混合性党内法规：存在依据、现实梗阻与实践指向

蒙 慧 李晓凤

（兰州大学 马克思主义学院，甘肃 兰州 730000）

在加强党的全面领导以及党政关系深入融合的大背景下，混合性党内法规①无论是文件数量还是文件质量都有了明显提升。这既是党的全面领导方式的完善，也是党政关系深入融合的动因和表现。当前，关于混合性党内法规的学术研究集中于对混合性党内法规的概念界定和合法合规性研究。基于此，本文在整体把握混合性党内法规的存在依据以及党的十八大以来的发文特点的基础上，试图分析它的现实梗阻，并提出相应的解决思路，以期进一步深化相关研究。

一、党政联合制发党内法规的存在依据

混合性党内法规不仅体现了党组织的主张和意图，也是国家政权机关意志的体现[1]510。混合性党内法规作为党政联合发文的重要组成部分，在不断确证其正当性和合理性的同时，促进了中国特色社会主义法治实践的发展。

（一）权责渊源：党的全面领导的要求

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大优势，提高党的全面领导的执行力，“在各方面各环节落实和实现”党对一切工作的领导也是题中应有之义。

首先，党政机关联合制发混合性党内法规是把党的全面领导的制度优势转化为治理效能的重要途径。一方面，通过混合性党内法规这一形式可以使党的领导体现在国家行政机关的政令发布与施行的过程中，将党的执政理念、党的领导理念、党的发展理念等党的意志直接体现为国家意志，使党的意志能够在全国范围内加以推行，从而切实实现党对国家事务和社会事务的领导。另一方面，全面依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，内含着在法治化的轨道上实现对国家和社会领导的要求，具体表现为党自身要依法执政、领导依法行政，混合性党内法规体现了这一特征。

其次，混合性党内法规是党政关系协调发展的重要产物。党合法的执政地位以及加强党的全面领导的要求决定了党和政府是休戚与共的命运共同体。尤其是在改革开放后，党的领导方式开始呈现出多元化的特征，由直接领导政府事务转变为“党政统筹”[2]，党政关系也得以重构并呈现出不断协调发展的趋势。党政关系在较长时期内的协调发展必然会带来党政机构的重新整合。随着《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》的落实，党政机构融合迎来调整完善的新时期。这些新变化会导致一部分行政机关和党的机关的职权边界模糊，甚至可能扩大党务国务交叉范围，这为混合性党内法规的普遍化提供了重要的前提条件；新变化使得党政机构实现了进一步的整合，为了能够充分发挥党政联动的制度优势，党政联合发文成为这些党政机构常态化的发文模式，这就为混合性党内法规提供了重要的制度依据。

（二）行为实质：党政合意② 的外在表现

我国是人民民主专政的社会主义国家，国家意志和中国共产党的意志具有高度一致性，两者都体现了人民的意志。据此，可以将混合性党内法规看作党的意志和国家意志相统一的独立表现形式。

首先，混合性党内法规以党政合意为基础。一方面，混合性党内法规的文件内容和作用对象的一致性为党政合意提供前提。具体来说，混合性党内法规的文件内容是党务国务交叉事项，基于党的全面领导的要求，党务国务交叉事项必须由党政机关共同管理和调整；该类党内法规的作用对象是党政机关人员，绝大部分公职人员兼具党员的身份是我国政府机关的现实情况，当前公务员队伍中党员比例超过80%，县处级以上领导干部中党员比例超过95%，党员队伍和公务员队伍高度重合。另一方面，混合性党内法规的制定过程以党政合意为基础。混合性党内法规的必要环节之一就是在公文拟制的过程中必须充分尊重相关党政机关的意见和建议，并由所有联署机关的负责人组织会签，公文一经签署便意味着党政合意的达成和确认。

其次，混合性党内法规是党政合意的重要表现形式。一方面，党政联合执行混合性党内法规需要党政机关相互配合。混合性党内法规的执行主体已不再局限在各级党组织内部，相关的行政机关也成为这类党内法规的执行主体，相关的党政机关为了更好地实现混合性党内法规的预期目标，必须统筹协调、互相配合，这一过程恰恰体现了党政合意。另一方面，党政联合执行混合性党内法规的执行结果体现共同意志。混合性党内法规的执行结果不仅体现相关党组织的意志，也体现相关行政机关的意志。以扶贫类混合性党内法规的执行结果为例，我国的扶贫是在中国共产党的领导下、在中国政府主导下的扶贫，我国扶贫成效显著的原因之一就是党政机关共同努力，不断落实相关党内法规，扶贫体现的也是党政机关的共同意志。

（三）规范基础：党政联合行文规范化建设发展的产物

混合性党内法规作为党政联合发文的组成部分，其规范性也随着党政联合行文规范化建设的不断发展而不断提高。

首先，党政联合行文的主体不断明晰。新中国成立初期，中国共产党对政府的领导力度不断加强。在这一背景下，1957 年国务院秘书厅发布的《关于对公文名称和格式问题的几点意见（稿）》（以下简称《几点意见》）中就提到“国家行政机关和党、群机关联合发布”，这主要是为了避免党直接对公众发号施令，但是该文件并未对联合发文的性质及主体进行细分。之后随着我国一元化领导体制的逐渐形成，党政联合发文并未受到应有的重视。改革开放之后，随着政府的地位和作用不断提高，党政联合发文的作用也日益凸显。1981 年国务院出台的《国家行政机关公文处理暂行办法》中就对联合行文主体的级别进行规定，第十条规定“同级机关可以联合行文”③。1993年国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》④（以下简称《处理办法》）以及 1996年中共中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》⑤（以下简称《处理条例》）都对联合行文的主体进行了规定。至此，无论是行政规范还是党的规范都只是对联合行文的主体性质及其级别进行规定，并未明确联合行文主体的具体类型，这导致党政部门之间重复发文、交叉发文、越位发文的情况越来越严重。2012 年印发的《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《工作条例》）对“党政联合行文”的主体进行统一规定，即“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文”。这一规定实际上对包括混合性党内法规在内的党政联合行文主体的具体类型进行明确。

其次，党政联合行文的适用范围逐渐明确。《处理办法》《处理条例》对联合行文的适用范围进行描述时，采用的都是“确有必要”“必要时”等比较模糊的字眼，直到《工作条例》的出台，其适用范围才产生了较为积极的变化，其对“必要时”进行了补充规定，指出“党委、政府各自职权范围内的工作”不属于必要的情况。这些文件都对党政联合行文的适用范围进行阐述，但值得注意的是，党政联合行文具体类型的适用范围并不完全一致，相关文件未对混合性党内法规的适用范围进行明确。直到2019 年修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）才对混合性党内法规适用范围进行明确规定，它指出，“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”。

最后，党政联合行文的制发过程愈加规范。由于行政规范和党内法规都对联合行文的制发过程进行了规定，且这些规定并不一致，导致在党的十八大之前的很长一段时间内联合发文情况混乱，甚至已经影响到了收文机关的执行效力和工作效率。为了有效解决这一问题，《工作条例》对党政联合行文的制发过程进行统一规定，这也使得党政联合行文的制发走上了规范化的轨道，混合性党内法规作为其中的重要组成部分，其制发过程也得以更加规范、更加完善。

二、党的十八大以来混合性党内法规发展现状

进入新时代以来，混合性党内法规相较之前明显增加。以《中国共产党党内法规汇编》中收录的183 份中央党内法规为例，依据发文的年份、发文单位的数量以及性质对其进行分类，发现其中包含28 份2012 年以来制发的混合性党内法规，在2012 年以来发布的125 份党内法规中的占比高达22%，这表明了混合性党内法规的普遍性。进一步对其进行深入分析，可以看出“党的十八大”以来混合性党内法规的特点。

（一）涉及领域的特定性

依据混合性党内法规所涉及的领域对28份混合性党内法规进行分类，可以看出，这28份混合性党内法规并不涉及党章以及党的组织法规这两项，其所涉及的是包括党的领导、党的自身建设以及党的监督保障等在内的党务国务交叉领域（参见表1），或者说它只涉及党内法规可能产生外部效应的领域。以公务员的管理工作为例，它既是党的组织建设的重要内容，也是政府机关自身建设的重要内容，属于党务国务交叉领域，一般以混合性党内法规为载体。

表1 混合性党内法规统计

在此基础上对混合性党内法规所涉的三个领域进行分析，发现在这三个领域的党内法规中，混合性党内法规未涉及该领域的全部内容，只涉及特定内容，具体而言：一是在党的领导法规中，混合性党内法规主要涉及党领导法治建设、党领导宣传思想文化工作以及党领导社会治理三个方面，这三方面的党务国务交叉程度相对较高，党政机关相互配合同时开展工作能够较快地取得预期效果，同时，通过混合性党内法规这一形式可以有效避免党政机关的重复发文，有效提高党政机关的工作效率；二是在党的自身建设法规中，混合性党内法规集中在组织和作风建设，这是因为在党管干部和党管人才原则的统领下，这两个方面党内法规的约束对象往往不仅限于党员，也包括非党员在内的政府工作人员，通过混合性党内法规这一形式可以直接而有效地将公务员队伍囊括进约束对象；三是在党的监督保障法规中，混合性党内法规主要涉及监督、奖惩以及机关运行保障等三个方面，这主要是由于党员队伍和公务员队伍的高度重合，使得监督、奖惩等工作由于党员的双重身份而具有一定的复杂性，通过混合性党内法规这一形式可以对实际工作进行全方位的监督与考察，从而更好地发挥党内法规应有的作用。

（二）制发内容的具体化

依据所属位阶对28 份混合性党内法规进行分类，发现其中有2 个《条例》、16 个《规定》、10 个《办法》，《规定》和《办法》的占比达93%，这表明混合性党内法规就内容而言偏向具体规定，主要表现为两个方面。一是制发内容涉及具体事项。以党的自身建设法规中的作风建设为例，针对节庆活动管理、党政机关国内公务接待管理、党政机关办公用房、党政机关公务用车以及评比达标表彰活动等具体事项利用混合性党内法规进行约束。这表明混合性党内法规一般就具体事项制定规则和办法，较少涉及笼统的和较为全面的事项。二是对具体事项进行细致规定。以2017 年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《党政机关公务用车管理办法》为例，该办法不仅对党政机关办公用车的原则进行明确，还对包括公务用车的编制和标准管理、配备和经费管理、使用和处置管理以及监督问责进行明确规定。它不仅对党政机关公务用车进行原则性规定，还针对具体事项规定管理的具体范围及工作程序。

（三）制发主体的多样性

依据制发主体对28 份文件进行分析，发现其中主要涉及中共中央、中共中央办公厅、中共中央组织部等党的机关以及国务院、国务院办公厅、财政部、科学技术部、工业和信息化部等国家行政机关。党的绝对领导地位决定党政交叉领域的广泛性，不仅涉及经济发展、意识形态、法治建设等事关国家管理的领域，也包括社会治理、思想文化传播等事关社会发展的领域。党的绝对领导地位决定党政交叉事项的全方位性，不仅涉及国有资产管理、职称制度改革、领导人员管理、法治政府建设等行政行为，也包括报告个人有关事项、办公用房、公务用车、厉行节约反对浪费等个人行为。正是因为“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，才决定了党政交叉领域的广泛性和全方位性，从而导致了混合性党内法规制发主体的多样性。

三、混合性党内法规的现实梗阻

近些年来，随着党政机构的整合，混合性党内法规越来越多地走进人们的视野，它既不同于纯粹的党内法规，也不同于纯粹的行政规范性文件，其独特性表现在方方面面。也正因为此，混合性党内法规作为党内法规的一种一直备受学界质疑，并面临一系列的现实梗阻。

（一）性质认定困境——混合性党内法规的文件属性

对于党政联合发文中以党的发文字号发布的文件来说，性质认定问题是一个基础性的问题。党政联合发文中以党的发文字号发布的文件的性质认定从根本上来说就是其到底是行政规范性文件还是党内法规的性质归属问题，文件属性关系到制发流程、执行过程以及信息公开途径等一系列的现实问题，因此有必要确定此类文件的文件属性。

学界关于这类文件的性质有着较大分歧，可将这些观点大致分为两种。第一种观点是将党政联合发文当作一个整体去分析。在王立峰看来，党政联合发文就具有党规和国法的双重属性，他从调整对象、适用领域、调整范围等出发，认为党政联合发文的性质，“既是党内法规也是国家法律”[3]，具有政治制度和法律制度双重属性。秦前红和苏绍龙认为，党政联合发文既不是党规也不是国法，是规范性文件，他们认为无论是制定主体、内容形式还是文件名称，此类文件都不符合党内法规的要求，制定程序也不符合行政法规和规章的要求，因此从文件性质上分析，“应当属于规范性文件”[4]。第二种观点是在对党政联合发文进行细致划分的基础上，分析此类文件的性质。郭世杰指出这一形式具有党规和国法的双重属性，这类党内法规“具备国家法律的形式与实质”[5]。张海涛持类似的观点，他从制度形式的角度出发，认为正是因为党政联合发文这一制度形式才使得特定党内法规兼具广义国家法的性质[6]。付子堂从规范对象的角度对这类文件进行分析，认为如果规范对象涉及公权力机关及公职人员，就“应以国家法律的形式出现”[7]，据此而言，这类文件应采取国家法律的形式。欧爱民和李丹从中国特色社会主义法治体系的角度出发，认为该类文件“是涉及国家管理事项的特殊党内法规”[8]。张力从党政联合发文的载体对这类文件进行分析，也认为它属于“党政机关联合发布规范性文件”[9]。

党内法规也尚未明确此类文件的性质。《制定条例》（2019）明确界定了党内法规的范围，“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央有关部门和省、自治区、直辖市党委制定……的专门规章制度”。据此而言，国家行政机关必然不是党内法规的制定主体，因而由党的机关和国家行政机关联合制定的文件的性质自然也就不在党内法规的范围内。但是由中共中央办公厅法规局出版的图书⑥却又将这类文件纳入选编和汇编范围，这同党内法规的范围出现了不一致。

（二）标准确立困境——混合性党内法规的适用范围

混合性党内法规随着党委统一领导、党政齐抓共管格局以及党政合署办公的推进不断受到重视，与其形成鲜明对比的是，长期以来其适用范围的标准处于尚不明确的状态中。

尽管混合性党内法规的适用范围是党政交叉领域已成为共识，但是目前明确其范围仍然存在一定的困难，难点之一就是无法明确党政交叉领域的具体范围。首先，党和国家相关条例对党政交叉领域尚未细化。《工作条例》和《制定条例》在规定其适用范围时用词都相对模糊化，“必要时”以及“涉及政府职权范围事项的”都只是表明在党政交叉领域可以进行联合发文，但并未细化这一范围。其次，学界关于混合性党内法规的适用范围尚未形成共识，尤其是选择何种标准去确定这一领域，不同学者的观点之间还存在较大差异。欧爱民和李丹基于当前中国法治呈现出法律和政治不断融合的特点，指出这一领域应集中在党政同治事项和党的直接领导领域[8]。冀明武从党规调整内容的角度出发，指出这一领域应集中于党领导执政的领域[10]。最后，在实践中，党务国务之间没有形成较为明显的界限，也并没有对党政交叉领域进行特别划分。甚至会存在一些地方政府为了某些方便选择便宜行事，无论是否属于党政交叉领域都采用这一形式，以逃避公法上的程序限制和责任约束。另外，党务和国务的界限以及党务国务交叉领域并非一成不变，随着党和国家政策的调整，尤其是党政机关合署、合设的深入发展，混合性党内法规的适用范围也在不断调整，这也对明确其适用范围造成一定的困难。以公务员的管理为例，《专业技术类公务员管理规定（试行）》（2016）、《聘任制公务员管理规定（试行）》（2016）是由中共中央办公厅和国务院办公厅联合制发的混合性党内法规，而《公务员录用规定》（2019）、《公务员范围规定》（2020）等是由中共中央组织部制发的行政规范性文件，这说明混合性党内法规的适用范围也处于不断调整的过程中。

难点之二是无法明确混合性党内法规和党政联合制发行政规范性文件的区分标准。从理论的角度来看，无论是党和国家的相关条例还是学术界基本没有对其区分标准进行明确。从实践的角度来看，两者也没有被明确区分，存在一定程度的模糊化。2011年中共中央组织部、人力资源和社会保障部制发的《聘任制公务员管理试点办法》（人社部发﹝2011﹞11 号），就是党政联合制发的行政规范类文件。但是，中共中央办公厅、国务院办公厅制发的《聘任制公务员管理规定（试行）》，使用的是党的发文字号，属于混合性党内法规。可以说，两个文件都是针对聘任制公务员管理的，其调整范围高度一致，但文件性质却存在较大差异。

（三）党规诠释困境——混合性党内法规的解释

“解释是一种媒介行为，解释者借之以理解本有疑义之文字的意义”[11]85，党内法规的解释就是指对党内法规的各项规定及其具体适用所进行的阐释和说明，它“是连接抽象的党内法规文本与具体的党内治理实践的纽带和中介”[12]，对党内法规的实施有着极为重要的作用。几乎所有的党内法规都没有就“解释部门”或“解释机关”作出明确规定。从理论上来说，国家行政机关可以作为党内法规的“解释部门”存在，而且在实践中，国家行政机关确实拥有某些党内法规的解释权。以2016 年中共中央办公厅、国务院办公厅联合制发的《信访工作责任制实施办法》为例，第十九条规定，本办法由国家信访局负责解释。混合性党内法规的解释权归属于不同的党政机关的情况可以存在，但是当前关于这一问题的规范化程度仍然不足。

绝大部分的混合性党内法规都在文件中就解释权归属作出规定。在28 份混合性党内法规的文件中，包括《聘任制公务员管理规定（试行）》《保护司法人员依法履行法定职责规定》《党政机关厉行节约反对浪费条例》等在内的27 份文件就解释权归属作出规定，只有《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》未就解释权归属作明确规定，其中有16 份文件将解释权归属于不同的党政机关。而《中国共产党党内法规解释工作规定》（以下简称《解释工作规定》）第三条规定：“授权多个部委进行解释的，牵头单位应当会同有关部委作出统一解释，不得各自解释。”从逻辑上来说，即使解释权归属于多个机关，关于党内法规的解释也应是统一的，这就会涉及各个解释机关如何就同一文件达成统一意见并形成文件的过程，在实际执行中存在一定的难度。

（四）实践操作困境——混合性党内法规的文本执行

习近平总书记指出，“党内法规不少，主要问题在于执行不力”，执行是党内法规能否取得如期效果的重要环节。混合性党内法规是为了更好地整合党政资源，快速实现既定目标，其文本执行需要党政机关的互相配合，但是目前混合性党内法规的执行仍然存在一定的困难。

首先，混合性党内法规的执行主体职责不明。党内法规在“涉及政府职权范围”时采取党政联合发文的形式，党政机关的相关部门是其执行主体。一般来说，党的机关主要负责监督统筹工作，国家行政机关主要负责具体执行，但在目前已公布的混合性党内法规中，许多文件并未明确规定党政机关在执行过程中各自承担的具体工作。以2016 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于贫困退出机制的意见》为例，该文件没有明确党政机关在做好退出方案、完善退出机制时各自承担哪项具体工作，这就容易使得党政机关无法明确自身的具体职责，从而影响既定目标的实现。其次，混合性党内法规的执行过程出现空白。由于部分混合性党内法规并未就执行主体的具体职责进行明确，这就会使得执行中出现执行区域的“交叉”或“空白”，在具体执行中，便有可能会出现“多方插手”和“推诿扯皮”并存的现象，从而导致党内法规的执行功能减弱、执行机制弱化、执行合力缺失。

（五）司法实践困境——混合性党内法规的信息公开

混合性党内法规早已突破了传统公文秘书学的范畴，成为新型党政关系下坚持党的全面领导的重要手段。这类文件性质的特殊性，使其信息公开能够合理规避国法规范要求，但是“党政联合文件的公共性决定了其公开的必然性”[13]，因此引起一部分司法争议。混合性党内法规是否能够按照《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）进行公开是产生司法争议的重点，明确这一问题的难点在于如何明确混合性党内法规的信息属性。

首先，混合性党内法规的双重属性在逻辑上被简化。党政联合制发意味着制发主体具有双重属性，这也是导致其文件信息具有双重属性的根源。因此，其信息属性不应当被单一地认为是党务信息或政府信息，应当遵循具体问题具体分析的原则。也就是说，并不是所有的混合性党内法规都是党务信息，绝大部分属于党政混合信息或者政府信息。但在现实中，混合性党内法规通常被认定为党务信息，发文字号不仅成为判定文件属性的依据，也成为判定文件信息属性的依据。

其次，混合性党内法规的双重属性在司法实践中被简化。对于出现司法争议的混合性党内法规，司法机关在大多数情况下仅依据发文字号就断定该文件的信息属性，这一类司法争议主要集中于较低层级的党委和政府联合发文中。以刘卫东诉青岛市李沧区人民政府信息公开一案为例，刘卫东要求公开的文件为《青岛市李沧区委青岛市李沧区政府关于做好“两委”换届选举工作的意见》（李沧发﹝2014﹞14 号），该案判定认为该文件文号为李沧区委发文文号，属党务信息而非政府信息，并进一步指出在山东省政府办公厅与山东省政府法制办联合下发的《政府信息公开工作必读》第118 页关于“如何处理党政混合信息的公开问题”中载明：“凡使用党委文号的党政混合信息，属于党务信息，其是否公开应当遵循‘党委授权’原则，由党委或其部门决定。”笔者认为该司法机关对这一诉讼的判定依据不恰当，不应依据发文字号作为信息属性的判定标准，而应根据信息内容作为判定标准。

四、混合性党内法规的实践指向

中国特色社会主义法治建设进入新时代以来，混合性党内法规作为党政融合时代治国理政的重要工具，伴随着党政机构合署、合设的深入发展呈现多发态势。但同时也应注意到，混合性党内法规的规范性仍然不足，这为混合性党内法规的长远发展留下隐患。在这一背景下，构建混合性党内法规的制度规范体系成为跨越现实梗阻的重要途径，作为一种初步探索，笔者提出以下四点规范化设想。

（一）明晰混合性党内法规的文件性质

将党政联合发文看作一个整体，不加以区分是其面临多重实践困境的重要原因。从党政联合发文文件属性的角度，可将其分为混合性党内法规和党政联合制发的行政规范性文件两类。笔者认为对其进行分类的主要目的是更好地解决实践中面临的各种争议，因此合法性以及可操作性是对党政联合发文进行划分的主要原则，相较于实质标准的复杂性，依据形式标准去划分文件属性显然更符合这一原则。

从形式标准来看，绝大多数党政联合发文都会面临发文字号和落款不一致的情况，即采用单个机关的发文字号，却使用不同党政机关的落款并将其作为发文机关。《制定条例》第二十九条规定，“中央党内法规采用中央文件形式发布……省、自治区、直辖市党委制定的党内法规采用党委文件或者党委办公厅文件形式发布。发布时，党内法规标题应当添加题注，载明制定机关、通过日期、发布日期”，即根据发文字号来确定该党政联合发文的文件属性。自此而言，混合性党内法规属于党内法规的一种，对它的制发、执行以及监督也就应该依据相关的党内法规条例去执行。与纯粹党内法规不同的是，该类党内法规的制发、执行以及监督的执行主体都不再只是相关的党组织，相关的行政机关也要被囊括进来。

（二）明确混合性党内法规的适用范围

混合性党内法规适用范围的不确定性和模糊性，容易为此类文件的制定、执行以及信息公开留下隐患。因而，有必要对混合性党内法规的适用范围作出规范化的约束，为其在法治化道路上健康有序推进确立基本前提。笔者结合当前的现状，对其适用范围进行探讨。

适用该形式文件的领域应符合以下两个条件之一：一是党政机构出现重叠、职责范围形成交叉的领域；二是党政机关职责不同，但需要相互配合同时开展工作才能取得预期效果的领域。前者主要集中于宣传思想文化工作、党的组织建设、作风建设等领域，尽管党政机构合署、合设重点在此类领域进行改革，但是党政合署、合设机制在现阶段仍不完善，短期内在这些领域还会存在机构重叠和职责交叉现象，它们是混合性党内法规应该关注的重点领域。就后者而言，这一领域范围广泛，人才工作、法治建设、社会治理、脱贫攻坚工作等是其主要范围。以2016 年中共中央和国务院公布的《脱贫攻坚责任制实施办法》为例，其第八条就指出中央纪委机关对脱贫攻坚进行监督执纪问责，最高人民检察院对扶贫领域职务犯罪进行集中整治和预防，审计署对脱贫攻坚政策落实和资金重点项目进行跟踪审计。这表明在对脱贫攻坚领域开展监督工作时需要党政机构间的相互配合，党组织负责整体监督，政府机关负责落实具体监督措施，缺少任何一个部门，脱贫攻坚的监督工作都不可能取得预期效果。明确混合性党内法规的适用范围应当以刚性原则为主，弹性原则为辅，尤其是随着全面加强党的领导体制机制的不断完善，这一范围也在不断调整中。

（三）完善混合性党内法规的沟通机制

党政部门之间的信息沟通机制尚不完善，这不仅导致党政部门间的协调程度较低，也在一定程度上为混合性党内法规的制发以及执行造成阻碍，并最终导致文件实施效果不理想。为了尽可能降低这一可能性，提高混合性党内法规的执行效率，必须完善党政部门间的沟通机制。

首先，建立健全事前沟通机制。在混合性党内法规的起草过程中，提前征询相关部门及其负责人的意见。通过拓宽党委和政府部门的参与渠道，完善党政部门负责人的沟通机制，及时交换党政部门对文件起草内容的看法和意见。另外，只有通过党政部门间的沟通，才能在混合性党内法规的文件内容中将党政工作职责固定下来，为文件的顺利执行扫清障碍。其次，建立健全事中沟通机制。在执行混合性党内法规前，必须明确解释权的归属。若是解释权归属一个部门，就应加强该部门同其他部门的沟通，使得其他部门能够准确快速地理解文件精神；若是解释权分属不同部门，应加强部门之间的沟通协调，尽力避免由于对文件精神的理解、解释不到位而导致的执行过程受阻。在具体执行的过程中，尽量明确党政部门的具体职责。党政部门需要根据解决问题的实际需要进行沟通，明确该问题的难点与重点，在执行过程中明确分工、落实责任，及时交流各自的执行进度，不断提高党政机关的执行力。最后，建立健全事后沟通机制。在反馈阶段，党政机关要对文件的执行和落实效果进行全面评估，尤其是要对文件执行中的问题进行总结和汇总，以期能够及时吸取教训、总结经验、调整策略，达到预期目标。

（四）细化混合性党内法规的信息属性

从当前的司法实践来看，对混合性党内法规信息属性认定的不一致是此类行政诉讼案争议的焦点。必须明确的一点是，文件性质不等同于信息属性，对混合性党内法规来说更是如此，制发主体的双重性，决定了信息属性双重性的可能。依据《信息公开条例》第二条的规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。也就是说，它将是否“履行行政管理职能”作为划分政府信息与非政府信息的标准。对于混合性的党内法规来说，也可以根据该信息是否直接指向“行政管理职能”来划分政府信息、党务信息以及党政混合信息。

第一类是党内法规中的相关信息只是将党的领导作为一种宏观保障和指导思想，其余信息几乎全部指向行政管理职能的执行。也就是说，党的机关在文件的具体执行中并未直接起到作用。这类信息就其内容来说应属于政府信息，应该予以公开。例如混合性党内法规中的《意见》《建议》以及《规划》大部分都属于此类信息。第二类是党内法规中的相关信息指向通过党的机关具体落实党和国家的有关事务，行政机关及其成员主要是作为被约束对象存在，在党内法规的实施中不起直接作用。这类信息就其内容来说应属于党务信息，应根据《中国共产党党务公开条例（试行）》去执行。第三类是党内法规中的相关信息不仅是将党的领导作为一种宏观保障和指导思想，党的机关在执行党内法规时也要切实发挥党的领导、组织、监督等各项职能，并落脚于行政管理职能的具体执行，使党的机关和行政机关在同一领域或相关领域共同发挥作用。这类信息就其内容来说应属于党政混合信息，从原则上来说是可以不公开的，但是在实践中可以遵循“党委授权”原则，由党委或其部门决定。混合性党内法规中绝大部分都属于此类信息，主要以《规定》《条例》《暂行办法》《实施办法》《实施意见》《实施方案》以及《改革方案》等形式出现。

五、结语

混合性党内法规是适合中国国情、党情的一种法治实践，它在我国的兴起有着深厚的权责渊源、行为实质和规范基础，并为整合党政资源、发挥党政合力提供了重要途径。这并非意味着混合性党内法规要越多越好，我们不应否认混合性党内法规的正当性和合理性，但也不能忽视由此所带来的一些问题。我们既要立足于中国特色社会主义法治体系正确认识混合性党内法规的理论问题，又要立足于中国特色社会主义法治实践不断推进混合性党内法规的规范化和科学化。

[注 释]

① 混合性党内法规并不是“党政机关联合行文”“党政联合发文”的同义词，而是其衍生词。“党政机关联合行文”不仅包括党政机关联合制定和发布文件，也包括党政机关联合制定的但最终并未发布的文件。党政联合发文主要是指由中国共产党机关和国家行政机关在党政交叉领域基于某种特定的治理目的而联合制发文件的行为。党政联合发文的性质因党政机关联合制定和印发这一特点而存在以下两种可能性：一是党政机关联合制定和印发的党内法规和党内规范性文件；二是党政机关联合制定和印发的行政规范性文件。本文将混合性党内法规论述对象的性质限定在党政机关联合制发党内法规和党内规范性文件之内。

② “合意”在法律上是指当事人双方意见一致，隐含的前提是双方必须处于同一个案件中，从而引申出党政合意就是指党的意志和国家意志相统一，这里也包含一个隐含的前提，即党的机关和政府机关就相同领域内的事务达成一致意见。

③1981 年国务院出台的《国家行政机关公文处理暂行办法》第十条规定：“同级机关可以联合行文。”

④ 1993 年国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》第十六条规定，“政府及其部门与同级党委、军队机关及其部门可以联合行文”，“联合行文应当确有必要，单位不宜过多”。

⑤ 1996 年中共中央办公厅发布的《中国共产党机关公文处理条例》中第十二条规定：“同级党的机关、党的机关与其他同级机关之间必要时可以联合行文。”

⑥ 包括系列图书《中国共产党党内法规选编》《中国共产党党内法规汇编》等。