种特定行为的评价和态度是影响这一特定行为的重要因素。在政府数字化转型起始阶段，政府治理主体对数字技术的感知可以分为感知有用性和感知易用性两方面[37]，只有当人们普遍认为数字技术有用且易用时，数字技术才能快速的嵌入政府治理过程。在很长一段时间内，“部分公务员对电子政务的认识不到位，利用电子政务推进管理和服务创新的意识较薄弱”[38]，这都影响了数字技术嵌入的程度。最后，数字技术嵌入必须具有适宜的组织情境，即政府采纳数字技术的同级压力和上级压力。“在组织维度中，领导注意力对数字政府发展水平产生显著影响”[39]。党的十六大提出，“要大力推进信息化、推行电子政务，把电子政务建设作为今后一个时期我国信息化工作的重点”[40]。2003 年，习近平同志将“数字浙江”作为“八八战略”的重要内容加以部署，此后历届党委政府始终将“数字浙江”作为重要战略加以践行，为浙江政府数字化转型提供了良好的组织环境。

制度对数字技术的吸纳，强调通过制度来参与数字技术的嵌入过程，规避数字技术嵌入产生的技术风险，为数字技术嵌入政府治理过程提供制度保障[41]。政府数字化转型是国家治理现代化的重要体现，“国家治理现代化就是在维持国家整体基本制度框架不变的前提下，将现代政治和行政的一些技术、程序和机制，引入国家治理的实际过程”[42]。因此，将数字技术引入政府治理过程，必须在维持基本制度框架不变的情况下实现制度对数字技术的吸纳，进而实现制度与技术的协同互嵌。制度吸纳通过顶层制度的设计，加速了数字技术嵌入政府治理过程的速度和质量。浙江省为进一步推进政府数字化转型工作，制定了“数字浙江建设规划纲要”和“电子政务五年规划”，从制度上对政府数字化转型的阶段性目标、任务、工作、方案进行确定，并相继制定了关于电子政务发展的指导意见及信息安全保障工作意见，为省市县各级政府推进数字化转型提供制度依据。

（二）技术驱动—制度规范：地方政府数字化转型动态演化的融合逻辑

数字技术的嵌入是数字技术驱动政府治理变革的重要前提，随着数字技术嵌入政府治理的全过程，技术驱动开始成为推动政府治理变革的重要逻辑。数字技术虽然赋予了政府效能提升、服务优化和精细管理的能力，使数字技术驱动政务流程再造成为政府数字化转型的重要环节。但技术只是人类对自然规律的理性总结和应用，“技术的作用并没有想象中那样理性、精确、强大和有效，技术万能的信念只是虚无缥缈的幻象，隐藏着走向反面的因子。”[43]作为政府数字化转型的重要因素，数字技术推动了制度的变迁，而制度的规范功能反过来又约束了数字技术驱动的作用空间，规范了政府应用数字技术的限度。诚如简·芳汀所言，“制度影响了被执行的信息技术以及占主导地位的组织形式，同时也反过来被它们所影响。”[44]86在技术驱动与制度规范的双重逻辑下，实现了二者的融合，共同推动了地方政府数字化转型。

技术驱动逻辑在政府数字化转型中的呈现主要集中于两种作用机制。一是技术赋能机制。技术赋能是运用数字技术赋予个人或组织行动能力的过程。数字技术的应用实现了政府组织的扁平化，通过数据的互联互通提升了快速反应能力；基于数字技术应用的流程再造明晰了主体责任，发挥了各主体积极性；数字技术打通了传统以科层制为中心的组织体系和职能设计，推进了各类政府治理资源的整合共享，提升了治理效率。二是技术赋权机制。技术赋权是一个通过权力再分配来增加某一群体或个体在事务处置上的话语权的过程。数字技术驱动了治理结构中的信息传播机制从单向传播向网状传播转变，打破了层级传达的路径依赖，各类信息通过网络进行相互传播，实现了不同层级、不同主体之间的相互传播，“赋予了公众改变政府议程设置的权利”[45]。数字技术推动了治理运作基础从权威向信任的转变，塑造了合作协同的主体间关系，使治理架构从科层集权向整体性分权转变，打破了部门和组织壁垒，实现资源共享。浙江通过“四张清单一张网”改革和“最多跑一次”改革，解决了政府治理中存在的“部门壁垒”“各自为政”“烟囱林立”等问题，实现了多跨融合，再造了需求导向的政务流程，推动了政府数字化转型的深化。

制度规范逻辑主要体现在为政府数字化转型中数字技术应用划定范围边界，规范其驱动过程。数字技术驱动逻辑促进了政府治理技术的广泛应用和革新，成为制度变革的重要变量，进而激发了制度作用的发挥，推动政府数字化转型的深入。其一，制度界定了数字技术在政府数字化转型中的权力边界和行为空间，对负外部性机会主义行为提供了约束。“四张清单一张网”改革明确了政府的权力、责任和财政专项资金管理的范围，为政府数字化转型划定了范围。其二，制度规范了数字技术驱动政府治理变革的过程。浙江省相继出台《浙江省电子政务云计算平台管理办法》《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》《浙江省公共数据和电子政务管理办法》，对政府数字化转型过程中的相关问题进行了规范。

（三）技术变革—制度重塑：地方政府数字化转型动态演化的共生逻辑

新技术革命将人类技术创新推向活跃期，数字技术迭代创新周期愈来愈短。这就要求人们必须不断思考新兴数字技术与政府治理的关系，通过技术变革解决政府治理难题，以制度重塑固化技术变革带来的治理创新成果。政府数字化转型中的技术变革逻辑是对技术嵌入和技术驱动的进一步深化，解决已嵌入政府治理过程的数字技术如何革新和新兴数字技术如何嵌入并赋能的问题；制度重塑逻辑则是对技术变革带来的各种成果进行固化的过程；二者均是运行形态数字化的重要基础。

政府数字化转型中的数字技术并不是一成不变的，会受到外在技术环境、制度环境等因素的影响进行变革；一方面将新兴数字技术纳入政府治理过程，另一方面推动新的政府治理技术的形成。在政府数字化转型过程中，技术变革主要体现在以下几个方面。一是能够被执行的新兴数字技术产生，如区块链、元宇宙、Chat GPT 等，这些新兴技术基于原有的嵌入路径迅速嵌入政府治理，改变技术驱动的底层逻辑，如数据分析便依靠了大数据技术、智能技术等新兴技术。二是数字技术的广泛使用改变了政府治理理念和行为，“基于新技术，不同领域产生了新应用，出现了新型组织方式和新产业”[46]，塑造了数字技术应用的新形态。如一体化数字资源系统（IRS）、PSG 数据资源体系、数字化应用开发等技术形态，这些技术形态依托新型数字技术，但已经与政府数字化转型进行了深度融合，形塑出全新的虚拟组织形态，进一步推动了政府数字化转型。

依据《数字化改革术语定义》（DB33/T 2350-2021），制度重塑是指“因组织的自我变革和外部环境条件发生重大变化，对法律法规和规章规定的职权责任体系和运行方式进行调整和重建，并进一步对组织机构、职能设置、责任分配以及相互关系进行创新的过程。”技术变革突破了物理空间和社会空间的体制机制障碍，建构了基于需求分析和任务导向的数字组织形态。但数字技术只是使数字组织形态成为可能，却无法将其进行固化。故此，必须通过制度重塑构建与数字组织形态的体制机制、工作规范等配套制度，对其进行固化并最终形成法律，全面推进政府数字化转型。一是加快完善与政府数字化转型相适应的法律法规制度。修改不适应的条款和制度，及时将改革成果固化为制度规范。二是加快健全政府数字化转型相关标准。为各种数字技术的嵌入、驱动应用及变革提供统一的、标准的规范，以标准化推动数字政府建设。三是强化理论体系开发。将数字技术驱动政府治理变革的一些方法、模型进行提炼总结，形成理论体系。如“V”字模型、业务协同和数据共享模型、小切开大场景等方法。

五、技术与制度之间：地方政府数字化转型的进一步讨论

“当今是一个科学技术高速发展的时代，将新的科学技术手段运用于国家治理过程之中，是国家治理现代化的题中之义。”[47]政府数字化转型正是政府运用科学技术手段推动治理变革的动态过程，“以数字化改革助力政府职能转变”[48]，以政府数字化转型助推现代政府建设，已经成为各地方政府推进政府治理现代化的重要途径。本文将政府数字化转型视为一个长期的动态化演化过程，通过对“数字浙江”建设、电子政务建设、“四张清单一张网”改革、“最多跑一次”改革、政府数字化转型和数字化改革等实践经验的分析，形塑出治理信息数字化、政务流程数字化和运行形态数字化的地方政府数字化转型的动态演化样态。本文放弃了传统政府数字化转型研究的技术驱动论或者制度影响论，通过分析技术与制度在不同阶段的协同演化关系，形成了“技术嵌入—制度吸纳”的互嵌逻辑、“技术驱动—制度规范”的融合逻辑和“技术变革—制度重塑”的共生逻辑交替发挥作用的地方政府数字化转型内在逻辑。

政府数字化转型不仅仅是数字技术的应用，更是制度变迁的过程。在不同的演化阶段，技术与制度的关系及作用发挥并不能一概而论，互相耦合的双方也不存在绝对的轻重之分。我们应该注意到，在政府数字化转型实践中依然存在着“重技术轻制度”的倾向，只是将制度与数字技术应用进行简单匹配，在一定程度上弱化了政府数字化转型的效能。

面向未来，在运行形态数字化的数字政府建设阶段，“要坚持技术运用与制度建设的协同驱动”[49]，推动技术理性与制度理性的有机统一。一方面，要进一步优化数字技术的创新应用，从根源上解决数字政府建设的数据驱动问题。数据是推动政府数字化转型的支撑要素，数据采集的质量、分析的效果、共享的程度直接关系政府数字化转型的质量。另一方面，要进一步发挥制度的重塑作用。其一，应推动制度体系适应政府数字化转型新形态，通过制度变革来固化转型成果，为政府数字化转型破除多跨协同的难题。其二，应创新政府数字化转型的制度体系，以体制机制创新倒逼数字化转型。其三，要形成政府数字化转型的制度氛围，建立统一的标准体系、话语体系和理论体系，推动政府数字化转型的稳健推进。