法院系统政法专项编制动态调整路径探析——以G省24家中级法院为例

●陈勇

全面深化司法体制改革，提高审判质效，充分体现中国特色社会主义司法制度优势，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，需要编制在全流程管理中充分发挥基础性保障作用。机构编制作为重要的政治资源、执政资源，具有稀缺属性。打破编制部门所有、地区所有壁垒，提高资源配置效率，综合考虑案件因素，开展编制动态调整势在必行。本文以G省24家中级法院为样本，选取政法专项编制数、财政投入、案件量等指标，以传统基础分析和基于法院综合审判效能分析两种方法探索法院政法专项编制动态调整路径，以期能为后续相关研究及具体调整方案和组织实施提供思路和启发。

一、法院系统编制动态调整路径探索的必要性

（一）党中央对编制动态调整的明确要求。习近平总书记多次强调，要按照严控总量、统筹使用、有减有增、动态平衡、保障重点、服务发展的思路，加大编制统筹调配。党中央和中央编委以及中央编办在多个文件中明确提出要加强内部挖潜，按照控制总量、盘活存量、动态调整、优化结构的原则，强化编制动态管理，促进编制资源有序流动，提高编制使用效能。法院系统作为编制使用大户，贯彻落实中央决策部署，需要加强对编制动态调整路径的深入研究，建立各方有共识、操作性强、科学高效的政法专项编制动态调整机制。

（二）深化司法责任制综合配套改革的必然要求。在党中央关于深化司法体制综合配套改革中，完善各级法院职能、优化机构设置、组建专门法院、优化审判团队、规范人员分类管理、动态调配法官员额等改革事项均与政法专项编制配置密切相关，占全部改革任务的近20%。制定科学调整路径，有效推动政法专项编制动态调配，对于纵深推进司法体制综合配套改革、全面落实司法责任制具有重要的“杠杆”作用和基础保障作用。最高人民法院《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》明确要求按照统筹兼顾、突出重点、实事求是的原则，推进政法专项编制动态管理。

（三）提升存量编制资源配置效益的现实需要。目前法院系统仍存在编制分配不够科学、与案件办理不相适应等矛盾，部分法院编制较多，人均办理案件数却没有达到同类法院平均值；部分法院因为没有空余编制而无法按需引进法官，现有法官工作负荷过重，影响审判质效和身心健康；因工作需要新设立法院编制保障压力日益增大；各地区法院政法专项编制一核定终生、自身所有观念仍未打破，动态调整推动难度大。各种矛盾和困境相互交织，亟需探索有效路径，破除编制动态调整障碍。

二、基于空编、案件量基础分析的编制动态调整路径

样本24家中级法院空编率和年度人均结案数情况见表1、表2。

表1 24家中级法院空编率情况

表2 24家中级法院年度人均结案数

从表1、表2数据看，样本24家中级法院政法专项编制空编率为2%～16%不等，总体空编率9%；年度人均结案数为60～380余件，总体平均年度人均结案数154件。政法专项编制使用效益明显有高有低，总体存在编制存量调整、动态调剂空间，具体见表3。

表3 24家中级法院编制和案件分布对比

综合考虑空编率、编制占比（该法院政法专项编制数占样本24家中级法院政法专项编制总数比例）、案件占比（该法院年度结案数占样本24家中级法院合计年度结案数比例）、人均结案数等情况，D、J、O、P、Q、S、T等13家中级法院编制占比均高于案件占比，即使用较多的编制资源，却没有完成按样本24家中级法院人均结案数计算的案件量；年度人均结案数均远低于24家中级法院总体平均水平，其中G、H、J、V等中级法院年度人均结案数不到100件，S中级法院仅为60余件；D、S、T等中级法院空编率为13%～16%，编制存在闲置；上述13家中级法院编制总体使用效益不高，存在调减空间。A、B、E、I、K、X等11家中级法院，编制占比均低于案件占比，即以相对较少的编制资源，完成了相对多的案件审判，年度人均结案数均约160～300件/人，均高于24家中级法院总体平均水平，可考虑通过统筹调剂，加强工作力量，提高编制使用效益，缓解法官办案压力，提高审判质效。

具体编制动态调整，可遵循在法院系统政法专项编制总量内、同一层级间调剂的原则，兼顾编制统筹调剂和保障编制调出法院队伍自身建设所需人员增补需要，探索明确编制调出法院保留一定的空编基数（如拟定基数为5%），其余空编由机构编制部门统筹用于急需补充编制的法院或新设立法院，保证编制配备适应各法院案件办理任务，确保有限的编制资源用在刀刃上，发挥最大效益。

三、基于法院整体审判效能分析的编制动态调整路径

我们尝试运用数据包络分析方法（DEA）对法院整体审判效能进行分析，在法院综合效能评估基础上，找到政法专项编制规模动态调整的路径方式。数据包络分析方法对有多个输入、多个输出的决策单元资源配置效率评估非常有效，无需对指标数据进行量纲化处理，无需权重假设，国内国际广泛应用于政府机构、科技创新、医疗和金融、军事装备等领域的资源配置效能评估。

由于V、W、X中级法院相关数据缺失，主要以其余21家中级法院为样本，选取政法专项编制数（反映人力资源投入）、年度支出预算（反映财政资金投入）为投入指标，年度收案数（办理案件数）、结案率（年度结案数与收案数的比值，反映办案效率）为产出指标，对样本法院综合审判效能进行评估，得出相对最优的资源投入产出配置比例，分析投入冗余和产出不足情况。见表4。

表4 样本21家中级法院资源配置效率情况

从表4数据结果看，B、G、I、S、U5家中级法院综合效率、纯技术效率（不考虑规模效益）、规模效率均为1，规模效益不变，资源配置相对有效，综合审判效能最高，编制使用效益较高，各项投入和产出指标数值可保持不变。A、K、M、N等中级法院，虽然综合效率小于1，为非有效状态，但是纯技术效率均为1，规模效益均为递减，表明各项投入和产出在配置比例上达到最优，总体投入规模处于边际产出递减阶段，具体到政法专项编制投入，可以保持不变。C中级法院分析得出重点推动财政支出冗余核减、产出指标年度收案数和结案率增加，能有效促进综合审判效能达到样本生产“前沿面”，实现DEA有效，同时，考虑C中级法院目前空编率仅为5.7%，为保障正常的人员新旧更替，政法专项编制投入可保持不变；E、L、Q、R中级法院纯技术效率达到0.98、0.99，其中R中级法院的综合效率达到0.918，在重点推动财政支出冗余核减、年度收案数和结案率增加的基础上，政法专项编制可保持不变。D、F、H、J、O、P、T7家中级法院综合效率、纯技术效率、规模效率均小于1，其中综合效率最低的D中级法院仅为0.396，即使在财政支出减少和办理案件数、结案率增加基础上，政法专项编制投入仍存在冗余，有较大核减空间。核减收回的政法专项编制可统筹用于保障因工作需要新设立法院编制需求或因案件管辖调整等案件量增长较快法院的编制需求。经测算，21家中级法院政法专项编制可调整情况见表5。

表5 政法专项编制核减率

D、F、H、J、O、P、T7家中级法院中，其中4家中级法院政法专项编制分别可核减20%以上。7家中级法院合计可核减样本21家中级法院政法专项编制总数的5.5%；若按此核减后，21家中级法院总体空编率约4%。

综上，在未考虑相关法院可能通过进一步优化内部组织结构、优化审判团队、规范人员分类管理、加大人员编制向审判一线倾斜、减少非审判事务等措施来提高审判效能的情况下，基于法院整体审判效能分析得出的编制动态调整趋势，与基于空编、案件量分析结果趋势相同。同时，综合考虑财政投入、收案数、结案率等因素，对政法专项编制调整情况作了进一步细化，编制拟调整后的法院总体空编率也与拟定法院空编基数基本一致。

四、结语

本文通过两种方式相互印证，一个点上互相比对、一个面上整体评价，为不同地区、不同法院之间统筹调剂编制，尤其是破除编制调出法院的阻力提供更多论证依据。当然，上述论证还有其他影响因素未考虑进来，比如刑事、民事、行政等不同类型案件的办理难易程度不同，不同法院年度审理的案件类型占比和案件繁简程度可能直接影响年度结案数量和结案率，部分法院仍存在政法专项编制被挤占挪用的历史遗留问题等。即使如此，仍可运用本文研究思路和方法，进一步将法院辖区常住人口、地域面积等指标纳入统筹考虑，并延伸至相关基层法院的编制动态调整分析。