山地生态旅游发展空间用地供给形势与创新思考——以贵州省为例

邓显彬，陈运菊，叶 玮，2，刘晓恒，周 华

（1.贵州省自然资源勘测规划研究院，贵州 贵阳 550001；2.贵州省劳模和工匠人才创新工作室，贵州 贵阳 550001）

贵州是没有平原支撑、山地丘陵占92.5%的省份，植被覆盖率高，少数民族集聚，山地生态旅游资源丰富。2016 年，贵州开展旅游资源大普查，摸清了全省82729 处极具观赏价值和开发前景的优良级旅游资源类别、位置、开发层级，为贵州省旅游产业化发展，强化旅游经济空间组织秩序优化和提高旅游空间运行效率提供了基础。贵州省在建设全国全域旅游示范省中依托城镇体系和城乡发展格局，构建了“山地旅游+避暑度假”、长征红色文化、名酒文化、冰雪运动、户外运动、生态观光、温泉康养、民族文化、天文科普等富有区域特色、覆盖全域的山地生态旅游发展格局。目前，对贵州省旅游发展与用地空间供给、协调方面的研究不多，已有研究主要围绕旅游项目开发建设、用地空间分异特征、用地供应模式、旅游用地立法、旅游用地市场交易等方面[1-5]。因而聚焦供给侧结构性改革在土地、空间等生产要素方面的有效供给和利用，深入分析和探讨贵州山地旅游产业发展的空间形势与用地供给制度创新，对内陆山区型省份推进中国式现代化新征程中促进旅游消费升级、扩大内需具有重要参考价值。

1 旅游用地含义与政策梳理

1.1 法律制度的旅游用地规定

较早出现旅游用地的法律法规是1990 年国务院颁布的行政法规《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，其第十二条提出土地使用权出让最高年限按用途确定，“商业、旅游、娱乐用地四十年”。1998 年修订的《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）中，提到“旅游用地”一词，作为建设用地的一种；2019 年最新修订的《土地管理法》仍然保留了这一条款[6]。2019 年颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条规定“商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式”，旅游用地作为商业性质用地。

1.2 行业管理的旅游用地认定

现行的《城市用地分类与规划建设用地标准》《全国土地分类（试行）》《土地利用现状分类》等用地分类标准中都未将“旅游用地”单独列出。2019 年《第三次全国国土调查工作分类地类认定细则》中提出，“旅馆、度假村用地”隶属商业服务业设施用地，“风景名胜点（包括名胜古迹、旅游景点、革命遗址、自然保护区、森林公园、地质公园、湿地公园）的管理机构及旅游服务设施的建筑用地”隶属特殊用地，旅游用地的概念和分类标准依然较为模糊、分散。目前，学界普遍将旅游用地概括地分为狭义、广义两类，区别在于狭义旅游用地空间上有明确的边界、载体和形态体现，大多为建设用地；而广义旅游用地涉及的内涵则更丰富，空间上往往和其他要素交叉融合，涉及旅游产业发展的多种类别用地形态[7-10]。

1.3 旅游用地政策框架梳理

围绕支持旅游业的发展，国家有关部委联合印发了一系列支持旅游业发展政策。2015 年，国土资源部联合住房和城乡建设部、国家旅游局印发《关于支持旅游业发展用地政策的意见》；2016 年，国土资源部印发《产业用地政策施工作指引》，国家旅游局等11 部委联合印发《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》；2018 年，国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局等联合印发《关于延长旅游厕所用地政策适用期限的函》，文化和旅游部等17 部委联合印发《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》；2019 年，自然资源部印发《产业用地政策施工作指引（2019 年版）》，农业农村部等9 部委联合印发《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》；2022 年，文化和旅游部联合多部委印发《关于促进乡村民宿高质量发展的指导意见》等政策文件，均从不同角度细化了旅游业发展的用地保障措施。

2 贵州旅游用地政策探索与实践

2.1 贵州山地旅游资源空间特征

贵州登记入库的82729 个旅游资源单体资源点广泛分布于全省范围。黔东南州旅游资源单体数量最多，为16468 处；铜仁市和遵义市的旅游资源单体数均为10000 处以上，毕节市和安顺市分别为9666 处和8666 处，贵阳、黔西南、六盘水、黔南的旅游资源单体相对较少一些。旅游资源单体集聚密度显示（图1），贵阳市花溪、清镇，安顺市西秀、镇宁、紫云，遵义市赤水、汇川、习水、桐梓、湄潭，毕节市威宁，铜仁市印江、江口、玉屏、松桃，六盘水市钟山，黔西南州兴义、贞丰，黔东南州凯里、雷山、施秉、锦屏、从江，黔南州平塘、罗甸等区域旅游资源单体密度相对较为集中、密集。贵州省文化和旅游厅发布的全省A 级以上旅游景区仅570 家，其中遵义市129 家，黔东南州91 家，黔南州73 家，毕节市55 家，六盘水市54家，安顺市50 家，黔西南州48 家，贵阳市41 家，铜仁市29 家。

2.2 贵州旅游用地政策制度探索

在国家法律法规基础上，贵州结合本省旅游资源开发特征和旅游业发展需求，细化形成一系列山地旅游用地支持政策举措。贵州省自然资源厅、文化和旅游厅、农业农村厅和贵阳市人民政府先后出台了《关于强化用地保障支持旅游产业发展的通知》《保障和规范农村一二三产业融合发展用地的施意见》《助力现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接若干措施（暂行）的通知》《关于进一步加强和规范公园建设用地管理的通知》等用地政策文件，并在旅游用地保障中进行践应用。2016—2020 年，贵州批准各类建设用地131 万亩；其中，风景名胜设施、旅游公用设施、公园绿地等旅游相关产业类项目用地18 万亩，占14%。

2.3 贵州旅游用地政策主要举措

（1）分类管理旅游用地。支持景观旅游项目中游览性观光台、栈道、生态停车场等非永久性设施，在不占用永久基本农田和满足生态安全的前提下，按现用途管理，不征不转；鼓励复合利用土地，支持旅游企业利用老旧厂房、仓库用地5年内按原用途和土地权利类型使用土地，发展旅游休闲服务。

（2）鼓励农旅结合发展，拓宽旅游业态。鼓励使用难以长期稳定利用的耕地和其他农用地，发展景观农业、观光采摘、农事体验、研学教育、休闲渔业等旅游业；支持农村集体经济组织或农户，采取入股、联营等方式盘活农村存量、闲置土地，发展乡村旅游服务业。

（3）合理利用“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）建设旅游项目，并纳入建设项目管理，优先保障用地，并在“四荒地”出让中在保证土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用情况下低价出让。

（4）预留规划机动指标，保障零星旅游用地。国土空间规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，用于支持不能准确选址的预留旅游项目建设，保障零星分散的乡村公共服务设施、文化旅游设施及农村新产业新业态用地空间。

3 增强贵州旅游消费内生动力的用地新形势与新需求

3.1 全面建设基础支撑体系的用地新需求

推动旅游体制机制创新、产业融合发展、公共服务优化和发展成果共享共建。一是提高旅游景区的可达性，推进干线公路与重要景区、旅游资源点的连接，优化全域旅游的快速路网布局和提升旅游出行条件的旅游交通用地需求。二是以信息化为主要途径，现旅游消费层面的大数据信息化服务、经营层面的数字管控、管理层面的政务数字化，推动旅游消费方式向现代化智慧旅游转变；合理布局全域旅游自助化智能驿站、终端体验中心、无人特色产品零售终端机、通信基站等基础设施建设用地新需求。三是以供给侧结构性改革为主线，提升全域旅游形象、服务品质，建立多层级旅游集散中心、餐饮点、停车场、专业旅游代理服务站点，以及推进改善旅游景区内部公共服务设施建设的用地需求。

3.2 全面提升品质空间营造的用地新需求

全面推进旅游产业化进程，构建现代旅游产业体系，扩大优质旅游产品供给，推进旅游产业集聚建设。一是品牌旅游景区提质扩容，景区道路、索道、观光电梯、步行游道设施改扩建，新增观日观景平台、夜间消费、森林书店、咖啡饮品等“创客+文化创意”的精品旅游体验新空间，以及满足配套给排水、电力等基础设施用地需求；二是打通旅游消费边界，增强旅游项目与城市经济多业态消费体验空间，以城市文化脉络为主线打造传统美食、历史文化、非遗文创街区，以及夜间闹市、时尚潮品体验区用地新需求；三是依托独特的空气、森林、气候、温泉等旅游资源优势，在老龄人口比重持续增加对旅居康养现代旅游的新需求下，增强对避暑康养、温泉疗养、中医药服务旅游空间营造的用地需求。

3.3 乡村旅游新消费新体验的用地新需求

聚焦稳住农业基本盘的要求，以农民为主体，发挥农业农村特色优势资源开发建设。一是立足农业农村第一产业主线，结合农村精品农业、渔业、林业、果业发展，创新探索农村休闲度假、农旅观光、农牧体验、乡野佳肴的“农家乐”式乡村休闲旅游用地需求；二是依托深厚文化底蕴、淳朴民风和建筑遗迹资源等历史文化资源优势和特色，围绕古村古寨古树、少数民族村寨、历史名人故居、祠堂庙宇等资源开发保护利用的用地需求；三是以乡村振兴和满足乡村新消费新需求，塑造品质高端的民宿村落、精品民宿、连锁民宿、单体家庭客栈等乡野标志性产品，为城市旅游民众提供“见山见水留乡愁”的高品质旅游体验的用地需求。

3.4 “旅游+”多产业融合的用地新需求

深挖行业资源延展价值和丰富资源交叉复合开发利用，延长旅游产业链条的发展建设。一是集科普、研学、自然教育于一体的深度旅游与科教研学融合成为创新发展新亮点，保障贵州地质博物馆、观景台、FAST 科普研学中心为主要建设内容的研学旅游服务空间；二是挖掘贵州桥梁博物馆的资源内涵，助推贵州交通与旅游产业化的转型升级，推动桥梁观景、高空蹦极、高空秋千、高空漫步、低空跳伞、玻璃栈道等运动项目的建设，以及拓展“服务区+”效应的用地保障新形势；三是围绕贵州山地生态特色，发展山地体育旅游融合成为旅游经济新增长极，支持贵州创建全国体育旅游示范区，保障国家体育总局与贵州省人民政府签署《关于加快推进贵州山地户外特色体育高质量发展合作协议》框架的山地体育旅游项目用地需求；四是挖掘贵州“三线建设”文化基因和内在灵魂，通过“工业+旅游”的新旅游模式，探索“山地工业文明”旧工业、废弃厂房用地再开发再利用；五是发挥贵州地表水域筑坝兴修水利形成的湖泊水域特色资源，保障水域康体与运动探险融合的新旅游业态传统漂流、泛舟、垂钓等涉水项目建设用地需求。

4 有效提升旅游产业高质量发展的用地供给创新思考与建议

4.1 扩大联动区域，集中“打包”保障全域旅游用地

探索创新全域旅游产业发展与空间供给关系的系统性量化分析，科学合理地预测全域旅游交通路线优化、交通干线与景区连接道路，智慧旅游公共服务设施，保障旅游服务形象的旅游集散中心、停车场、旅居车露营地及部分乡村旅游小微“点状”基础设施建设的旅游用地需求。探索以市（州）或旅游产业集聚区为单位，“打包”集中申报旅游用地，以省级统筹、省市县联动的方式统一预留用地指标，“打包”式集中批供全域旅游用地。

4.2 强化存量整理，空间“腾挪”满足旅游扩容提质

4.3 规划机动留白，改革“活化”宅基地，促进乡村旅游

探索在国土空间规划中以预留建设用地机动指标和选址选线划示方式，保障零星分散的乡村旅游配套的消防安全、公共卫生服务、环境治理、停车场、旅游公厕、观景台、休闲步道等公共服务设施用地，推动农村地区用足用好国家支持乡村振兴和乡村旅游发展的政策举措，以宅基地改革“活化”村庄，鼓励农村利用闲置宅基地和农房发展农家乐、民宿等乡村旅游。

4.4 技术工艺交叉，项目共建，拓宽“旅游+”项目用地渠道

探索“旅游+行业”项目规划，将旅游项目与科普、交通、体育、工业、水利等行业建设项目一同规划设计，共享资源，推动行业主业发展建设与旅游业态新需求深度融合。建立自然资源与交通运输、水利、林业、住房和城乡建设、工业和信息化、生态环境、文化和旅游等多部门联合用地空间保障机制，在交通、水利、工业等项目建设中预留或配套建设旅游观景台、旅游公厕等旅游设施，拓宽旅游用地保障渠道。